Some Aspects of Telecommunications Regulation: the Public Interest and the Structure of Telecommunications Markets

Full Text

Наиболее распространенным объяснением государственного вмешательства в различные сферы рыночной экономики является идея провалов рынка. Одним из примеров неспособности рынка достигать общественно значимых ориен тиров всегда понималась рыночная ситуация, получившая название естественной монополии. В то же время следует отметить, что монополистический ландшафт телекоммуникационной индустрии, несмотря на то что эта отрасль всегда рассматривалась как классический пример естественной монополии, никогда в реальности не являлся результатом работы исключительно рыночных сил, так как эта отрасль практически всегда и везде находилась в условиях государственного регулирования. Это жесткое регулирование таких неестественных «естественных» монополий в основном базировалось на ограничении или даже прямом запрете конкуренции, что, в свою очередь, требовало обоснования подобной политики. История телекоммуникаций показывает, что такое обоснование первоначально было найдено в идее универсального обслуживания и тех верованиях, которые эту идею всегда окружали. Интересно заметить, что сама концепция универсального обслуживания со временем изменялась, но всегда находила в той или иной форме свое место в регулировании отрасли, что, в свою очередь, оказывало влияние на рыночную структуру. В современном понимании универсальное обслуживание представляет собой сервис для всех категорий потребителей на всей территории по доступной для всех цене. Данное понимание базируется на принципах теории общественного интереса, которые находят отражение в решении важных вопросов равенства, справедливости, инклюзивности и т. д. Дополнительным аргументом является также существующее верование в то, что рынок не способен решать эти проблемы без государственного вмешательства, и, несмотря на наличие контраргументов, мейнстримовское понимание базируется именно на этой позиции. Однако, если допустить, что в основе общественного интереса лежат идеи справедливости, нет однозначного ответа на вопрос: действительно ли данный интерес требует разрушения рыночных механизмов и предоставления сервиса путем принуждения к определенным действиях участников рынка? Второй аргумент состоит в том, что идея неспособности рынка к решению социальных проблем была принята без убедительных доказательств. Более того, исторические обстоятельства, породившие понятие универсального обслуживания, противоречат современному его пониманию и показывают, что рынок лучше подходит для решения проблем расширения сети и доступности телекоммуникационных услуг (Mueller 2013 [1]). В то время как объяснение универсального обслуживания с точки зрения провалов рынка базируется на парадигме естественной монополии, эмпирические факты позволяют утверждать, что декларации о том, что «конкуренция на свободном рынке была источником телефонной монополии в начале XX века - это самая большая ложь, когда-либо сказанная в экономической профессии» (DiLorenzo 1996 [2]). Особенность телекоммуникаций заключается в том, что индустрия никогда не функционировала под воздействием рыночных сил. Эти силы были подавлены как в первые дни развития телекоммуникационной отрасли в конце XIX - начале XX века, так и в период ее либерализации в конце XX - начале XXI века. Новый институциональный порядок, сформированный в индустрии, есть «упорядоченный» или «управляемый» режим конкуренции, когда государство является активным участником деятельности (Burton 1997 [3]), и этот режим весьма далек от того, что в рамках наиболее про-рыночных экономических взглядов, таких как, например, Австрийская экономической школа, называется «конкурентным порядком» (Hayek 1949 [4], SauHayek 1949 [4], Sau 1949 [4], SauSautet 2010 [5]). Более того, в случае телекоммуника 2010 [5]). Более того, в случае телекоммуникационной отрасли вообще нет весомых оснований обвинять рынок в его предполагаемой неспособности обеспечить эффективные решения для реальных социальных потребностей. Цель статьи заключается в анализе слабых сторон обоснования концепции универсального обслуживания с точки зрения общественных интересов и в формировании аргументов о захвате идеи универсального обслуживания лидерами отрасли для получения государственного субсидирования своих проектов и защиты существующего статус-кво от внешних угроз, которые могут быть следствием возможной рыночной конкуренции. Конкуренция и первоначальный смысл универсального обслуживания Концепция универсального обслуживания появилась в США в самом начале XX века, когда телекоммуникационная отрасль представляла собой весьма конкурентную сферу, игроки в которой были разделены на два враждующих лагеря: бывшую монополию Bell Systems и зародившеBell Systems и зародивше Systems и зародившеSystems и зародивше и зародившееся альтернативное движение, «отвоевавшее» к 1907 году более половины рынка телефонной связи (Thierer 1994 [6]; DiLorenzo 1996 [2]; Mueller 2013 [1]; Janson and Yoo 2013 [7]). М. Мюллер (2013) [1] утверждает, что концепция универсального обслуживания в ее современном представлении не была и не могла быть в политическом дискурсе, предшествовавшем консолидации