Finland’s Arctic strategy: international cooperation and legal aspects

Full Text

Арктический регион является важной площадкой для проведения фундаментальных и прикладных научных исследований. Финляндия, как активный член арктического сообщества, имеет большой опыт в вопросах международного сотрудничества по защите окружающей среды Арктики и в инновационных научных разработках по адаптации техники и технологий к особым природно-климатическим условиям. Международное сотрудничество Финляндии и объединение опыта научного изучения Арктики с учетом интересов коренных народов являются частью внешней политики Финляндии и ЕС в Арктике.

Так, по инициативе Финляндии в 1991 г. началось международное сотрудничество в Арктике на правительственном уровне. Тогда на первой встрече министров арктических стран в Рованиеми была принята Стратегия охраны окружающей среды в Арктике, которая, в свою очередь, привела к созданию в 1996 г. Арктического совета для содействия и координации арктических государств, в том числе по вопросам устойчивого развития и охраны окружающей среды Арктики. Арктические проблемы играют важную роль во внешней политике Финляндии и формировании имиджа страны на международной арене.

В 1997 г. в Рованиеми была представлена инициатива «Северного измерения», направленная на развитие сотрудничества Европейского союза, России, Норвегии и Исландии. В 2008 г. в Санкт-Петербурге состоялась первая министерская встреча обновленного «Северного измерения».

Цели политики Финляндии в Арктике определены в Государственной стратегии в Арктике 2010 г. Основное внимание уделено безопасности, окружающей среде, экономике, инфраструктуре, защите коренных народов и международных институтов, укреплению Арктического совета и развитию арктической политики Европейского Союза. Арктический регион Европы следует рассматривать как единое целое и при необходимости учитывать арктические аспекты во внутренней политике ЕС¹.

26 сентября 2016 г. Правительство Финляндии определило приоритеты Стратегии Арктики. Международное сотрудничество в сфере окружающей среды и правовых инструментов взаимодействия с международными природоохранительными организациями отнесено к приоритетному направлению развития Арктической зоны.

В марте 2017 г. был опубликован План действий Правительства Финляндии по обновлению Стратегии Арктики. Президент Sauli Niinistö подчеркнул на Форуме «Арктика — территория диалога» в Архангельске, что «Арктику необходимо сохранять свободной от политических противоречий».

Целью Финляндии, как Председателя в Арктическом совете на период 2017–2019 гг., является укрепление общего стремления арктических государств к миру, стабильности и конструктивному сотрудничеству в регионе. В основе такого сотрудничества лежит охрана окружающей среды в Арктике. Деятельность Арктического совета направлена на выполнение Парижского климатического соглашения и Программы ООН по устойчивому развитию на период до 2030 г. Проект «Одна Арктика — общее здоровье» ставит своей задачей диагностику и мониторинг здоровья людей, животных и окружающей среды в арктических регионах.

В период председательства в Арктическом совете Финляндия будет вести сотрудничество в сфере обеспечения здоровья людей, животных и окружающей среды в арктических регионах. Создание сети экспертов в области гигиены и охраны труда и трудового благополучия — новая инициатива во время председательства Финляндии в Арктическом совете. Приоритетной является и программа педагогического образования, обеспечивающего равенство и социальную справедливость и отвечающего международным стандартам, при одновременном сохранении языкового и культурного разнообразия малочисленных народов.

Финляндия предлагает развивать международное сотрудничество между арктическими государствами при содействии Всемирной метеорологической организации. Мониторинг на суше, на море, в атмосфере и в космосе поможет в получении точных данных по Арктике и приведет к улучшению транспортных услуг и прогнозирования метеорологических явлений. Сотрудничество в области приполярной метеорологии и океанографии повысит общественную безопасность, принесет пользу международному судоходству и воздушному движению и поможет в развитии науки о климате в Арктике.

Хотя Финляндия не является прибрежным государством в Северном Ледовитом океане, почти треть населения, живущего выше 60 параллели северной широты, являются финнами. Самая северная провинция Финляндии Lappi (Лапландия) включает в себя 21 муниципалитет и представляет неотъемлемую часть арктической природы Финляндии. Защита коренных малочисленных народов и их исконной среды обитания и традиционного образа жизни основывается на Декларации ООН о правах коренных народов, в частности согласно статье 26 коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели и которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали. Государства обеспечивают юридическое признание и защиту таких земель, территорий и ресурсов.

