Legal Needs of Potential Beneficiaries of Free Legal Aid (Based on the Results of a Study of Disabled People and Low-Income Groups in Three Regions of the Russian Federation)

Full Text

В целях повышения доступности квалифицированной юридической помощи 15.01.2012 вступил в силу Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», направленный на создание условий для получения малоимущими и иными социально незащищенными категориями граждан бесплатной юридической помощи и содействие в решении проблем по ряду гражданских и административных дел. Законом устанавливаются минимальные гарантии права на получение бесплатных юридических услуг - категории получателей помощи и случаи ее предоставления. Предусмотрена возможность получения гражданами помощи в государственной и негосударственной системах бесплатной юридической помощи (далее - БЮП). В соответствии с законом ответственность за организацию и финансирование программ БЮП возлагается на власти субъектов федерации. В числе прочих полномочий субъекты федерации могут расширять перечень категорий лиц, имеющих право на получение помощи, равно как и перечень случаев ее оказания. Кроме того, на субъекты федерации возложены обязанности по информированию о праве на получение бесплатной юридической помощи. Таким образом, эффективность программ БЮП в значительной мере находится в зависимости от того, насколько они отвечают потребностям граждан в защите их законных интересов, в доступе к правосудию. В последующие годы Министерство юстиции РФ проводило национальные мониторинги развития государственной системы БЮП. Согласно их результатам, разные субъекты федерации находятся на разных стадиях создания программ БЮП. В числе прочего отмечалось, что не все регионы воспользовались своим правом расширить круг получателей и перечень оснований для оказания бесплатной юридической помощи, чтобы учесть реальные нужды и потребности жителей. Исходя из положений Закона о бесплатной юридической помощи, цель мониторинга не только контроль, но содействие развитию программ БЮП в России, методическое обеспечение деятельности государственных органов и иных субъектов по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи. В связи с этими задачами Министерство юстиции РФ стало основным заказчиком проекта «Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан в Российской Федерации» (финансовая поддержка - Великое Герцогство Люксембург, стратегическое руководство - Консультативная группа, в составе представителей Министерства юстиции РФ, Совета Европы, международных и российских экспертов в соответствующих вопросах, куда входила автор публикации в качестве консультанта-социолога). Цель проекта определялась как улучшение доступа к правосудию детей, женщин и мужчин, относящихся к неблагополучным и уязвимым категориям населения в субъектах РФ, и предусматривала разработку комплекса методических решений по совершенствованию путей исполнения требований на практике. Центральная часть проекта - разработка и апробация практического руководства, которое позволяло бы тщательно изучать состояние региональной системы БЮП с точки зрения спроса и предложения, выявлять несоответствия между фактически оказываемой и необходимой помощью, анализировать причины такого несоответствия, выяснять сильные и слабые стороны при оказании БЮП целевым группам в регионе. Руководство также должно содержать методологию того, как инициировать исследования, как далее, принимая во внимание их результаты, вырабатывать обоснованные управленческие решения о мерах по совершенствованию системы БЮП. Проект «Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан Российской Федерации» был осуществлен в период с марта 2015 г. по февраль 2017 г. при активном участии пилотных регионов - Тамбовской, Ульяновской и Волгоградской областей. Основными достижениями проекта стала разработка материалов по совершенствованию БЮП, в частности, Руководства по оценке региональной системы бесплатной юридической помощи и принятию управленческих решений по ее совершенствованию. На основе результатов исследования о состоянии программ БЮП в трех пилотных регионах проекта, которое было проведено в 2015-16 гг., экспертами проекта были предложены как конкретные рекомендации по развитию системы БЮП в исследуемых регионах, так и общие, применимые к другим субъектам РФ. Предполагается, что результаты проекта и материалы Руководства, разработанного в рамках проекта, будут использованы при внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Министерство юстиции РФ планирует создать единый стандарт оказания БЮП и расширить осведомленность населения о подобной возможности. Подход, в рамках которого в проекте «Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан Российской Федерации» проводилась собственно исследовательская работа о доступности к правосудию, во многом исходил из идей концепции правовых потребностей, которые должны быть удовлетворены путем справедливого разрешения юридических