Administrative and management systems in territories of tatars living at the end of XVIII - the beginning of the XX centuries

Full Text

Эффективность государственного управления на местах во многом зависит от учета объективно существующих региональных особенностей, и существующая историография достаточно подробно говорит об этом как применительно к дореформенному периоду существованию империи [1; 2], так и к пореформенной эпохе [3; 4].

Однако в практике администрирования всегда существует градация региональных особенностей, ибо, во-первых, всю специфику учесть не возможно в принципе; во-вторых, государственная политика часто предусматривает поощрение одних особенностей и противостояние другим.

Национальный состав, конечно же, является одним из определяющих факторов развития регионов. Целью настоящей статьи является анализ того, какие административно-управленческие системы практиковались Российской империей на территории расселения татар (в Урало-Поволжье).

Административно-управленческие системы России в XVIII – начале XX вв. выстраивались, в общем и целом, без учета «татарского фактора». Так, в 1708–1710 гг. территория России была разделена на 8 губерний, 3 из которых (Азовская, Казанская и Сибирская) охватывали в том числе и территории расселения российских татар. В 1719 г., за счет разукрупнения, таковых стало 4 (Астраханская, выделившаяся из Азовской; Нижегородская, выделившаяся из Казанской; собственно Казанская и Сибирская губернии). В основе губернского деления лежал главным образом принцип административного оформления военного округа, что обусловило соединение в фигуре губернатора как гражданской, так и военной власти.

С 1775 г. административно-управленческие системы империи были перестроены в соответствии с губернской реформой Екатерины II [5]. Ее итогом стало формирование на территориях расселения российских татар 6 генерал-губернаторств (каждое имело свой порядковый номер, от первого до девятнадцатого включительно, к 1781 г.), включавших в свой состав несколько наместничеств (губерний). Так, в X-й генерал-губернаторский округ вошли Ярославское и Вологодское наместничества; в XII-й – Нижегородское и Вятское; в XIII-й – Пермское и Тобольское; в XV-й – Симбирское и Уфимское; в XVI-й – Казанское и Пензенское; в XVII-й – Саратовское, Астраханское, Азовское и Новороссийское наместничества [6]. В основу деления страны на наместничества был положен принцип численности населения – 300–400 тыс. человек составляли наместничество [5, ст. 1], 20–30 тыс. человек – уезд, из совокупности которых состояли области и наместничества [5, ст. 17]. Это позволяло добиться выравнивания нагрузки на региональные администрации. Вместе с тем, в результате нового административно-территориального деления, не учитывавшего ни природный, ни этнокультурный факторы, возник диссонанс между размерами одинаковых по статусу территориальных образований: более населенные наместничества являлись более компактными, а малонаселенные – более обширными, что создавало свои трудности для управления.

Учреждение наместничеств сопровождалось созданием новых губернских учреждений (наместнических и губернских правлений, казенных палат, приказов общественного призрения и др.), а также уездных институтов (на должность капитан-исправника избирались лица из числа местных дворян; однако после выборов эти чиновники полностью подчинялись губернаторам) [7].

Генерал-губернаторы назначались непосредственно по Высочайшему повелению. Общепризнанно, что этот контингент чиновников состоял из наиболее доверенных приближенных Екатерины II. В обязанности генерал-губернаторов входили не только надзор за исполнением законов и за исполнением местными должностными лицами своих обязанностей, но и обязанность командования войсками, расположенными на подведомственной территории. Наделенные правом внешнеполитической деятельности (ведение дипломатических переговоров с соседями, отправка разведчиков, даже совершение локальных военных экспедиций), они не просто исполняли Высочайшие указания, но и формировали политику правительства в подведомственных им районах. Не случайно им принадлежало право заседать в Сенате и голосовать при решении местных дел. Губернаторы являлись при них обычными администраторами [8, с. 119].

Основным органом управления являлось наместническое правление. В его состав входили генерал-губернатор, правитель наместнического правления, два члена и писарь. Оно руководило областными палатами и приказами, контролировало полицейские органы, принимало отчеты и рапорты от учреждений наместничества, назначало служащих в уездные и областные органы, контролировало несение населением натуральных, денежных, военных и других повинностей. Вторым по значимости органом управления являлась казенная палата, председателем которой являлся (до реформы 1845 г.) вице-губернатор. Она контролировала финансы наместничества [9].