телекоммуникационной отрасли США в 1910-х. Появление альтернативных игроков после четырнадцати лет монополии компании Bell стимулировало развитие отрасли, уменьшило тарифы, расширило сети в сельские районы и позволило достичь такого уровня проникновения в первые два десятилетия XX века в США, который многие европейские страны не смогли достичь даже к 1970-80-м годам. Тем не менее сеть не имела однородной структуры, и на многих территориях сосуществовали две параллельные телефонные системы, которые конкурировали без взаимодействия между собой, что получило название режима «двойного обслуживания» или «двойного сервиса» (dual service). В подобных условиях расширение сети было просто необходимым условием для каждой из конкурирующих компаний, поскольку позволяло повысить ценность ее сети и посредством этого получить конкурентное преимущество. Для интересов бывшего монополиста, который к тому моменту сменил название на American Telephone and Telegraph Company (AT&T), такая конкуренция была разрушительной: она заставляла компанию не только снижать тарифы, но и инвестировать в развитие сети, внедрять инновации, быть более эффективной и делиться «рыночным излишком» с конкурентами. Проблема усугублялась существенной дисэкономией на масштабе в телефонном бизнесе: растущее число абонентов увеличивало средние затраты на обслуживание одного абонента. Этот феномен объясняется главным образом технологическими особенностями ранних телефонных станций (Mueller 1989 [8]). Консолидация сети в руках одной компании позволила бы сразу решить все эти вопросы, и в конечном итоге монополизация фактически привела к значительному повышению тарифов, замедлению развития сети и устранению необходимости делиться прибылью с независимыми игроками (Janson and Yoo 2013 [7], Mueller 2013 [1]). В связи с тем что сформированная монополистическая структура американской телекоммуникационной индустрии была результатом не взаимодействия рыночных сил, а преднамеренной государственной политики, выражавшейся в прямом поощрении консолидации через различные механизмы и ослабление антимонопольного регулирования (Janson and Yoo 2013 [7]; DiLorenzo 1996 [2]; Thierer 1994 [6]; Faulhaber 2003 [9]), такая политика требовала обоснования с позиции общественных интересов. Концепция универсального обслуживания, продвигаемая Т. Вейлем, который в то время был президентом AT&T, послужила основой для этой аргументации: «Одни правила, Одна система, Универсальное обслуживание». Универсальное обслуживание было альтернативой режиму «двойного сервиса», где отсутствие связи между сетями часто препятствовало коммуникации абонентов конкури рующих сетей. Универсальное обслуживание должно было устранить эти неудобства. Кроме того, существовало стойкое убеждение, что регулируемая монополия будет работать более эффективно, чем нерегулируемый рынок, и позволит избежать экономических потерь, вызванных дублированием, контролируемые тарифы будут более справедливыми, что будет лучше соответствовать социальным потребностям. Интересно также отметить, что финальным этапом в уничтожении конкуренции стала Первая мировая война, которая дала повод американскому правительству взять отрасль под полный государственный контроль на период военного времени, а затем фактически вернуть ее в руки одной компании (Janson and Yoo 2013 [7]). Прямым результатом воплощения этой идеи стало создание AT&T - одной из крупнейших корпораций XX века. Однако можно утверждать, что важным уроком первых лет работы отрасли является то, что рынок лучше, чем государство, подходил для продвижения инноваций, развития сетей на территориях с низкой плотностью населения и достижения доступности цен, в то время как роль регулирования была важна для сохранения конкурентного ландшафта рынка (Mueller 2013 [1]; Trubnikov and Trubnikova 2018 [10]). БоTrubnikov and Trubnikova 2018 [10]). Бо and Trubnikova 2018 [10]). Боand Trubnikova 2018 [10]). Бо Trubnikova 2018 [10]). БоTrubnikova 2018 [10]). Бо 2018 [10]). Более того, даже цели универсального обслуживания в качестве альтернативы режиму «двойного сервиса» могли быть достигнуты путем поощрения взаимосвязи между игроками, а не путем консолидации их в одну компанию. Перекрестное субсидирование и сегодняшнее понимание универсальной услуги Общественный интерес в регулировании тарифов всегда основывался на идее приближения монополистических цен к конкурентному уровню для уменьшения невозвратных потерь, вызванных концентрированной структурой отрасли. Однако с точки зрения концепции общественных интересов существует альтернативное решение данной проблемы, и эта альтернатива - изменение структуры рынка и стимулирование конкуренции. Телекоммуникационная индустрия во всем мире в течение большей части XX века воспринималась как естественная монополия, и, как следствие, применение рыночного подхода в этой сфере считалось либо неосуществимым, либо необоснованным. Из этимологии сочетания слов «естественная монополия» легко сделать вывод, что рыночный ландшафт отдельных индустрий сконцентрирован как естественный результат рыночных сил. Это означает, что вся продукция на рынках, обладающих естественными монопольными характеристиками, может быть сосредоточена под контролем отдельных производителей без