The Oil-and-Gas Rent Formation and Extraction: the Institutional AspectsThe Oil-and-Gas Rent Formation and Extraction: the Institutional Aspects

Abstract

This paper discusses the oil-and-gas rent, its definition, institution of its formation and extraction. Special attention is paid to the problems in the institution of the oil-and-gas rent in Russia. It is offered to improve the operating system of the institution of its formation and extraction.

Full Text

Статья подготовлена в рамках гранта РГНФ «Ретроспектива, специфика и прогнозирование эволюции экономических институтов ресурсодобывающего региона (на примере Ханты-Мансийского автономного округа – Югры)», соглашение № 15-12-86001/15 от 24.04.2015 г.

1. Определение нефтегазовой ренты

В большинстве публикаций рента определяется как сверхприбыль, получаемая при использовании разнокачественных ограниченных ресурсов, которая присваивается частично пользователями и частично собственниками этих ресурсов. Отношения по поводу рентмногообразны. В зависимости от вида ограниченного ресурса различают множество форм и видов ренты.

Различают, во-первых, природно-ресурсную ренту. Она чаще всего определяется как сверхприбыль, получаемая при использовании различных ограниченных ресурсов природной среды. Если эти ресурсы подвергаются сверх эксплуатации, то появляется экологическаярента (антирента), которая может быть определена аналогичным образом.

В нефтегазовом комплексе условиями образования сверхприбыли являются горно-геологические, экономико-географические, технологические, инновационные, финансовые и институциональные факторы.

Но если принято такое допущение, что природно-ресурсная рента суть сверхприбыль, образуемая у пользователя при эксплуатации некоторого ресурса, то неизбежен выход за пределы собственно природной ренты.

В таком случае составляющими любой природно-ресурсной ренты оказываются:

1. «естественная» часть ренты, то есть дополнительный доход, который формируется за счет различий в характеристиках качества природного фактора;
2. технологическая и инновационная составляющая ренты (квазирента), то есть дополнительный доход, образованный за счет временной монополизации особых технических условий производства;
3. «ценовая» часть ренты, которая формируется как разность более высоких мировых цен на данный ресурс и внутренних цен производителей данной страны. Эта разность обусловлена опережающим темпом роста спроса на ресурс в сравнении с темпом роста затрат на его производство;
4. «институциональная» составляющая ренты суть дополнительный доход, который получается в результате реализации исключительного права принятия решений какими-либо политическими или внутрикорпоративными кругами, группами. Если она возникает как результат лоббирования, то может считаться разновидностью политической ренты. Если она возникает как результат действий некой группы внутри корпорации, то она суть инсайдерская рента. Институциональная часть ренты может образовываться за счет природной составляющей или, напротив, способствовать ее увеличению;
5. разновидностью институциональной составляющей ренты является валютная премия, то есть некоторая добавка к доходу экспортера, которая образуется за счет завышения курса доллара к национальной валюте [2].

Но поскольку в основе образования природно-ресурсной ренты лежит дифференциация природных условий добычи полезных ископаемых и (или) различия в качестве природного ресурса, постольку ее величина представляет собой функцию от этих различий. Если же эта рента исчисляется просто как разность между получаемой и нормальной прибылью, то выявить и учесть эти обстоятельства не представляется возможным. Иными словами, при использовании «сверхприбыльной концепции» теряется «природная составляющая» данного экономического явления.

Другой подход к определению природно-ресурсной ренты основывается на том положении, что собственно рента – это доход, который не зависит от хозяйственной деятельности предприятия и образуется при продаже добытых природных (сырьевых) ресурсов. Размеры ренты от некоторого ресурса определяются различиями в природных условиях производства и вычисляются как разность между замыкающими (т. е. самыми высокими) затратами, которые пересчитываются на объем добычи и фактическими затратами предприятия. Если имеются различия в качестве природных ресурсов (сырья), то размеры ренты формируются разностью цен этих видов сырья, в суммарной зависимости от объема добычи.

Отсюда природно-ресурсная рента определяется как часть сверхприбыли, обусловленная исключительно использованием в процессе производства ограниченного природного ресурса [10]. Она возникает как следствие различий в природно-климатических и горно-геологических условиях производства. К природной ренте относятся такие ее разновидности, как земельная рента, горная рента (возникает при добыче полезных ископаемых), водная рента, рыбная рента, лесная рента.

