Features of the legal procedures for change of municipality boundaries on translation of forest lands to settlement lands

Abstract

The article studies the legal procedure to change the boundaries of municipalities; provides practical advice to municipalities for boundary change; propose to eliminate a legal conflict.

Full Text

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3 (далее в тексте - Закон о МСУ) к вопросам местного значения муниципальных образований был отнесен достаточно широкий круг вопросов в сфере земельных отношений [4]. В то же время проблемы, связанные с урбанизацией, в России остаются нерешенными уже не один десяток лет. По данным Росстата, приведенным А.А. Акмаловой [8], доля городского населения в общем числе жителей страны составляет более 70%. При этом практически исчерпаны земельные ресурсы для капитального строительства в поселениях и становится очевидной необходимость увеличения территории последних. В свете сказанного выше важно отметить, что, по данным Рослесхоза, более половины территории Российской Федерации покрыто лесами [10] и, следовательно, развитие населенных пунктов, которые представляют собой основу любого поселения, во многих случаях может осуществляться только за счет земель лесного фонда и, следовательно, будет затрагивать вопросы лесного законодательства. Согласно части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации, установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях) [1]. В том случае если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то проект генерального плана поселения или городского округа подлежит согласованию с уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в сфере лесных отношений [3] - Федеральным агентством лесного хозяйства в порядке, установленном этим органом. Итак, для перевода земель из лесного фонда в земли поселений заявитель обязан обеспечить формирование необходимой документации и вместе с ходатайством представить ее в Рослесхоз. Федеральное агентство лесного хозяйства в недельный срок со дня получения документации осуществляет ее рассмотрение в установленном порядке и направляет в Министерство природных ресурсов Российской Федерации либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата [6]. Анализ обращений в Рослесхоз показывает, что основной из проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования при согласовании изменения их границ, является нарушение положений Лесного кодекса Российской Федерации и ряда других нормативно-правовых актов [9, с. 27-32]. Большая часть населенных пунктов в Российской Федерации окружена лесами, выполняющими функции защиты природных и иных объектов - лесопарковыми и зелеными зонами. Границы таких зон должны отображаться в лесном плане субъекта Российской Федерации, на территории которого они находятся и изначально ими были признаны границы лесохозяйственных и лесопарковых частей зеленых зон, которые были созданы на землях лесного фонда до момента введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации (согласно п. 5 Положения об определении площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1007) [7]. В соответствии с данным документом лесопарковые зоны могут быть установлены на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, на землях лесного фонда и в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (кроме городских лесов) для организации отдыха населения, сохранения эстетической, санитарно-гигиенической и оздоровительной ценности природных ландшафтов. В целях сохранения и оздоровления окружающей среды и обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий устанавливаются зелёные зоны. В лесопарковых и зелёных зонах, вне зависимости от того на землях какой категории они расположены, запрещено осуществление несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями деятельности. В том числе под данный запрет подпадает размещение объектов капитального строительства (кроме строительства гидротехнических сооружений в лесопарковых зонах и линий электропередачи, линий связи и подземных трубопроводов и гидротехнических сооружений в зелёных зонах). Таким образом, для того чтобы создать соответствующие объекты на территории лесопарковых или зеленых зон, требуется изменение их границ. Важно отметить, что в соответствии с частью 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации не допускается изменение границ зеленых и лесопарковых зон, которое может привести к уменьшению площади последних [2]. Согласно части 1.1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации установление и изменение границ зелёных и лесопарковых зон относится к полномочиям субъектов Российской Федерации. Данная процедура осуществляется путем разработки и принятия документации по проектированию границ зелёной зоны и (или) лесопарковой зоны. Решение о подготовке данной документации может как самостоятельно приниматься органом государственной власти субъекта Федерации, так и по предложениям заинтересованных органов местного самоуправления. Её разработка осуществляется по заказу органов государственной власти субъектов Федерации в установленном федеральным законодательством порядке. До представления разработчиком в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации проектная документация также подлежит согласованию с органом местного самоуправления, в границах муниципального образования которого устанавливаются лесопарковые или зелёные зоны. В том случае, если установление границ зелёной или лесопарковой зоны влечёт за собой изменение границ ценных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, данная проектная документация до ее представления разработчиком в соответствующий орган государственной власти субъекта Федерации подлежит согласованию с органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий по установлению границ указанных лесов. На основании вышеизложенного автор делает вывод о том, что муниципальному образованию до обращения в Рослесхоз за согласованием изменения своих границ целесообразно проработать вопрос об изменении границ лесопарковых и зеленых зон с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Итак, после передачи необходимой документации в Рослесхоз, оттуда она направляется в Минприроды. Министерство природных ресурсов Российской Федерации в 12-дневный срок со дня получения документации осуществляет подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе и вносит его в Правительство Российской Федерации с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Федеральное агентство лесного хозяйства [6]. Так это происходит на практике, однако в нормативных источниках описана иная процедура. В Постановлении Правительства РФ № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» от 28 января 2006 г. говорится, что полномочия, которые фактически осуществляет Министерство природных ресурсов, должно осуществлять Министерство сельского хозяйства. Причины данного явления достаточно просты. Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Рослесхоз передан в подчинение Министерству природных ресурсов и экологии. Официальным документом установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства, подчинявшееся ранее напрямую Правительству РФ, вошло в структуру Минприроды РФ [5]. До этого Рослесхоз был выведен из ведения Минсельхоза РФ и передан в прямое подчинение Правительству РФ после сильных природных пожаров лета 2010 г. На момент внесения последних изменений в Постановление Правительства РФ № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» от 28 января 2006 г. (29.12.2008 г.) Федеральное агентство лесного хозяйства Российской Федерации было в подчинении Минсельхоза. Так как более поздних редакций не было, а применение отдельных положений данного Постановления не представляется возможным - возникает правовая коллизия. Способ её устранения - применение права по аналогии, что вызывает путаницу и, по мнению автора, несомненно, требует внесения изменений в упомянутый выше документ.