вопросов и споров. Согласно этому подходу правосудие определяется как доступное в том случае, если женщины и мужчины могут удовлетворить насущные правовые потребности. В противном случае следует выяснять препятствия, которые не следует сводить к состоянию правовых институтов, а исходить из того, что они во многом имеют культуральную, экономическую и иную социальную природу. Данные об опыте использования юридических процедур, оценка людьми их качества позволяют более полно характеризовать доступ к правосудию. При разработке методической части исследования в качестве ориентира для прояснения контекста реализации программ БЮП была выбрана методика JEM (Justiciable Events Methodology), исследующая базовый уровень пирамиды проблем, которые потенциально могут быть разрешены в юридическом порядке. В методике перечисляются эти проблемы и задаются вопросы о том, как люди себя ведут, когда сталкиваются с ними, какие стратегии используют, что влияет на их поведение. Исследования правовых потребностей по методике JEM (или сходных с ней) имеют многолетнюю международную историю и проводились в США, Великобритании, Австралии, Канаде, Нидерландах, Японии, Германии, Болгарии, Украине, Китае и др. В 2010-2011 гг. Институт «Право общественных интересов» (PILnet) провел массовый опрос в Свердловской области (выборка 2000 человек в 5 городах области). В исследовании затрагивались вопросы потребностей граждан в юридической помощи и препятствий в доступе к ней. Согласно результатам опроса: 1/3 горожан сталкивались с серьезной юридической проблемой в течение последних 2 лет; большинство граждан, столкнувшихся с проблемой, пытается решить ее самостоятельно, только 30% пытается привлечь профессионального юриста; большинство воспринимает юридическую помощь как недоступную роскошь; наиболее распространенные типы проблем: отношения банками и страховыми компаниями, недвижимость, наследство, ЖКХ, доступ к образованию, медицинская помощь, трудовые отношения, миграционные вопросы и пр.; более половины готовы оплачивать услуги юриста по расценкам, существующим на рынке. Согласно методологии проекта «Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан Российской Федерации» перед проведением основного (полевого) исследования в 2015 г. эксперты провели предварительное кабинетное исследование, которое было дополнено информацией, полученной в ходе визитов в регионы. По данным предварительного исследования в числе пробелов системы БЮП в целом: неопределенность и отдельные противоречия федерального законодательства (законы и иные акты, определяющие контекст работы программ БЮП); различие подходов у разных регионов к толкованию федерального законодательства, к определению своих возможностей по развитию программ БЮП. Много нерешенных вопросов в том, как учитываются обращения: отсутствие единого подхода фиксации информации о получателях, что в итоге приводит к скудной общей статистике; не разведен учет количества обращений и физических лиц; не вся оказываемая помощь формально может быть учтена; нет достоверной информации о качестве ответов (приравненных к БЮП) на обращения граждан из органов государственной власти, муниципальных органов и других структуры, выполняющие публичные функции; отсутствуют удобные и простые электронные инструменты фиксации и обработки более детальной информации о БЮП. Из предварительной оценки следует, что необходимо прикладывать дополнительные усилия по информированию населения о программах БЮП, по обеспечению территориальной доступности БЮП. Остаются практически не охваченными системой бесплатной юридической помощи: дети, осиротевшие или оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды (за исключением тех, кто живет в семьях, а не в учреждениях); престарелые и инвалиды, живущие в социальных учреждениях; беспризорные несовершеннолетние и несовершеннолетние в конфликте с законом; лица, страдающие психическими расстройствами, и лица, лишенные дееспособности. Дизайн последующего основного исследования вырабатывался в активных обсуждениях внутри Консультационной группы со специалистами, которым предстояло организовывать непосредственный полевой сбор информации, ее обработку и анализ. Исследовательская команда отдавала себе отчет, что имевшиеся людские и временные ресурсы не позволят провести исследование, которое бы претендовало на строгую репрезентативность, особенно учитывая, что для полноценного изучения поведения людей, имевших проблемы правового характера (а это оценочно до трети взрослого населения), объем выборки должен быть выше обычного. С другой стороны, изначально и не стояло задачи провести академическое исследование, поскольку исследование было ориентировано на практическое применение результатов и в целом на апробацию подхода, предлагаемого проектом. Исследование должно было зафиксировать наиболее острые ситуации вокруг БЮП, чтобы дать материал для обсуждения с заинтересованными лицами в поиске и обосновании мер по улучшению