«Коренные народы имеют право на доступ и быстрое решение в рамках справедливых процедур урегулирования конфликтов и споров с государствами или другими сторонами, а также на эффективные средства правовой защиты в случае любых нарушений их индивидуальных и коллективных прав. В таких решениях должным образом принимаются во внимание обычаи, традиции, нормы и правовые системы соответствующих коренных народов и международные права человека»².

22 августа 2018 г. президенты РФ и Финляндии обсуждали в том числе и проблематику Арктики, прежде всего, с учетом текущего председательства Финляндии в Арктическом совете. Российский Президент выразил уверенность, что ученые всех стран Арктического региона могли бы объединить свои усилия при организации различного уровня исследований как в области экологических изменений, так и в области сохранения природного разнообразия.

Президент Финляндии Sauli Niinistö, выступая в сентябре 2018 г. в Институте Брукингса в Вашингтоне, подчеркнул, что «происходящее в Арктике имеет огромную важность» с точки зрения охраны окружающей среды: «Это более не вопрос Арктики, это вопрос всего земного шара. Если мы потеряем лед в Арктике, то потеряем всю планету».

Развитию межгосударственных отношений способствует множество форумов и дискуссионных площадок, которые объединяют Финляндию и РФ в силу географического соседства и торгово-экономических связей. Как Председатель Арктического совета Финляндия активно участвует в проведении форумов. Только в 2018 г. в Финляндии были проведены шесть международных конференций³. Также Финляндия трижды участвовала в обсуждении проблем Арктики на конференциях в США⁴ и в декабре 2018 г. в Сеуле и в Оттаве.

Также отметим активное научное сотрудничество ученых Арктического центра Университета Лапландии и Северного института Финляндии с Китайским Северным арктическим исследовательским центром и с учеными Уханьского университета (Wuhan University) по охране окружающей среды, применению искусственного интеллекта, технологии «умных измерений» и правовому законодательству коренных народов Арктики в северных условиях [Koivurova, 2017].

Финляндия принимает активное участие в международном арктическом сотрудничестве по предотвращению и ликвидации разливов нефти в Арктике. Институт окружающей среды Финляндии в рамках МОСПА Арктического совета⁵ и в рамках Копенгагенского соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике провел в городе Оулу в марте 2018 г. международный семинар по борьбе с загрязнением окружающей среды в Арктике.

Важно отметить, что в Финляндии имеются современные ноу-хау, связанные с использованием возобновляемых источников энергии, пригодных для работы в суровых условиях Арктики. Достижения финских ученых в использовании энергии ветра, солнечной энергии, запасов геотермального тепла и энергии морских волн и приливов, в проектировании солнечных энергетических установок, несомненно, важны для сотрудничества в этой области для российской Арктики. По данным ассоциации ветряной энергии в конце 2018 г. в Финляндии мощность 698 ветряных турбин превышала 2044 мВт и охватывала 5 % территории⁶.

В этой связи опыт Финляндии и сотрудничество с японской компанией Komaihaltec, установившей в октябре 2018 г. в арктическом поселке Тикси первый комплекс ветровых установок в широтах крайнего Севера общей мощностью 900 кВт, позволит увеличить применение источников экологически чистой энергии в условиях Арктики.

Несомненно, использование «зеленой энергетики» особенно важно в Арктике в рамках Парижского соглашения об изменении климата. Именно комплексный и экосистемный подход позволит усилить сотрудничество, координацию и взаимодействие приарктических стран в сохранении и бережном использовании морского биоразнообразия за пределами действия национальной юрисдикции. Отметим активизацию в Арктике также географически отдаленных неарктических стран, таких как Китай, Япония, Индия и Южная Корея. В этой связи международное научно-техническое сотрудничество в эколого-климатических исследовательских проектах и использование интеллектуального и творческого потенциала ученых важно для обеспечения сохранности окружающей среды и природного многообразия полярных и приполярных территорий и расширения взаимовыгодного и многостороннего сотрудничества с приарктическими государствами.

В Резолюции Генассамблеи ООН указано, что «глобальный характер изменения климата и уязвимости хрупких экосистем полярных регионов, включая Северный Ледовитый океан и ледовый покров Арктики, требует максимально широкого международного сотрудничества, направленного на ускоренное сокращение глобальных выбросов парниковых газов и решение проблемы адаптации к негативным последствиям изменения климата»⁷.