Составной частью системы регионального управления являлось Оренбургское духовное магометанское собрание, учрежденное в Уфе в 1788 г. На него возлагался прием экзаменов у претендентов на мусульманские духовные должности. Но окончательное утверждение в звании ахуна, муллы или муэдзина должно было производить наместническое правление [10].

В 1796 г. Павел I ликвидировал генерал-губернаторства и наместничества, заменив последние губерниями [11]. При этом произошло очередное разукрупнение губерний, что было естественным следствием сохранявшего свою силу екатерининского принципа зависимости числа административно-территориальных образований от численности проживавшего в них населения. На территории расселения татар к этому времени функционировали Астраханская, Саратовская, Симбирская, Пензенская, Нижегородская, Ярославская, Вятская, Пермская, Оренбургская, Тобольская губернии. Во главе них стояли гражданские губернаторы. Лишь для Оренбургской губернии Павлом I была сохранена промежуточная между ним и гражданским губернатором инстанция – оренбургский военный губернатор. Ему подчинялись земли уральских и оренбургских казаков, калмыки Симбирской губернии, приуральские кочевья казахских жузов, а также башкирские земли за пределами Оренбургского края – в Саратовской, Пермской и Вятской губерниях. Оренбургское военное губернаторство существовало до 1851 г. К 1851 г. из его состава была выделена созданная годом ранее Самарская губерния [12].

Гражданские губернаторы после ликвидации института генерал-губернаторства стали центральным звеном местного управления империи. С 1802 г., после введения министерской системы и ее проникновения на региональный уровень путем создания там учреждений разной подведомственности (так, казенная палата находилась в ведомстве министерства финансов, суды – в ведении министерства юстиции и т.д.), губернатор все больше был ограничен в своей власти только теми органами, которые непосредственно подчинялись МВД. И это противоречило «Общему Наказу губернаторам» 1837 г., в котором губернатор определялся как «непосредственный начальник и хозяин» вверенной ему территории [13], ответственный за все, что происходило на ее территории. Важным ограничителем власти гражданского губернатора также являлся институт предводителей дворянства, которые по закону имели право участия в работе целого ряда губернских коллегий. Вместе с тем, на существенной части Урало-Поволжья этот институт не сковывал руки губернатору в силу отсутствия дворянских корпораций (Вятская, Пермская, Тобольская губернии) либо их экономической слабости по сравнению с коренными губерниями империи. Эта особенность также предопределила доминирование в нижнем и среднем звене регионального госаппарата разночинцев [14; 15].

После убийства Павла I последующие императоры частично вернули в практику генерал-губернаторские округа: в частности, в 1804–1811 гг. в составе одного генерал-губернаторства были объединены Вятская и Пермская губернии (т.н. «эксперимент Д.Балашова»). На территории Западной Сибири с 1803 г. функционировало Сибирское, а затем (с 1822 г.) Западно-Сибирское генерал-губернаторство с центром в Тобольске, которое было упразднено в 1882 г. Аналогичным образом, упразднение Оренбургского военного губернаторства в 1851 г. привело к созданию на территории Оренбургского края Оренбургского и Самарского генерал-губернаторства. В 1865 г. Самарская губерния была выведена из этого административно-территориального образования, а Оренбургская губерния, разделенная на две губернии (собственно Оренбургскую и Уфимскую), вошла в состав Оренбургского генерал-губернаторства [16]. Существующая с 1844 г. в подчиненном по отношению к оренбургскому военному губернатору положении Область оренбургских киргизов [17] в 1868 г. была преобразована в Уральскую и Тургайскую области, подчиненные Оренбургскому генерал-губернатору. При этом на уровне т.н. «частного управления» власть там была сосредоточена в руках родовых старейшин. После упразднения в 1881 г. названного административно-территориального образования все ее основные составляющие (губернии) перешли в прямое ведение МВД. Таким образом, учрежденные в 1775 г. повсеместно, с начала XIX века генерал-губернаторства охватывали только юг и восток территории татарского расселения в империи, то есть территории т.н. «окраин», чье положение являлось приграничным.

