PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP: THE WAY OF INTERACTION OF BUSINESS AND THE STATE FOR THE SOLUTION OF SOCIAL-AND-ECOLOGICAL PROBLEMS

Full Text

В настоящее время в России имеется значительный уровень антропогенной нагрузки на окружающую среду и накопленного экологического ущерба как следствие неэффективной государственной политики в области охраны окружающей среды, ресурсно-ориентированного типа экономического развития и низкой социально-экологической ответственности бизнеса [1, 4, 7, 8, 9]. Из данных Резолюции IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды следует, что на тех 15% территории России, где проживает 60% населения, качество окружающей среды является неудовлетворительным. Согласно данным Министерства природных ресурсов и экологии, потеря здоровья населения и груз болезней (высокая смертность, снижение производительности труда, затраты на здравоохранение) вследствие загрязнения окружающей среды оценивается приблизительно в 19% ВВП. К сожалению, усугубляющаяся экологическая обстановка сопровождается снижением удельного веса затрат на охрану окружающей среды в ВВП (с 1,3% в 2003 г. до 0,7 в 2013 г.) [10]. Кроме того, сложившаяся экономическая конъюнктура в стране снижает возможности бизнеса в части инвестирования в охрану окружающей среды, что в свою очередь является одной из ключевых составляющих природоохранной деятельности. Для корректирования указанного недостаточного уровня инвестирования могут быть применены финансовые гарантии проектов государственно-частного партнёрства. Именно поэтому вопросы развития партнерских отношений государства и бизнеса в сфере природопользования, а также их скоординированные действия как административного, так и финансового характера через применение инструментов государственно-частного партнерства для решения экологических проблем приобретают чрезвычайную актуальность. Цель исследований - обосновать использование инструментов государственно-частного партнёрства в России для решения социально-экологических проблем. Задачи исследований - изучить опыт государственно-частного партнёрства в России в аспекте снижения антропогенной нагрузки и ликвидации накопленного экологического ущерба, предложить пути совершенствования механизмов государственно-частного партнерства в сфере экологии в России. Материалами для исследования послужили данные федеральной службы государственной статистики, федерального портала «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России». Методами исследования являются общенаучный подход (системный) и методы научного познания (анализ и синтез). Обострившаяся за несколько последних десятилетий глобальная экологическая обстановка заставляет на самом высоком уровне говорить о необходимости интеграции экологической составляющей в производственно-хозяйственную деятельность бизнеса. Президентом РФ в 2012 г. была утверждена программа «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», где одним из рыночных механизмов решения экологических проблем признается применение государственно-частного партнёрства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью. Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) зародилось в 90-е годы 20 в. в Великобритании в форме модели частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative), пришедшей на смену традиционному взаимодействию государства и бизнеса в форме «заказчик-подрядчик». Новая модель работала следующим образом: государство делало заказ бизнесу на дорогостоящие (капиталоемкие) проекты, не оплачивая их, но после окончания работ государство брало объект в долгосрочную аренду на условиях, что бизнес-подрядчик обеспечивал его эксплуатацию. После окончания договора аренды, объект, как правило, передавался в собственность бизнесу. Постепенно ГЧП стало альтернативой приватизации в таких отраслях как транспорт, электроэнергетика, коммунальное хозяйство, экология - государство передавало проекты в концессию бизнесу, сохраняя за собой право контроля за его деятельностью [6, с 25]. При реализации проектов государственно-частного партнерства в области экологии органы власти ждут от бизнеса экологически ответственного поведения, снижения социальной напряженности за счет улучшения экологической обстановки, бизнес ждет от государства создания мотивирующих условий для социально ответственного поведения, население ждет от власти улучшения условий проживания на различных территориях, снижения антропогенной нагрузки, население ждет от бизнеса повышения экологической безопасности жизнедеятельности, бизнес ждет от населения увеличения спроса на экологически чистые