Международно-правовое регулирование режима Арктики

Международное сотрудничество в Арктике является ключевым элементом внешней политики Финляндии. В сфере международно-правового регулирования режима Арктики Финляндия действует на основе базовых соглашений международного права — Устава ООН, Конвенции ООН по морскому праву, Декларации ООН о правах коренных народов, международных договоров, а также в рамках норм международного права и прав человека. Особо актуальными для Арктики являются Конвенция по морскому праву и Соглашение о взаимоотношениях между ООН и Международным органом по морскому дну⁸. Резолюцией, принятой 23 декабря 2016 г., Генассамблея ООН также подтвердила свои ежегодные резолюции о Мировом океане и морском праве, включая резолюцию 70/235 и другие соответствующие резолюции, касающиеся Конвенции⁹.

В Декларации ООН отмечается, что «океаны, моря и прибрежные районы составляют неотъемлемый и существенный компонент экосистемы Земли и играют критически важную роль в ее сохранении и что международное право, как это зафиксировано в Конвенции ООН по морскому праву, закладывает правовую основу для сохранения и рационального использования Мирового океана и его ресурсов»¹⁰.

Финляндия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву, стремясь развивать принципы, предусмотренные в резолюции ООН 2749 (XXV) от 17.12.1970. В этой резолюции Генассамблея ООН заявила, что район дна морей и океанов и его недра за пределами действия национальной юрисдикции, а также его ресурсы являются общим достоянием человечества, разведка и разработка которых осуществляются на благо всего человечества, независимо от географического положения государств¹¹. В соответствии со ст. 117 Конвенции все государства обязаны принимать такие меры или сотрудничать с другими государствами в принятии в отношении своих граждан таких мер, какие окажутся необходимыми для сохранения живых ресурсов открытого моря.

Финляндия также ратифицировала Европейские конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, о защите пресной воды от загрязнения и защите международных водостоков от загрязнения. В подписанных Финляндией соглашениях указано, что прибрежные государства должны принимать все разумные меры для уменьшения существующего загрязнения вод в международном водном бассейне до такой степени, чтобы ни акваториям бассейна другого государства, ни водам Мирового океана не наносился ущерб.

Арктика имеет также решающее значение с точки зрения региональной и глобальной безопасности и стратегической составляющей внешней политики Евросоюза¹². Цели экологической политики ЕС содержатся в статье 191 Договора о функционировании Европейского союза¹³ (TFEU) и включают в том числе содействие на международной арене мерам, направленным на решение региональных или глобальных проблем окружающей среды. Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2004/35/ЕС об экологической ответственности была преобразована в национальное законодательство Финляндии.

На международном уровне Финляндия принимает активное участие в комитетах Международной морской организации, которая «составляет новые правила, направленные на ограничение к 2050 году выбросов в атмосферу парниковых газов плавучими средствами; одновременно она вводит прочие правила, которые предусматривают переход на использование полностью сгорающего топлива в условиях моря к 2020 году»¹⁴.

Интегрированная политика Финляндии в отношении Арктики основывается на существующих мероприятиях и инструментах ЕС и направлена на то, чтобы обеспечить проведение оценки воздействия на окружающую среду как на национальном, так и на международном уровнях. Например в разработанном в 2008 г. документе «Европейский союз и арктический регион» одобрены три важнейшие цели: сохранение природной среды и автохтонного населения, обеспечение добычи ресурсов, не наносящей ущерб окружающей среде, и участие в многостороннем управлении делами региона. В 2016 г. в Брюсселе была принята «Новая интегрированная политика ЕС в Арктике», направленная на борьбу с изменением климата, охрану окружающей среды и развитие международного сотрудничества в Арктике.

Финляндия поддерживает урегулирование открытых вопросов и возможных споров в арктических регионах на основе международного права. Так, еще в Илулиссатской декларации 2008 г. определено, что любые внешнеполитические или региональные споры, связанные с Арктикой, должны разрешаться в соответствии с нормами ООН, в частности Конвенцией по морскому праву и в рамках многосторонних и международных соглашений. В Декларации также указано, что пятерка прибрежных государств «не видит необходимости в разработке нового всеобъемлющего международно-правового режима управления Северного Ледовитого океана»¹⁵.

Финляндия активно выступает за обеспечение взаимовыгодного двустороннего и многостороннего сотрудничества с приарктическими государствами на основе международных договоров и соглашений и за международное научно-техническое сотрудничество в глобальных и региональных технологических и исследовательских проектах в Арктике.