В определении природной ренты следует учитывать следующие обстоятельства:

1. она возникает как реализация ограниченных преимуществ производства, вызванного условиями среды (плодородие почвы и климат, сырье, энергоносители);
2. ее верхняя граница обусловлена ценой, производимой при помощи данного ресурса продукции;
3. в долгосрочном периоде ей присущ преходящий характер, подверженность циклическим колебаниям и конъюнктурная неопределенность;
4. доход, полученный как разность более высоких мировых цен на данный ресурс и внутренних цен производителей данной страны, не является частью природной ренты, а сверхприбылью, которую могут формировать и экспортные товары, не имеющие ресурсной составляющей;
5. аналогично «валютная премия» не является частью природной ренты, поскольку она образуется за счет завышения курса доллара к национальной валюте, получается всеми экспортерами, независимо от использования в производстве ограниченного природного ресурса;
6. ее внешнее проявление осуществляется в отношениях владельца ресурса и его пользователя (как плата за пользование);
7. эти рентные отношения неизбежно оказываются потенциально конфликтом интересов – владелец ресурса стремится изъять не только саму ренту, но и часть нормальной прибыли, не только дифференциальную ренту I, но дифференциальную ренту II. Пользователь же ресурса соответственно старается оставить как можно больше ренты для своих нужд.

Для такой разновидности горной ренты, как рента нефтегазовая, это противоречие приобретает многоаспектный характер, поскольку эта ценность интересует многих хозяйственных субъектов. В силу этого отношения по поводу этой ренты оформились в сложное противостояние интересов правительства, регионов и крупных компаний.

В рентных отношениях вокруг нефтегазовой ренты обособляются и взаимодействуют следующие группы интересов:

1. общества, государства, нефтяных и газовых компаний;
2. гражданского общества и государства;
3. регионов и федерального центра;
4. компаний нефтегазового комплекса и остального бизнеса;
5. чиновников и бизнеса;
6. настоящего и будущего поколений.

Формы разрешения этих противоречий возникают и реализуются в процессах изъятия (распределения) и перераспределения ренты путем формирования соответствующих институций. Поскольку удерживающее разрешение противоречия есть всегда некоторый компромисс, постольку участники всегда будут не вполне удовлетворены состоянием институтов и будут воспринимать их как своего рода ловушки.

Именно поэтому вопрос о количественной и качественной определенности нефтегазовой ренты всегда будет спорным и открытым. В любом случае нужно ясно понимать, что отношения ренты нефтегазового комплекса по своей природе – конфликт интересов.

2. Институты изъятия (первичного распределения) нефтегазовой ренты

Рентные отношения вообще и рентные отношения вокруг нефтегазовой ренты являются социально-экономической реализацией собственности на природные ресурсы. Поэтому рентные интересы формируются и осуществляются в некоторых рамках, которые устанавливаются системой прав собственности на недра и соответствующей институциональной средой нефтегазового комплекса.

В современных условиях существует ряд проблем и нестыковок правовой определенности института собственности на природные ресурсы России. Во-первых, одни законы предусматривают разграничение природных ресурсов на федеральную и собственность субъектовфедерации, а другие законы это игнорируют. Во-вторых, с одной стороны, полезные ископаемые, представляющие ценность, находясь под землей, принадлежат государству, а, с другой стороны, – добытые ископаемые могут быть как в государственной, так и в частнойсобственности. [1].

Отсюда следует, что добывающее предприятие как бы «приобретает» за налоги и другие платежи принадлежавший государству ресурс. Но эти платежи не могут быть сделками купли-продажи полезных ископаемых. А отсюда оказывается, что «практически всёроссийское недропользование юридически не правомерно, а передача в собственность пользователей добытых полезных ископаемых является их неосновательным обогащением» [11].

Природные ресурсы – это то, что должно объективно принадлежать одновременно всем и каждому в силу необходимости обеспечения жизнедеятельности; как особая экономическая и экологическая основа жизни и настоящего поколения и поколений будущих.Несовершенства и неопределенности института собственности на недра порождают неопределенность и по поводу изъятия и перераспределения нефтегазовой ренты.

Это положение подтверждается тем, что до сих пор имеются как защитники, так и противники более или менее полного изъятия нефтегазовой ренты. Причем факт ее наличия не отрицается, а спор ведется только о размере выплаты и механизме ее осуществления.

Более того, институциональная неопределенность и размытость прав собственности на недра создают условия для теневого захвата нефтегазовой ренты. Этот захват может осуществляться в различных формах создания и воспроизводства альтернативных, или просто неэффективных, институтов контроля нефтегазовой ренты и соответствующих финансовых потоков, в которых она реализуется. Тем самым образуются некие ловушки (блокирующие механизмы), которые препятствуют эффективному функционированию нефтегазового комплекса.