Положение гражданских губернаторов после упразднения генерал-губернаторств, с одной стороны, укрепилось за счет ликвидации надзорного органа, который ранее весьма часто не ограничивался контролем, а вмешивался в их компетенцию. Однако некоторое повышение самостоятельности сдерживалось систематическим внедрением в гражданское губернское управление отраслевого (ведомственного) принципа, который позволил вывести многие местные структуры из-под прямого управления губернатора. Также отметим, что военная власть генерал-губернаторов после их упразднения не была передана гражданским губернаторам, а перешла к руководству соответствующих военных округов, что также не способствовало повышению статуса «начальников губерний» до уровня их упраздненных кураторов.

Эпоха «Великих реформ» значительно повлияла на региональные управленческие структуры. Главной властной фигурой в местном управлении продолжал оставаться губернатор – высшее должностное лицо коронного управления в губернии. Будучи чиновником МВД, губернатор был непосредственным начальником практически всех коллегиальных местных структур этого ведомства (губернское правление, лесоохранительный комитет, губернское присутствие, по фабричным и горнозаводским делам присутствие, распорядительный комитет, по земским и городским делам присутствие и т.д.).

Основным учреждением в системе гражданского управления губерниями являлось губернское правление, учрежденное еще в 1775 г. Оно являлось как бы «правительством» при губернаторе, который являлся его председателем. Учреждение ведало «делами общественного благоустройства», охраняло «права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие», управляло «делами относительно народного здравия, оспопрививания, пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности (насколько сие предоставлено учреждениям общественным)», оказывало содействие «всем другим управлениям в исполнении законов» и принуждало «подчиненные ему места к исполнению их обязанностей». Оно обнародовало в губернии законы и указы, занималось их интерпретацией для нижестоящих учреждений, рассматривало жалобы на действия чиновников, решало вопрос о судебной ответственности должностных лиц, приводило иностранцев к присяге на подданство, надзирало за исправностью мер и весов, собирало статистические сведения о разных сторонах жизни губернии, заведовало строительными, межевыми и дорожными делами, заключало контракты «на счет казны», следило за исполнением завещаний, рассматривало дела об освидетельствовании сумасшедших, и т. д. Губернское правление наблюдало за повсеместным исполнением законов, имело право отменить «всякое действие» полиции. Власть его определялась как «полицейская в высшем ее значении, то есть судебнополицейская, распорядительная, исполнительная и понудительная» [18]. Интересно, что в штате Оренбургского губернского правления не только в дореформенный период, но и в последующую эпоху утраты регионом своего приграничного положения была предусмотрена должность переводчика [19]. Это свидетельствовало о сохраненном стремлении адаптировать местную власть к особенностям этнического состава населения огромного региона, даже после утраты им статуса окраины.

Однако значительное число ведомственных нормативных актов, регламентировавших деятельность многочисленных неподчиненных МВД учреждений, стесняли, а порой и сводили на нет, властные полномочия «начальников» губерний по многим вопросам их компетенции. Действительно, со 2-й половины XIX века в регионах появилось огромное количество автономно работающих учреждений, которые курировали ряд важных вопросов и не принадлежали ведомству МВД. В результате характерная для Российской империи «министерская война» проникла и на губернский уровень. Новые учреждения (акцизное управление, податное присутствие, распорядительный комитет и др.) стали заниматься тем кругом вопросов, который в дореформенной России находился в ведении, главным образом, МВД. Иными словами, зона ответственности МВД сужалась, а других министерств – расширялась. Координация действий между ними была весьма низкой, что, естественно, вредило эффективности управления и ограничивало власть губернатора. Например, только одна обязанность контроля над расходами губернской администрации, предоставленная казенным палатам, нейтрализовала все возможности губернаторов сколько-нибудь серьезно вмешиваться в дела этих учреждений Министерства финансов. В 1864–1866 гг. созданные в губерниях контрольные палаты не только ограничили контрольные функции губернаторов по отношению к местным учреждениям министерств, но и имели право ревизии губернских правлений. Даже чиновников Министерства народного просвещения губернатор не мог единолично наказать или уволить.