Финляндия поддерживает Конвенцию ООН по морскому праву как легитимный многосторонний правовой механизм, регулирующий деятельность в Северном Ледовитом океане и разрешающий споры о морских границах и континентального шельфа.

Согласно ст. 76 Конвенции 1982 г. границы шельфа (за 200-мильным пределом), установленные прибрежным государством на основе рекомендаций Комиссии, «являются окончательными и для всех обязательными»¹⁶.

С другой стороны, США, не ратифицировавшие Конвенцию ООН по морскому праву, придерживаются заявления президента Трумэна о том, что ресурсы, находящиеся на континентальном шельфе США и под ним, являются исключительной собственностью Америки. Законодательная позиция США в отношении Арктики сформулирована в Законе об исследованиях и политике в Арктике, который предусматривает довольно широкое определение Арктики, включая пространства не только Северного Ледовитого, но и Тихого океана, и отмечает, что Арктика имеет «чрезвычайное значение для национальной обороны»¹⁷.

Например закон о внешнем континентальном шельфе США включает в себя широкий спектр международных норм права, согласно которым указанный шельф является государственной собственностью; его подземные грунты и грунты морского дна принадлежат США и представляют собой предмет юрисдикции и контроля со стороны Соединенных Штатов¹⁸.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что правовой режим Арктики сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г. и главное в содержании этого режима — это общее международное право, его обычные нормы, сформировавшиеся вследствие согласия международного сообщества с практикой, национальным законодательством арктических государств.

Международное внимание к перспективам Арктики, а также климатические соглашения и обязательства Финляндии потребовали пересмотра национального законодательства в области экологии.

Так, со ссылкой на соответствующие положения Устава ООН, Директивы Европарламента и Совета Европы 2014/52/EU, 2011/92/EU и 2001/42/EY и в целях развития международного сотрудничества в области оценки воздействия на окружающую среду, в частности в трансграничном контексте, в Парламент был представлен законопроект о внесении поправок в закон об оценке воздействия на окружающую среду планов и программ органов власти¹⁹. Всего за 11 месяцев 2018 г. в Парламент Финляндии внесено 265 законопроектов в сфере охраны окружающей среды.

Парламент Финляндии принял 16 ноября 2018 г. поправки в Законопроект об охране окружающей среды (HE 94/2018) и в 48 статью «Экологические преступления» УК Финляндии. Максимальное наказание в соответствии с 2§ 48 статьи до 6 лет тюремного заключения. Законодательство Финляндии основывается на 12 Директивах и Регламентах Евросоюза, в том числе на Директиве 2015/2193/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС²⁰, устанавливающей правила мониторинга выбросов угарного газа²¹, а также на Регламенте ЕС № 1005/2009 о веществах, разрушающих озоновый слой.

В соответствии с Европейской системой торговли выбросами парниковых газов (ЕСТВ), в ноябре 2018 г. Парламент Финляндии рассмотрел законопроект о торговле выбросами. Внесены также поправки в Закон об отходах 24.8.2018/757 в соответствии с Регламентом Европарламента и Совета Европы (EU) 2017/852.

Арктические государства несут особую ответственность за положение дел в регионе. Показательным примером коллективных усилий является совместное участие арктических и внерегиональных стран в реализации Рамочного документа Арктического совета в действиях по сокращению выбросов черной сажи и метана в рамках общих усилий по поиску оптимальных ответов на проблему глобального потепления.

Важно отметить, что премьер-министры и министры окружающей среды Финляндии, Швеции, Норвегии, Дании и Исландии заявили 25 января 2019 г. в Хельсинки о стремлении к нулевому балансу по выбросам углерода²².

Проработанная законодательно-нормативная база для арктических регионов необходима и Российской Федерации. На «противоречивость, пробельность экологического законодательства, отсутствие в нем четких требований и процедур, обилие отсылочных и декларативных норм» указывала академик Т.Я. Хабриева [Хабриева, 2013, с. 31] .

Несомненно, опыт Финляндии по кодификации международного права в сфере экологии Арктики, защите окружающей среды и коренных малочисленных народов представляет большой интерес с учетом расширения компетенции Минвостокразвития РФ на регионы Арктики.