какой-либо регулирующей защиты позиций таких монополий и любого запрета на вход со стороны других игроков. Очевидно, что это не относится к телекоммуникациям, где на протяжении большей части XX века конкуренция была запрещена практически во всех странах мира, вне зависимости от характера их отношения к рыночной экономике. Одна из доминирующих идей в области экономической политики телекоммуникаций была основана на перекрестном субсидировании услуг, что, согласно Mueller 2013 [1], как раз и привело к современному пониманию концепции «универсального обслуживания». Обычно предполагается, что стоимость предоставления услуг в густонаселенных городских районах ниже, чем стоимость эксплуатации сети в районах сельской местности, и поэтому высокая прибыль, получаемая от услуг в городах, может субсидировать убыточный бизнес в деревнях и районах без населенных пунктов. Другим источником перекрестного субсидирования являются различные группы абонентов - бизнес и домохозяйства, - и это дало представление о том, что не только тарифы для них могут быть разными, но и услуги, используемые бизнесом, должны быть для монополии более выгодными, чем услуги для домохозяйств, а рентабельность междугородных телефонных звонков должна быть выше, чем рентабельность местных услуг. Появление конкуренции на телекоммуникационных рынках в период либерализации конца XX века поставило вопрос о перекрестном субсидировании услуг, предоставляемых новичками. Предполагается, что новички входят только в коммерчески интересные территории, а бремя предоставления услуг в других местах полностью лежит на плечах действующих игроков, и поскольку эта часть бизнеса виделась как невыгодная деятельность, основанная на социальных обязательствах регулируемой монополии, то новички должны компенсировать эту деятельность и распределять социальные обязательства через Фонды универсального обслуживания (USF) (в РФ - Резерв универсального обслуживания в терминах ФЗ «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 03.08.2018)). Другими словами, универсальное обслуживание в современном понимании является принципом, согласно которому некоторые пользователи сети оплачивают услуги, которые потребляются другими пользователями. Когда данный механизм работает в рамках одной компании, он может быть приведен в действие регулированием цен, но, когда рынок открыт для более чем одного поставщика услуг, это вызывает вопросы о конкурентных преимуществах тех, чьи цены не регулируются. И наоборот, если предоставление универсальных услуг предусматривает перераспределение части доходов некоторых поставщиков услуг своим конкурентам, то конкурентное преимущество может быть достигнуто более сильными участниками. Независимо от выбранных методов достижения целей универсального обслуживания, мы имеем дело с подавлением рыночных механизмов, и проблема заключается не только в том, что отдельные потребители вынуждены платить за других, но и в том, что зависимость от перекрестного субсидирования уводит рынок от конкуренции (Spulber и Yoo 2008 [11]). Например, Mueller 2013 [1] в своем анализе проблемы указывает на «неразрешенное противоречие между политической целью продвижения конкуренции и методами поддержки универсального обслуживания». Между тем догма универсального обслуживания не только сохранилась в отрасли во время технологических изменений последних десятилетий, которые могли привести к конкурентному режиму, но и получила дополнительный импульс развития благодаря новому видению необходимости доступности информационных ресурсов для широких слоев населения. Эволюция концепции универсального обслуживания в цифровую эпоху Развитие информационно-коммуникационных технологий и распространение теорий, подчеркивающих роль информации в новом социальноэкономическом порядке, дополнили концепцию универсального обслуживания идеей о том, что все члены современного общества должны иметь равные возможности доступа к глобальной информационной сети, и, таким образом, наличие неравенства широко воспринимается как провал рынка. В связи с тем что провал рынка имеет давнюю традицию для объяснения необходимости государственных интервенций в экономике и поскольку неравенство доступа к жизненно важным ресурсам часто рассматривается как несправедливая ситуация, идея преодоления цифрового неравенства была широко подхвачена правительствами и международными организациями. Более того, идея о том, что вездесущий широкополосный доступ имеет важное значение для здоровья экономики, воспринимается как само собой разумеющееся не только политиками, но и значительной частью академического сообщества. С переходом к новой экономике доминирующая роль телекоммуникаций была подчеркнута многими исследователями. Результат такого понимания общественных интересов был выражен в ряде попыток правительств в разных частях мира содействовать развитию сетей широкополосного доступа и решить проблему цифрового неравенства. Схожий паттерн в этой области наблюдается совершенно в разных частях нашей планеты, для целей данного анализа можно сосредоточиться на опыте наиболее экономически развитых территорий, которые задают моду в условиях растущего «регуляторного капитализма» (Levi-Faur 2005 [12]), а именно США и Европейского союза. В 2009 