ситуации. Решение такой исследовательской задачи выглядит посильным, если сочетать качественные и количественные методы исследования, настраивая их комбинацию в зависимости от типа целевой группы, ее опыта, условий опроса и пр. В финальном виде дизайн исследования содержал четыре компонента, три из которых имели смешанную методологию: количественное и качественное исследование целевых групп (малоимущие с ежемесячным доходом на одного члена семьи ниже одного прожиточного минимума в регионе; инвалиды I и II групп, не проживающие в специализированных учреждениях; имеющие намерение усыновить или взять на воспитание сироту). Методы: интервью «лицом к лицу» по стандартизированной анкете в местах локализации (МЦФ, собесы, встречи в обществах инвалидов, школы приемных родителей и пр.), фокус-группы с каждой подгруппой; количественное и качественное исследование получателей БЮП (посетителей бюро, пунктов оказания БЮП). Метод: раздаточное анкетирование после приема специалистами; количественное и качественное исследование тех, кто получил БЮП не менее, чем за 6 месяцев до опроса. Методы: телефонное интервью по стандартизированной анкете, глубинные интервью; интервью со специалистами (из программы БЮП, из социальных сервисов, владеющие информацией о потребностях труднодостижимых целевых групп). Полевые работы проводились в феврале-апреле 2016 г. В данной статье представлена часть результатов количественного исследования целевых групп из Тамбовской, Ульяновской и Волгоградской областей, а именно инвалидов I и II групп и малоимущих, чей ежемесячный доход на одного члена семьи ниже одного прожиточного минимума в регионе. Эти две группы - наиболее представительная часть выборки потенциальных получателей БЮП. В материал главным образом включены вопросы по общим темам: частота встречающихся правовых проблем у целевых групп, какие проблемы наиболее распространенные, как действуют люди, столкнувшись с правовой проблемой, каковы их представления о программах бесплатной юридической помощи и др. Проект не предполагал агрегацию данных региональных исследований, поскольку ставилась цель провести конкретный анализ ситуации в каждом регионе, особенно учитывая, что модели реализации программы БЮП в этих регионах заметно различаются. Как уже отмечалось, ввиду условий организации и проведения исследования и в контексте проектных задач во главу угла не был поставлен вопрос о строгой репрезентативности выборок регионов, и из-за их небольшого объема очень ограниченно применялся иной анализ, кроме анализа по типу уязвимых групп. Объемы выборок с учетом гендерного параметра представлены в табл. 1. Полученные региональные результаты и обобщающую их характеристику следует рассматривать как данные на уровне тенденций. Ситуации, которые могут быть рассмотрены в судебном порядке (подсудные дела), затрагивают 30-40% целевых групп. За небольшим исключением менее половины респондентов точно уверены, что за прошедшие до момента опроса год-полтора они не сталкивались с проблемами, которые требуют юридической помощи (подсудными делами). Если же такая необходимость возникала за этот период, то чаще всего она касалась однократных случаев. Тем не менее за указанный период почти каждый седьмой респондент сталкивался с несколькими правовыми проблемами (см. табл. 2). Наиболее распространенные (от 40 до 60%) правовые потребности связаны с жилищными проблемами, реализацией права на социальные льготы и конфликтами с поставщиками услуг ЖКХ. Рейтинг основных правовых вопросов, которые решают респонденты из целевых групп во всех регионах: жилищные проблемы (наследство, оформление права собственности, покупка жилья, регистрация по месту жительства, участие в госпрограммах по обеспечению жильем) - 25-33%; реализация права на социальные льготы и конфликты с поставщиками услуг ЖКХ - 15-25%; семейные споры (развод, определение места жительства ребенка, право на общение с ребенком, алименты, заключение брачного договора) - 10-20%; трудовые споры (задержка выплаты зарплаты, оформление трудовых договоров, увольнение), доступность и качество медицинской помощи - 10-15%; пользование землей (оформление права собственности на землю, споры) - до 10%; банковские вклады, счет, расчеты, договоры займа, банковского кредита и факторинга - 5-10%. Готовность к безусловной полноценной защите своих прав декларирует от четверти до трети представителей целевых групп. Еще выше эта готовность у тех, кто уже сталкивался с правовыми проблемами. Долю людей, которые не будут предпринимать активных действий, также можно оценивать от четверти до трети. Заметный вклад в стратегию бездействия вносит негативное восприятие существующей правовой системы как достаточно сложной, не вполне справедливой. Всем респондентам (включая и тех, кто еще не имел дела с правовыми проблемами) был задан вопрос о том, как в целом они настроены действовать в случае возникновения проблемы. Превалировала точка зрения о действиях в зависимости от обстоятельств