Разумеется, ситуация собственности свободного доступа в современной официальной экономике невозможна. Отсюда полной диссипации нефтегазовой ренты не наблюдается, но ее элементы в результате несовершенств изъятия имеют место.

Сложившаяся в настоящий момент система реализации государственной собственности в нефтегазовом комплексе критикуется с различных, иногда прямо противоположных, позиций именно за неэффективность изъятия ренты.

Среди недостатков существующей в нефтегазовом секторе системы распределения (изъятия) природной ренты обычно указывают на ее ярко выраженный фискальный характер, плоскую шкалу НДПИ, неэффективность экспортной пошлины, отсутствие стимулирования вовлечения в разработку новых месторождений и поощрения развития добычи из малорентабельных скважин и месторождений.

Считается, что основным принципом распределения доходов в нефтегазовом секторе должно стать: абсолютная рента и дифференциальная рента I – государству, а дифференциальная рента II, квазирента и прибыль (за минусом налога на прибыль) – нефтяным и газовым компаниям.

Вполне очевидно, что учет всех этих особенностей при изъятии нефтегазовой ренты имеет серьезные технические сложности и предполагает большую организационную и исследовательскую работу в постоянно меняющихся условиях. Эффективное изъятие нефтегазовой ренты требует детализации учета и отчетности пользователей по каждому участку недр, институциональных преобразований (развитие соответствующего аудита, подлинно независимой экспертизы), более широкого использования тендерных процедур, в целом совершенствование системы государственного регулирования в сфере недропользования.

Существующая же система выполняет фискальную функцию (особенно в условиях высоких нефтяных и газовых цен). И, конечно, почти удовлетворяет интересы нефтяных компаний. Отсюда наличную систему можно обозначить как институциональную ловушку простоты.

Но изъятие (захват) ренты осуществляется не только через официальные институты, но, в силу слабости последних, и в тени. Косвенно об этом свидетельствует то, что совокупный размер ренты (как официальной, так и теневой) от нефтегазового сектора в России составляет не менее 33 % ВВП, а доля нефтегазового сектора по официальной статистике составляет всего лишь 11 % ВВП [4].

3. Концепции совершенствования изъятия нефтегазовой ренты

В современном учете и статистике рента как самостоятельный особый доход не выделяется. Поэтому первой и определяющей проблемой упорядочивания и совершенствования рентных отношений является спецификация ренты, то есть определение еестоимостной величины, обоснование размеров рентных доходов. Многообразие подходов и точек зрения демонстрирует не только теоретическую сложность проблемы, но и материальную заинтересованность участников процесса.

Бесконечный процесс обсуждения, в котором также бесконечно накапливаются ошибки и несообразности, заставляет предположить наличие институциональной ловушки сложности, в которой теоретическая проблематика тесно переплетена с политико-экономическими аспектами. Нужно решить эту неоднозначную и противоречивую проблему так, чтобы и государству как собственнику недр, и компаниям как производителям было бы полезно использовать эту новую систему. Более того, нужно, чтобы ее реализация хотя бы не противоречила социально-экономическим интересам различных социальных групп.

В настоящее время известны следующие направления совершенствования методов изъятия нефтегазовой ренты:

а) налоговые методы (мероприятия оптимизации налогообложения ренты):

• модификации НДПИ;
• изменение соотношения НДПИ и экспортной пошлины;
• применение налога на финансовый результат;
• введение дополнительных налогов на сверхприбыль;

б) неналоговые способы (создание новых институтов отношений государства и добывающих компаний):

• формирование нефтяных и газовых госкорпораций, что предполагает непосредственное поступление ренты в федеральный бюджет;
• установление государственных низких (или расчетных, закупочных) цен на нефть и газ, через что будет обеспечено непосредственное и опосредованное присвоение нефтегазовой ренты всем обществом;
• изъятие ренты в форме арендной платы, взимаемой с частных добывающих компаний;
• договор подряда на добычу природного ресурса;

в) некие смешанные варианты.

Имеющиеся концепции модификации НДПИ неявно и явно предполагают скачкообразное усложнение администрирования, к чему налоговые службы вообще не готовы.

Исследования показывают, что в результате введения специального налога финансовый результат будет наблюдать снижение поступлений в государственный бюджет, с чем российское правительство, конечно, согласиться не может. Но в результате роста доходов недропользователей возможно привлечение дополнительных инвестиций в добывающую отрасль, что будет иметь положительные экономические и социальные последствия [9].

Наиболее радикальным в направлении оптимизации налогообложения нефтегазовой ренты можно считать позицию С. Глазьева, который предложил введение дополнительного налога в размере 2/3 сверхприбыли недропользователей [12].