году Федеральная комиссия по связи (FCC) США анонсировала национальный план развития широкополосной связи «Подключение Америки: Национальный план широкополосного доступа» (Connecting America: The National Broadband Plan). Этот план, принятый в качестве «дорожной карты» развития отрасли, перекликается с целями универсального обслуживания в его современном понимании: «универсальная доступность и внедрение широкополосной связи», «универсальный доступ к услугам широкополосной сети», доступность широкополосного доступа для американцев с низкими доходами. Однако он также добавил компонент «цифровая грамотность» и обратился к государственным интервенциям, чтобы «каждый американец имел возможность стать цифрово грамотным». Примерно в то же самое время Европейская комиссия запустила Стратегию «Европа-2020», где одной из основных «флагманских инициатив» является «Цифровая повестка дня для Европы». Среди ее целей - создание единого европейского цифрового рынка, продвижение интероперабельности и стандартов, привлечение инвестиций в развитие сети, содействие «инновационным усилиям», борьба с «недостатком цифровой грамотности» и «цифровым неравенством», поощрение развития сетей последующих поколений NGA и т. д. Обе стратегии (США и ЕС) предусматривают конкретные характеристики широкополосной связи, которые должны быть достигнуты на территориях. Главная цель в американском варианте плана заключается в том, что «как минимум 100 миллионов домов в США должны иметь доступ к фактическим скоростям передачи данных не менее 100 мегабит в секунду», а в европейской повестке дня устанавливается цель «к 2020 г. (i) все европейцы имеют доступ к сети Интернет со скоростью выше 30 Мбит/с, и (ii) 50 % или более европейских домохозяйств имеют интернет-соединения со скоростью выше 100 Мбит/с». Данная особенность, а также требования по «цифровой грамотности» делают «концепцию цифрового неравенства» отличной от предыдущих подходов к универсальному обслуживанию: исторического подхода, согласно которому государственные усилия направлены на консолидацию и единообразие сервисов, и современного, акцент которого направлен на доступность и вездесущность услуг. Несмотря на огромную роль, которую универсальная услуга продолжила играть в цифровую эпоху, необходимо отметить, что регулирующие органы в период либерализации отрасли в конце XX века практически везде пренебрегли возможностью создать реальный конкурентный порядок и отдать решение важных проблем, которые обосновывают сегодняшнюю идею универсального обслуживания, механизмам свободного рынка. Усилия по дерегулированию в Европе и США были во многом направлены на сохранение рыночной власти наиболее влиятельных игроков (Trubnikov 2017 [13]), и это во многом объясняет, почему отрасль в России, где в 90-е годы рынок уже был гораздо более конкурентным, чем в развитых странах Евросоюза, демонстрирует намного лучшие цифры развития телекоммуникационной инфраструктуры, чем страны Западной Европы (FTTH Council Europe 2018 [14]). Заключение Подход теории общественных интересов в качестве обоснования государственных интервенций в телекоммуникационной отрасли не ограничивается экономическими аргументами. Во многих случаях интервенции основывались на совокупности различных объяснений. Взгляд с точки зрения «социальной справедливости» на предоставление телекоммуникационных услуг для бедных и обездоленных объяснялся провалом рынка и отраслевыми особенностями. Патерналистские призывы к включению различных социальных слоев в растущее информационное общество были подкреплены проблемой высоких затрат на строительство, которые обосновывали государственное субсидирования развития сети. В то же время есть две аномалии, которые создают трудности для теории общественных интересов в данном вопросе. Во-первых, существование проблемы провала рынка в том виде, в котором она была включена в поддерживающие теории, может быть поставлено под сомнение эмпирическими доказательствами. Конкурентный порядок в отрасли возможен и может обеспечить более эффективные решения для ряда неэкономических вопросов, таких как доступность услуг или сокращение цифрового неравенства, в то время как вмешательство лишь усугубляет проблемы и увеличивает спрос на регулирование. Во-вторых, теория общественных интересов не объясняет выбранные способы регулирования и дерегулирования. У политиков были различные альтернативы и различные инструменты, которые могли бы изменить структуру телекоммуникационных рынков и повлиять и на внедренные технологии, и даже на архитектуру сетей. К сожалению, либерализация телекоммуникационной отрасли повсеместно выразилась в трансформации монополистической государственно сформированной структуры в высококонцентрированную частную сферу, где позиции ключевых игроков защищены режимом упорядоченной конкуренции под предлогом защиты общественных интересов, и догма универсального обслуживания сыграла значительную роль в этих новых институциональных рамках.

About the authors

D. A Trubnikov

Tilburg University; Immanuel Kant Baltic Federal University

Tilburg, Netherlands; Kaliningrad, Russian Federation

E. I Trubnikova

Immanuel Kant Baltic Federal University

Kaliningrad, Russian Federation

References

Supplementary files