товары и услуги, государство ждет от населения поддержки экологически ответственных товаропроизводителей. Привлекательность и эффективность ГЧП позволяет ежегодно привлекать в мировую экономику для решения долгосрочных инфраструктурных задач порядка 80 млрд. долларов США. В сфере экологии государство и бизнес могут кооперироваться для решения задач по переработке, утилизации и захоронению бытовых отходов, по очистке сточных вод, эффективному использованию природных ресурсов. Государственно-частное партнёрство очень интенсивно развивается в странах ЕС в последние два десятилетия, однако, если раньше большинство контрактов заключалось в транспортной сфере, то в настоящее время активизируются и другие, «нетранспортные», сегменты - образование и здравоохранение, культура, очистка воды и переработка отходов. Указанные сектора превышают половину суммарной стоимости всех проектов ГЧП, но самыми дорогими и масштабными сделками на мировом рынке проектов ГЧП остаются сделки по строительству автодорог [5, с. 90]. В России термин государственно-частное партнёрство, не имея единого определения, используется часто, но этот факт никак не способствует формированию важности и пониманию широчайших возможностей ГЧП, что препятствует реализации инфраструктурного потенциала ГЧП в масштабах всей страны [3]. Реализация первых проектов ГЧП в России началась сравнительно недавно и главным образом в отраслях транспорта, ЖКХ и энергетики. На данное время в России в различных сферах (наиболее привлекательные транспортная, коммунальная и социальная инфраструктура) действует 595 проектов государственно-частного партнерства. В области экологии проектов очень мало, но есть уже реализующиеся проекты в следующих сферах: утилизация отходов, системы водоснабжения, станции подготовки питьевой воды, очистные сооружения. Большинство проектов реализуется в сфере водоснабжения и чистки сточных вод. Следует отметить, что на данный момент в России отсутствует опыт эффективных проектов в области экологии, как вследствие того, что практически все проекты в этой сфере находятся либо на стадии инициирования, либо реализуются не так долго, чтобы диагностировать их эффективность. В целом в России взаимодействие бизнеса и государства в рамках ГЧП носит очень фрагментарный характер, что отражается в отдельных соглашениях, проектах и региональных законах о ГЧП. Как показал опыт, недостаточный уровень правового и методического обеспечения, нежелание банков финансировать такие длительные проекты, а также опасения предпринимателей участвовать в настолько сложных и долгосрочных проектах сдерживает развитие института ГЧП в России. За последнее десятилетие темпы образования отходов и объемы сбросов и выбросов вредных веществ не превышали темпы роста ВВП, но экологическая нагрузка остается достаточно высокой. Уровень выбросов наиболее распространенных загрязняющих атмосферу веществ в 2013 г. (диоксид серы, оксиды азота, оксид углерода, летучие органические соединения) был приблизительно на одном и том же уровне что и в 2000 г. - 32063 и 32301 тыс. т. соответственно; объемы сброса загрязненных сточных вод за период 1993-2013 гг. сократились в 1,8 раза - с 27,2 до 15,2 млрд. м3 [10], но загрязнение водных объектов как результат накопленного и текущего загрязнения является одной из основных экологических проблем, особенно для промышленно активных регионов Урала, Поволжья, Северного Кавказа и Кузбасса. Для решения проблем загрязнения водоемов и ликвидации накопленного в этой сфере экологического ущерба реализуются 42 проекта государственно-частного партнерства отраслевой направленности «ЖКХ. Водоснабжение и водоотведение». Большинство проектов нацелено на модернизацию систем водоснабжения и очистку воды: Концессионное соглашение о модернизации и эксплуатации системы водоснабжения в г. Нижняя Тура; Концессионное соглашение о модернизации и эксплуатации системы водоснабжения в п. Ис Нижнетуринского городского округа; Модернизация системы теплоснабжения р.п. Первомайский Первомайского района Тамбовской области со строительством автоматизированных газовых котельных и сетей теплоснабжения и горячего водоснабжения с использованием энергоэффективного оборудования; Проект реконструкции канализационных очистных сооружений в г. Коммунар Гатчинского района Ленинградской области; Региональный инвестиционный проект «Чистый Дон» и т.