В заключение необходимо отметить, что изучение и применение опыта и достижений Финляндии в области цифровых технологий в правовой науке даст положительный толчок для совершенствования российской цифровой модели правового обеспечения Арктики и нормативно-правовой базы в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, будет способствовать законодательному закреплению ее статуса как особого объекта государственного регулирования, а также развитию технологий правового мониторинга, юридического прогнозирования и экспертизы международных проектов нормативных правовых актов.

Примечания:

1 Арктическая стратегия Финляндии. Публикация Государственного совета Финляндии 7/2010. Suomen arktinen strategia. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 7/2010.

2 Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, статья 40. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml (дата обращения: 21.11.2018).

3 Arctic Shipping Best Practice Information Forum, 22 February 2018; UArctic Congress 2018, September 3‒6 2018; Arctic15 2018, 30‒31 May 2018; Конференция парламентариев Арктического региона 19.09.2018, Второе и Третье совещание старших должностных лиц Арктического Совета 22.02.2018 в Хельсинки и 1‒2.11.2018 в Рованиеми.

4 Arctic Contaminants Action Program (ACAP) I 2018 Meeting, Apr 17‒19, 2018 New York; ACAP II 2018 Meeting, 6‒8 November 2018 in Brooklyn, New York; High Level Political Forum for Sustainable Development. July 9‒18 2018.

5 Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic.

6 Tuulivoimaa Suomessa onko tuulivoima «hyvä diili» suomalaisille? 20.10.2019. URL: https://asiakas.kotisivukone.com/files/pohjiinkylayhdistyspalveleefi.kotisivukone.com/tuulivoimapamfletti_v1.0.pdf (дата обращения: 17.04.2020).

7 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 года. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. A/RES/70/1.п.31.

8 Соглашение о взаимоотношениях между Организацией Объединенных Наций и Международным органом по морскому дну, принято 26 ноября 1997 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/seabed.shtml (дата обращения: 16.04.2020).

9 United Nations, Treaty Series, vol. 1836, No. 31364.

10 United Nations, Treaty Series, vol. 1833, No. 31363.

11 United National Convention on the Law of the Sea.

URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/lawsea.pdf (дата обращения: 29.11.2018).

12 European Commission. Press release. Brussels, 27 April 2016.

13 Treaty on the Functioning of the European Union. Article 191 (ex Article 174 TEC). 2012/C 326/01. Official Journal C 326, 26/10/2012 P. 0001 – 0390.

14 Ship pollution linked to 400K premature deaths per year. April 20, 2018. URL: https://www.theweathernetwork.com/us/news/articles/climate-and-environment/global-ship-pollution-urgency-for-greener-shipping-international-maritime-organization-united-nations-agency-greenhouse-gas-emissions-2050-clearner-burning-oil-fuels-2020-environmental-premature-death-health-risks/99887/ (дата обращения: 30.11.2018).

15 Ilulissat declaration. 2008. Ilulissat: Arctic Council (Arctic Ocean conference, Ilulissat, Greenland 27–29 May 2008). URL: http://arctic-council.org/filearchive/ Ilulissat-declaration.pdf. (дата обращения: 29.04.2020).

16 Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву. ( UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982). URL: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_r.pdf (дата обращения 30.04.2020).

17 The Arctic Research and Policy Act of 1984, Public Law 98-373, July 31, 1984; amended by Public Law 101-609, November 16, 1990 (ARPA). URL: https://www.congress.gov/bill/98th-congress/senate-bill/373 (дата обращения: 30.04.2020).

18 Outer Continental Shelf Lands Act. [The Act of August 7, 1953, as Amended Through P.L. 113–67, Enacted December 26, 2013]. (43 U.S.C § 1331 (a) (1953)). URL: https://legcounsel.house.gov/Comps/Outer%20Continental%20Shelf%20Lands%20Act.pdf (дата обращения: 28.11.2018).

19 Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain muuttamisesta. 253/2017. 5.5.2018. URL: https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2017/20170253 (дата обращения: 30.11.2018).

20 Директива (ЕС) N 2015/2193 Об ограничении выбросов определенных загрязняющих воздух веществ от средних установок сжигания. Страсбург, 25 ноября 2015 года.

21 HE 228/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi päästökauppalain muuttamisesta. 9.11.2018.

22 Declaration on Nordic Carbon Neutrality. Helsinki, 25 January 2019.

About the authors

Vladimir Jilkine

Author for correspondence.
Email: info@lawcenter.fi

Doctor of law

References

Supplementary files