В большей части рассматриваемых губерний в течение 1864–1874 гг. было введено земство (к 1905 году его не было только в Тобольской и Оренбургской губерниях, а также степных областях). Земские думы и управы взяли на себя основной объем хозяйственных функций, которые раньше принадлежали губернской администрации. В городах те же полномочия принадлежали возникшим с 1870 г. городским думам и управам.

Система уездного управления также отличалась противоречивостью. С одной стороны, прямым продолжением власти губернатора в уезде был уездный исправник – руководитель полицейской службы. Подконтрольное ему полицейское управление наблюдало за «скорым и точным» исполнением законов и предписаний начальства, охраняло безопасность и общественное спокойствие, вело дела общественного благоустройства, обнародовало указы правительства, пресекало стихийные бедствия и эпидемии, взыскивало налоги, наблюдало за верностью «мер и весов», производило торги, вызывало в суд, исполняло обязанности по учету и призыву военнообязанных, и т.д. [18, ст. 679–684]. Исправник входил на правах члена в различные коллегиальные уездные органы (тюремный комитет, училищный совет, присутствие по питейному делу и т.д.). Однако председателем этих и многих других коллегий являлся уездный предводитель дворянства. К 1905 г. это лицо руководило уездными земскими собраниями, возглавляло уездный съезд, дворянскую опеку, отделение тюремного комитета, училищный совет, присутствие по воинской повинности, присутствие по питейным делам, землеустроительную комиссию и еще десяток других менее важных комитетов, попечительств и комиссий. Одновременно, после создания земства, несмотря на подконтрольность МВД, они достаточно быстро приобрели авторитет и также стали претендовать на главную роль в управлении хозяйственной жизни уездов. Таким образом, уездное управление к 1905 г. по соотношению властных полномочий исправника, председателя земской управы и предводителя дворянства представляло собой пеструю картину: от доминирования одного из представителей указанного триумвирата до жесткого противостояния каждого против каждого или каких-либо коалиций. Такое положение дел увеличивало количество нерешенных проблем в управлении, служило постоянным генератором конфликтных ситуаций.

Этнический и конфессиональный состав губернаторов региона был, в целом, однородно православным (генерал-губернаторы принадлежали к православию в полном составе). Но не менее 6% занимавших этот пост в 1825–1905 гг. (с 1825 г. в формулярных списках появляются данные о вероисповедании) являлись лютеранами [20]. Причем их количество снижалось к концу рассматриваемого периода. Как правило, это были остзейские немцы, дворяне присоединенных к России в XVIII веке западных территорий. Мы не находим среди губернаторского корпуса представителей ислама. Хотя ряд знаменитых российских династий, давших России немало государственных деятелей, в том числе и губернаторов, имели восточные корни, в основном, татарские (например, Юсуповы) [8, с. 191–192]. Нижестоящее чиновничество, занимавшее сколько-нибудь ключевые должности в местном госаппарате, также в большинстве своем принадлежало православию. Таким образом, управляемое население было поликонфессиональным и многоэтничным, а управляющий слой эволюционировал в сторону моноконфессиональности. Такая ситуация создавала дополнительные сложности в выполнении губернаторами региона своих должностных обязанностей.

Наряду с классической губернской формой управления, описанной выше, в рамках региона были территории, имевшие специфические административно-управленческие системы.