д. Все эти проекты находятся на стадии реализации (10-20 лет), большая часть инвестиций - государственные средства, а большинство проектов осуществляется в концессионной форме или в форме соглашения о государственно-частном партнёрстве; суммарный объем инвестиций составляет 183 млрд. руб. В целом в этой сфере именно государство взяло на себя значительную часть проектных рисков (в России отсутствует система гарантий по рискам предпринимателей, а бизнес-среда в целом очень неустойчива и сильно зависит от политической конъюнктуры [2, с. 10]), поскольку при реализации проектов может их эффективно контролировать. Выручка при реализации этих проектов достаточно просто прогнозируема (зависит от достаточно стабильного тарифа и числа потребителей), что позволяет быстро привлекать инвесторов в эти проекты. Достаточно успешными проектами в этой сфере стали создание Юго-Западных водоочистных сооружений в Санкт-Петербурге, станции аэрации в столичном микрорайоне Южное Бутово (одна из первых сделок по схеме ГЧП, 1998 г.) и в Зеленограде. Если объемы сбросов и выбросов загрязняющих веществ имели отрицательную динамику, то объемы образования отходов росли значительными темпами из года в год при снижающейся доле утилизируемых и обезвреживаемых отходов. По данным Счетной палаты в России в настоящее время насчитывается более 1 тыс. полигонов, около 15 тыс. санкционированных свалок, 17 тыс. несанкционированных свалок и около 13 тыс. несанкционированных мест размещения отходов общей площадью около 4 млн га. Более того, каждый год под их размещение выделяется ещё порядка 0,4-0,5 млн. га земли. Российская система утилизации бытовых отходов в ряде недостатков имеет как технологическую отсталость, так и недостаток площадей на существующих полигонах, что мешает этой отрасли развиваться с динамикой других инфраструктурных отраслей. Всего в этой отрасли функционирует 1092 полигона и менее 400 предприятий по сортировке и утилизации бытовых отходов - это в разы меньше, чем необходимо для масштабов нашей страны и уровня накопленного экологического ущерба. Всего 10% твердых и менее 40% промышленных отходов подвергается переработке, остальное же подвергается захоронению. Ни один из регионов не перешел на индустриальные объемы переработки отходов. Большая часть всех отходов производства и потребления (96%) приходится на такие отрасли, как добыча топливно-энергетических природных ресурсов и обрабатывающие производства (главный «загрязнитель» - металлургические производства и производства готовых металлических изделий) [10]. По данным Министерства природных ресурсов и экологии объем отходов производства и потребления от прошлой хозяйственной деятельности составляет 32 млрд. т. Именно в этой сфере реализуется и планируется значительное количество проектов ГЧП по экологии с общим объемом инвестирования в 18,8 млрд. руб.: строительство мусороперерабатывающих заводов и комплексов, полигонов ТБО, создание систем переработки и утилизации (захоронения) ТБО, строительство высокотехнологичного отходоперерабатывающего комплекса, строительство экологических технопарков по переработке ТБО [11]. Пятьдесят четыре субъекта Российской Федерации реализуют проекты по утилизации ТБО. Как правило, эта сфера становится привлекательной для частного сектора после того, как правительства регионов готовы гарантировать партнёрам тариф на утилизацию для обеспечения окупаемости их инвестиций. Именно по причине того, что тарифы действующих в настоящее время полигонов намного ниже без указанных выше гарантий, современные проекты таких заводов получаются убыточными. Приведем информацию относительно некоторых из них: Архангельская область - 1 полигон ТБО, 1 мусороперерабатывающий комплекс, 3 мусороперегрузочные станции, мощность 220 тыс. т ТБО в год, сумма инвестиций 818 млн. руб.; Тюменская область - 4 мусороперерабатывающих завода, 2 мусороперегрузочные станции, мощность 640 тыс. т. ТБО в год, сумма инвестиций 1 500 млн. руб.; Мурманская область - 1 полигон ТБО, 1 мусоросортировочный комплекс, 4 мусороперегрузочные станции, мощность 250 тыс. т. ТБО в год, сумма инвестиций 1 250 млн. руб.; Саратовская область - 2 полигона ТБО, 18 мусороперегрузочных станций, 2 мусороперерабатывающих комплекса, мощность 450 тыс. т. ТБО в год, сумма инвестиций более 1 640 млн. руб.; республика Чувашия - 1 полигон ТБО, 1 мусоросортировочный комплекс, 1 мусороперегрузочная станция, мощность 450 тыс. т. ТБО в год, сумма инвестиций 750 млн. руб. [10]. Однако некоторые проекты достаточно долго проходят стадии формальностей. Самый известный проект в России по переработке ТБО - Янинский мусороперерабатывающий завод - должен был начаться в 2011 г., однако, - до сих пор на стадии формальных процедур (подписание соглашений, передача прав и обязанностей). Высокие трансакционные издержки (помимо нарушения координации между государственными