Недостаток этих институциональных преобразований состоит в том, что они ориентируют российские компании на формирование так называемой «затратной экономики», феномен которой наблюдался в плановой системе и заключался в завышении величинысебестоимости работ до такого размера, что прибыли приближались к нулю. Установление налога в размере 2/3 сверхприбыли скоро приведет к тому, что сверхприбыль просто исчезнет. Отсюда следует вполне очевидная слабость институтов изъятия природной ренты путем разных вариантов налогообложения (даже при всей внешней радикальности) – они всегда получаются с некоторым перекосом в пользу недропользователей.

Поэтому многие исследователи являются сторонниками неналогового изъятия нефтегазовой ренты. В значительной мере это связывается с тем, что весь объем нефтегазовой ренты должен быть доходом государства от собственности на недра, а налогообложение подразумевает явно или неявно изъятие не всей суммы (объема) соответствующего дохода (имущества), а лишь его части.

Кардинальные институциональные преобразования неналогового изъятия горной (нефтегазовой) ренты в самом простом варианте предполагают национализацию нефтяных компаний и превращение их госкорпорации. Считается, что здесь возникнет непосредственное изъятие нефтегазовой ренты в федеральный бюджет. Однако в современных условиях имеется достаточный объем негативной информации о финансовой сфере госкорпораций. В конечном счете, такая институциональная реформа будет означать окончательную победу бюрократической революции.

Другая радикальная концепция реформирования института изъятия в бюджет нефтегазовой ренты предполагает использование расчетных цен. Определение уровня расчетной цены, по которой должна выкупаться нефть, может вестись по каждому индивидуальному месторождению или по их условным группам.

В целом, преимущества данного подхода состоят в том, что в отличие от НДПИ, который выполняет исключительно фискальную функцию и не может по самой своей природе выполнять функции компенсационную и стимулирующую, расчетные цены могут это делать. Они должны включать все обоснованные затраты, в том числе и затраты экологического характера. Это может придать рентной политике государства как компенсационное, так и стимулирующее воздействие.

Кроме этого, использование данного способа решает проблему с использованием нефтяными компаниями трансфертных цен для ухода от уплаты налогов путем сокращения налогооблагаемой базы. Потребность в трансфертных ценах просто исчезнет [8].

Парадоксально, но недостаток этих институциональных преобразований аналогичен налоговым оптимизациям – они ориентируют российские компании на формирование так называемой «затратной экономики». Расчетные цены неизбежно будут строиться по методу «обоснованные» издержки +». Потому нефтяные компании сделают все, чтобы обоснованно завысить эти издержки. Ну а специально заниженные цены на нефть и газ в конечном счете сформируют дефицитные рынки в силу завышенного спроса и отсутствия стимула к наращиванию добычи.

Передача недр в аренду недропользователю и изъятие ренты в форме арендной платы, которая устанавливается в процентах от доходов, на первый взгляд является искомым решением проблемы. Более того, установление такого порядка (института аренды) соответствует природе рентных отношений и исторически этот институт был первичным. Но предметом аренды на самом деле могут быть только объекты, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (статья 607 ГК РФ). Если же это недра,полезные ископаемые, то они суть объекты, которые арендодателю по окончании аренды не могут быть возвращены. Иными словами, к невозобновляемым ресурсам, каковыми являются нефть и газ, применять институт аренды вообще бессмысленно.

Другой неналоговый способ – вариант «договора подряда на добычу природного ресурса», который может заключаться государством с выбранным на конкурсной основе «самым эффективным подрядчиком». Предполагается, что этот подрядчик получит среднюю поотрасли прибыль, которая не должна включать в себя рентные доходы. А поскольку добытыми ископаемыми распоряжается государство, постольку через полученную в результате их реализации прибыль и будет присваиваться нефтегазовая рента [5]. Однако сторонники данной концепции упускают из вида то обстоятельство, что такой порядок потребует создания целой системы институтов, поскольку для присвоения ренты нужно будет обеспечить хотя бы реализацию нефти и газа.

Примером смешанного варианта института изъятия нефтегазовой ренты может служить совмещение соглашений о разделе продукции с институтом налогового откупа [2]. В этой версии изъятия нефтегазовой ренты она, по сути, отождествляется со сверхприбылью и в конечном счете будет иметь те же самые недостатки.

Итак, с одной стороны, существующая система институтов изъятия нефтегазовой ренты имеет целый ряд недостатков. С другой стороны, предлагаемые различными авторами варианты ее реформирования, имеют свои собственные недостатки или страдают слабой проработанностью институциональной составляющей.