Так, в 1801 г. в степи между Уралом и Волгой, оставшиеся свободными после знаменитого откочевания заволжских калмыков в Китай в 1771 г., было разрешено перемещение части казахов из орды младшего сына хана Младшего жуза – Букея. Он и стал основателем т.н. Букеевского ханства [21; 22, с. 141]. Вплоть до 1845 г. эта территория управлялась непосредственно ханом, аппарат управления которого состоял из канцелярии, депутатской группы, совета 12 биев, института есаулов, заимствованного у казачества, группы базарных султанов и ханских вестовых, выполнявших разнообразные поручения хана. Причем с 1828 г. к хану был приставлен т.н. «попечитель орды», формально представлявший интересы русского населения в местном суде, а фактически осуществлявший контроль «за спокойствием и благоустройством всей Орды». Затем институт ханской власти был вообще упразднен, а вместо него учрежден Временный совет по управлению Внутренней Киргизской ордой, состоявший, под председательством одного из потомков хана, из трех советников. Два из них представляли местную элиту, один – министерство государственных имуществ. В 1858 г. совет был преобразован: председателем был назначен русский чиновник, в состав ввели двух русских советников, двух советников из казахов, секретаря-чиновника для следствий, делопроизводителя, его помощника, бухгалтера, казначея, регистратора и трех переводчиков, в т.ч. одного русского. Совету в отношении административного управления предоставили круг действий палат государственных имуществ, а в отношении судебном – уездных судов. В административном плане Букеевская Орда делилась, согласно традиции и для укрепления принципа оседлости, на роды (под управлением султанов), а последние – на отделения (талфы) и подотделения (атаваласы) под управлением старшин. Вводилось требование обязательного знания чиновниками русского языка. Совет и подчиненные ему структуры вплоть до 1876 г. состояли в подчинении оренбургского военного губернатора (с 1851 г. – генерал-губернатора), а впоследствии – астраханского гражданского губернатора [23, с. 210]. Организация Букеевской Орды явилась достаточно эффективным способом внедрения в жизнь местного населения институциональных форм реализации государственной власти и способствовала оседанию казахов на земле.

Еще одним ярким проявлением гибкости имперской модели регионального управления являлась Западная Сибирь. С конца XVIII в. особый статус этой территории был обозначен за счет нераспространения на нее действия губернской реформы 1775 г. В 1822 г. стараниями М.М. Сперанского это пространство получило особое «Сибирское учреждение» [24]. Западная Сибирь была подчинена генерал-губернатору. Он председательствовал в т.н. Главных управлениях (половина их состава назначалась председателем, половина – министерствами юстиции, финансов, внутренних дел) и совещательных органах при них – советах. Коллегиальность принятия решений явилась новацией, надолго опередившей свое время. Социокультурные особенности региона были подчеркнуты принятием «Устава об управлении инородцев», с помощью которого нерусские народы края получили особый сословный статус. Местные татары относились к разряду «оседлых» инородцев, которые приравнивались к государственным крестьянам во всех правах и обязанностях, кроме рекрутской повинности. После упразднения в 1882 г. генерал-губернаторства [25] были приняты законы, умалившие региональную специфику данной территории: введен институт крестьянского начальника, распространявшего свою власть и на аборигенов, отменено понятие «породных земель», занимаемых местными жителями по праву давности [26].

В период с 1798 по 1865 гг. существовала т.н. кантонная система управления [27]. Она распространялась на башкир, мещеряков, оренбургских и уральских казаков. Было образовано 11 (с 1803 г. – 12) башкирских кантонов, 5 – мещерякских, а с 1826 г. существовало 5 кантонов оренбургских и 2 кантона уральских казаков. Кроме этого, отдельный кантон составило Ставропольское Калмыцкое войско. Кантоны не имели своих наименований и различались только порядковым номером. Они подразделялись на юрты, или команды, которые состояли из групп деревень. Башкирские кантоны были образованы на основе территориального, а не одноплеменного (волостного) принципа. Это вело к ликвидации родоплеменных традиций населения. Жители кантонов считались военным сословием. Управление населением находилось в руках военных – кантонных начальников, деревенских начальников, юртовых сотников и десятников. Должностные лица назначались из представителей башкиркой и мещерякской племенной верхушки. В ранний и поздний периоды кантонного управления должностные лица назначались непосредственно военным губернатором Оренбургского края, а в 1820–1830-х гг. – путем «выбора» кандидатов на должность из своей среды с последующим утверждением его военным губернатором. До 1834 г. кантонные начальники непосредственно подчинялись генерал-губернатору, а позднее – командующему Башкирско-мещерякским войском. На кантонных начальников возлагалась вся полнота военной и хозяйственной власти. Они обязаны были следить, чтобы подчиненные отправлялись служить в ближайшие к ним дистанции, отвечали за правильность и очередность прохождения службы, исправность обмундирования и снаряжения. Начальники разбирали ссоры и определяли наказания за незначительные преступления, а также должны были следить за тем, чтобы хозяйства служащих в войске не приходили в упадок, по мере необходимости оказывать им помощь. Башкиро-Мещерякское войско, созданное в 1834 г., было разделено на шесть попечительств, возглавляемых русскими штаб-офицерами, что было дополнительной формой контроля над данной территорией.