структурами, недостаточной квалификацией служащих и недостатка информации) в целом являются «провалами» государства в процессах реализации проектов ГЧП. Следует отметить, что ГЧП признается мировым сообществом как один из самых эффективных способов решения инфраструктурных задач в области экологии на взаимовыгодных для власти и частного инвестора условиях. Для того, чтобы механизмы государственно-частного партнерства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в России работали более эффективно, необходим комплекс мер по их совершенствованию, заключающийся в следующем: 1) формировании целостной нормативно-правовой базы и в целом правовой инфраструктуры с привлечением представителей предпринимательского сообщества к участию в разработке проектов нормативных правовых актов; 2) повышении эффективности управления средств в крупных проектах (например, разработка долгосрочных ведомственных, региональных и отраслевых планов по реализации проектов ГЧП в сфере экологии); 3) налаживании системы финансирования крупных проектов (например, создание специализированного рынка заемного капитала для инфраструктурных проектов ГЧП, расширение использования средств негосударственных пенсионных фондов для финансирования проектов ГЧП, выпуск долгосрочных ценных бумаг с обеспечением под проекты ГЧП); 4) создании системы налоговых льгот для проектов ГЧП в сфере природопользования (особенности налогообложения должны минимизировать налоговые риски ввиду длительности реализации проектов ГЧП и изменчивой политической и экономической конъюнктуры в России, а также стимулировать приток внебюджетных средств); 5) активном инициировании и поддержке государством инвестиционных проектов в сфере экологии и охраны окружающей среды; 6) формировании и модернизации экологической инфраструктуры для требований рынка работ и услуг в сфере обращения отходов и очистных технологий. На данный момент в России не сформировалась государственная политика прямого стимулирования экологической ответственности бизнеса и не созданы эффективные государственные механизмы регулирования участия бизнеса в экологической сфере. Отсутствуют цивилизованные и эффективные механизмы воздействия общества на власть и бизнес, что создает неопределенность в распределении ответственности в сфере охраны окружающей среды между государством, бизнесом и обществом. Высокие патерналистские ожидания всех субъектов российской экономики по-прежнему оставляют за государством регуляторные и созидательные функции в части решения социально-экологических проблем. Превентивные подходы к взаимодействию бизнеса и окружающей среды развиты слабо и основная работа ведется в части снижения накопленного экологического ущерба и постепенного снижения существующей антропогенной нагрузки. Несмотря на это, бизнес в России может в ближайшие годы стать проводником государственной политики в области охраны окружающей среды формируя устойчивое развитие национальной экономики за счет участия в проектах ГЧП. Эффективной платформой для решения социально-экологических задач и активизации экологической ответственности бизнеса может стать ГЧП. В настоящее время механизмы ГЧП в части разработки и реализации инвестиционных проектов, направленных на ликвидацию накопленного экологического ущерба и внедрение ресурсосберегающих и малоотходных технологий, приобретают совершенно особую значимость. Являясь одним из самыхэффективных путей концентрации ресурсов, ГЧП может обеспечить необходимый уровень финансирования охраны окружающей среды как одного из приоритетных направлений деятельности государства. Стоит отметить, что доминирующая роль государства в проектах ГЧП, а также ряд других институциональных проблем (неразвитость законодательства в этой сфере, нестабильная политическая ситуация, влияющая на экономическую конъюнктуру) могут стать сдерживающими факторами развития института ГЧП в России. Однако создание инструментов стимулирования (рынок специализированного заемного капитала, налоговые льготы, нормативно-правовая институциональная среда, долгосрочные планы реализации проектов ГЧП, финансовые гарантии, гарантии по тарифам) для участия частного сектора в проектах ГЧП может способствовать повышению эффективности инструментов ГЧП в области экологии. Таким образом, долгосрочный «социально-экологический консенсус» между обществом, государством и бизнесом возможен за счет использования инструментов ГЧП.

About the authors

M N Saldaeva

FSBEI HVE Samara STU

Email: marinasaldaeva@mail.ru
assisant of the department «National and world economy» 443100, Russia, Samara, Molodogvardeyskaya, 204 str

References

Supplementary files