4. Институты перераспределения нефтегазовой ренты

К недостаткам существующей системы распределения (изъятия) нефтегазовой ренты можно отнести и то, что она создает специфически неэффективные (институциональные) механизмы перераспределения. С одной стороны, во внешних взаимодействиях (нефтяных компаний и государства) эти институты способствуют формированию политической ренты, а во внутренних взаимодействиях (внутри нефтяных и газовых компаний) – инсайдерской ренты.

При этом нужно иметь в виду, что формальные права собственности вообще реализуются только в том случае, если они подкрепляются контролем над финансовыми потоками предприятий.

А материальное основание проблемы заложено в том, что НДПИ не изымает значительную часть дифференциальной ренты I. Эта оставшаяся часть ренты может рассматриваться, во-первых, как политическая рента, хотя явного лоббирования, результатом которого она должна быть по своей природе не обнаружено. Сам порядок НДПИ заставляет его подозревать. Во-вторых, она может принять форму инсайдерской ренты в той мере, в какой в нефтяных компаниях формируются особые группы, перенаправляющие финансовые потоки в свою пользу. Любой инсайдер свое доминирующее положение реализует, извлекая специфическую ренту, а в добывающих компаниях это может быть в результате захвата нефтегазовой ренты [3].

Далее возможна частичная диссипация ренты через ее «диффузию», то есть ее перераспределение в составляющие других доходов и расходов компаний в нефтегазовом комплексе [2].

Все вышеперечисленные механизмы политической и инсайдерской ренты, диффузии нефтегазовой ренты существуют вследствие несовершенств институциональной среды. В этой связи возникает проблема формирования эффективных институтов перераспределения ренты.

Эффективным следует считать такой институт перераспределения нефтегазовой ренты, который соответствует целям общества. В мировой практике встречаются следующие варианты целевого перераспределения:

1. социальная установка, вплоть до выплаты части ренты жителям в виде некоторых дивидендов;
2. установка на использование ренты для финансовой стабилизации;
3. резервирование и накопление, что предполагает аккумулирование нефтегазовой ренты для будущих поколений.

Имеются предложения и доказательства в пользу институционализации всех этих установок. Частично это осуществлено путем создания соответствующих фондов (случаи 2 и 3). Социальная же установка в перераспределении нефтегазовой ренты в современной России невозможна в силу отсутствия эффективной социальной политики вообще.

Последнее время наблюдается падение инвестиционной активности и усиление оттока капитала. Поэтому все чаще появляются предложения изменить направленность перераспределения ренты в пользу «специального фонда по финансированию капиталовложений в сектор высоких технологий». При этом они должны рассматриваться как «бессрочный кредит», форма инвестиций в реальный инновационный сектор со стороны нефтяного сектора с последующим получением им некоторого процента [7]. По сути, предлагается создание института конверсии природной ренты в ренту инновационную.

Региональный аспект перераспределения нефтегазовой ренты состоит в том, что она есть результат действия факторов, которые не зависят от эффективности производительной деятельности регионов, и потому должна перераспределяться между регионами.

В отношениях по поводу нефтегазовой ренты регионы естественным образом стремятся присвоить эту часть сверхприбыли, а федеральный центр – изъять в интересах всей федерации (или столичных финансовых групп). В настоящее время оптимальные формы разрешения данного конфликта не найдены.

Они могут быть сформированы только на пути выравнивания условий хозяйствования в различных регионах. Выравнивание условий хозяйствования имеет такое значение для жизнедеятельности федерации в целом, что его можно считать необходимой предпосылкой и принципом ее развития.

В развитых странах примерно треть природной ренты достается добывающим компаниям, треть идет в федеральный бюджет, еще треть остается на месте для развития территорий [6].

В заключение следует отметить, что в нефтедобывающей стране рентное изобилие создает условия для ослабления институтов, способствуя доминированию рентоориентированного поведения, коррупции, росту паразитизма и непроизводительных расходов, стагнации. Но если в стране формируются сильные институты, которые содействуют производителям, то природные ресурсы стимулируют производство и экономический рост [4].

В этой связи наиболее актуальной для современной России задачей является создание системы сильных институтов, способных не только извлекать природную ренту, но и, во-первых, обеспечивать более справедливую систему ее перераспределения в целях повышения благосостояния всего населения, сокращения социального расслоения общества. А, во-вторых, система эффективных институтов перераспределения должна направить централизованные ресурсы нефтегазового комплекса на развитие высокотехнологичных отраслей ОПК, стимулирование производств нового технологического уклада.