В 1863–1865 гг. данная специфическая система регионального управления была ликвидирована, а жителей кантонов перевели из военного в обычное податное сословие. Однако это не касалось казаков, которые сохранили специфику управления и после ликвидации кантонов. Они по-прежнему возглавлялись Войсковыми атаманами. Еще с 1803 г., после принятия Положений по управлению Оренбургского и Уральского казачьих войск, законом была прописана структура подчиненным атаманам войсковых канцелярий: кроме войскового атамана, туда входили два «непременных» члена, два асессора, два секретаря и шесть канцелярских служащих. Один из непременных членов и секретарь ведали военной частью и подчинялись непосредственно Войсковому атаману, остальные – управляли гражданской частью (сбор налогов, исполнение различных натуральных повинностей, решение земельных и хозяйственных вопросов) и подчинялись оренбургскому гражданскому губернатору. С 1827 г. по всей империи вводится унифицированная структура казачьих войск, в результате которой выборность войсковых атаманов была заменена назначением, а сама должность была переименована – во главе Уральского и Оренбургского казачьих войск встали наказные атаманы. В 1840 г. было введено в действие «Положении об Оренбургском Казачьем Войске», разработанное оренбургским военным губернатором В.А. Перовским на основе закона о Донском Казачьем Войске от 1832 года. Оно превратило Оренбургское войско в самостоятельную военную и административно-территориальную единицу с собственной территорией. Последняя делилась на два военных и десять полковых округов (отделов). Во главе отделов стояли атаманы отделов, назначаемые из числа казачьих штаб-офицеров. Атаман каждого отдела имел свое полковое правление, в ведении которого входили административные, полицейские функции на вверенных им территориях, контроль за деятельностью станичных атаманов, проведение мобилизации, очередных наборов на службу, учебные сборы и др. В военном отношении атаманы станиц подчинялись атаманам отделов и штабу войск, в полицейском– уездным начальникам, в судебном – должны были исполнять требования судей и следователей, в хозяйственном отношении они были подчинены войсковому хозяйственному правлению [28]. В 1865 г. поиск оптимальной модели управления казаками привел к включению Оренбургского казачьего войска в состав Оренбургской губернии. Гражданский губернатор теперь одновременно являлся и наказным атаманом войска [29]. Таким образом, с 1865 г. Оренбургское казачье войско снова вошло в состав губернии, а в судебном и полицейском отношении было подчинено общим присутственным местам.

Таковы были основные административно-управленческие системы на территориях расселения татар в конце XVIII – начале ХХ вв. Обобщая вышеизложенное, можно констатировать: 1) в административно-управленческом плане рассматриваемая территория не признавалась чем-то единым; проживание здесь татарского народа не считалась в качестве основной специфики региона; цель выделить район преобладающего проживания татар (в отличие, например, от башкир и казахов) в отдельную административную единицу не ставилась; 2) сложившаяся управленческая система являлась отражением имперского характера Российского государства, что выражалось в выстраивании вертикали власти с опорой на местные элиты и с учетом местных традиций управления, но, конечно, при полном контроле ключевых институтов и должностей; 3) эволюция российского госаппарата на территории Урало-Поволжья основывалась на процессе постепенного подтягивания окраинных и внутри периферийных территорий до стандартов местного управления в центральной России; эти стандарты не предусматривали учет специфических национальных традиций управления, строились на унифицированных принципах рационализации и бюрократизации управления с выстраиванием отношений надличностной зависимости и приоритетом в управленческой практике казенных, надобщинных интересов.

About the authors

Sergey Valentinovich Lyubichankovskiy

Author for correspondence.
Email: svlubich@yandex.ru

doctor of historal sciences, head of the Chair of History of Russia

References

Supplementary files