вместе с примыкавшей к ней позицией «в разных ситуациях по-разному». Значительное число респондентов (от четверти до трети) декларировало готовность использовать свои права в полной мере, и еще в среднем около 10% сообщили о том, что уже планируют юридические действия (см. табл. 3). Те респонденты, которые реально сталкивались с правовыми проблемами, были настроены более решительно. Чем больше недавнего опыта, тем выше настрой отстаивать свои права. В среднем это более 40% респондентов с неоднократными проблемами и более трети тех, кто имел одну проблему. Те же, кто не сталкивались с проблемами правого характера, чаще (на уровне 30-40%) прогнозируют свою реакцию в зависимости от обстоятельств, а на безусловную защиту своих прав ориентировано около 20% (см. табл. 4). Не более 10% сообщали о том, что определенно будут бездействовать. Однако доля тех, кто не готовы к активным действиям очевидно выше, если учитывать респондентов, которые затруднились с ответом и частично тех, кто соглашались с обтекаемыми формулировками об обстоятельствах и разных ситуациях. То, что доля таких людей значительно выше подтверждают ответы на вопрос о причинах возможного отказа от действий в защиту своих прав. Если не рассматривать ситуативные причины (невысокая значимость проблемы, шансы договориться без юристов, на вмешательство третьей стороны), остается немало ответов, которые отражают общее негативное восприятие существующей правовой и судебной системы как достаточно сложной, не вполне справедливой. С приобретением правового опыта происходит переориентация на более профессиональные источники информации (включая программы бесплатной юридической помощи), увеличивается роль самостоятельного поиска информации. В большинстве групп первый шаг на пути к правосудию - это чаще всего обращение к юристам из числа родственников, друзей, знакомых (см. табл. 5). Программами бесплатной юридической помощи респонденты готовы воспользоваться примерно в той же мере, в какой обратиться к просто родственникам, друзьям, знакомым (но не юристам). Мужчины несколько чаще, чем женщины рассчитывают самостоятельно собрать информацию в Интернете. Получение помощи от профессиональных юристов на платной основе допускают для себя в пределах 10-20% представителей данных групп. Довольно весомы ожидания групп от обращений в государственные и муниципальные органы. С приобретением правого опыта респонденты больше, чем те, кто еще не сталкивались с проблемами, ориентируются на профессиональную помощь, чаще самостоятельно занимаются поисками информации в Интернете. Растет число тех, кто настраивается на обращение к программе бесплатной юридической помощи - около трети «опытных» респондентов. Одобрение идеи создания программ бесплатной юридической помощи сочетается с опасениями о качестве услуг и возможной недобросовестности. Респондентам было предложено выразить согласие или несогласие с набором суждений о правовой помощи в целом и бесплатной юридической помощи в частности. Некоторые из этих суждений представлены в табл. 6. Для многих, но далеко не для всех, юридическая помощь остается в сознании целевых групп как недоступная услуга. Приветствуя в целом идею создания программ бесплатной юридической помощи, у людей довольно сильны сомнения в уровне квалификации юристов, а также в злоупотреблениях в связи с БЮП. Однако в любом случае на данном этапе представители целевых групп с большой готовностью рассматривают БЮП как один из источников юридической информации. Несколько заключительных дискуссионных замечаний по результатам опроса. 1. Системе бесплатной юридической помощи следует исходить из того, что объемы правовых потребностей у целевых групп по всей вероятности выше среднего, что при повышении информированности населения о БЮП и зафиксированной принципиальной готовности обращаться к ней потребуется активный поиск новых организационных решений. 2. Структура правовых потребностей целевых групп скорее всего достаточно устойчива, заметную долю ожидаемо составляют запросы, связанные с получением социальных льгот. Для повышения качества БЮП (о чем беспокоятся потенциальные получатели) продуктивной могут быть разные формы специализации внутри БЮП в зависимости от типа целевой группы. 3. При задаче повышения обращаемости не следует переоценивать простую информационную работу. Существуют более глубокие барьеры, чем элементарная неосведомленность о наличии системы БЮП. Они коренятся в восприятии как правовой системы в целом, так и бесплатной юридической помощи в частности. Более детальные исследования существующих предубеждений позволят в будущем последовательно их преодолевать. Например, принимать меры к тому, чтобы оказание услуг в БЮП стало престижным для юристов, что в свою очередь приведет к ослаблению опасений целевых групп о неопытности и невысокой квалификации специалистов.

About the authors

I D Gorshkova

Lomonosov Moscow State University

Email: idg9@mail.ru

References

Supplementary files