About particular purpose (aspects) regulation influence of standard legal acts

Cover Page

Abstract


The article considers problems legal creative work with point of view purpose influence of standard legal acts for regulation social relations. Side by side with common and special purposes legal regulation, the author of the real work distinguish particular purpose, connected with decision institutions tasks legal regulation. Among such tasks legal regulation examined as the same, as: strike off corruption, removal groundless difficulties keeping employ of a business and employ of a deposit, assistance development of local self-government. Standard legal acts established method conduct of standard control with the purpose of reveal corruption elements and itself mechanism removal corruption factors, in author opinion, are need of improvement. Proposed improvement and unify order acts difference level public power relatively to employers with purpose provision propitious conditionals realization its function. En the time of regulation order of decision social, economic and others questions of municipal formations, legislative defective stimulate development real local self-government. En conclusion, author of the real work comes to a conclusion that many-sided legal regulation with combination of system approach let legislator adoption more effective and qualitative standard legal acts.

Full Text

Р егулирующее воздействие нормативного правового акта оценивается в соответствие с заложенными в нем целями и задачами правового регулирования. О цели в праве в Рос- сии проведено немало научных исследований как в дореволюционный, так и в советский пери- оды1. Цели права не могут быть отделены от це- лей общества, государства, которые используют право как средство достижения своих целей. У самого же права может быть целый набор целей (стратегических, промежуточных)2. Появление любого нормативного правового акта детерми- нировано рядом обстоятельств, среди которых: пробельность правовой регуляции, накопление в правовом материале нормотворческих оши- бок, моральная устарелость действующих право- вых норм, постановка новых задач перед госу- дарственными органами и др.3 Схематично весь процесс целевого регулирующего воздействия нормативного правового акта выглядит так: по- требность в правовом акте - определение целей и задач - средства правового регулирования и воздействия - результат - оценка результатив- ности (эффективности) регулирующего воздей- ствия. Очевидно, что проблемы правового регу- 1 См. работы дореволюционных ученых-юристов: лирования начинаются с формулирования целей и задач нового нормативного правового акта. Как отмечает С.Н. Жинкин: «зачастую сам законода- тель не может четко сформулировать цели при- нимаемого акта <…> Иногда законодатель созна- тельно скрывает цели принятия того или иного акта <…> известны случаи, когда законы при- нимались исключительно в пропагандистских целях»4. Обычно о предназначении законода- тельного акта говорится в его общих положениях (преамбуле либо начальной статье). Постановка целей и задач правового регу- лирования обусловливает соответствующие средства их достижения. К таким средствам, по мнению М.Н. Марченко, относятся: средства установления (нормы права) и средства деяния (способы реализации права), которые должны быть реальными и соответствовать поставлен- ной цели5. Результативность правового регули- рования осуществляемого через его механизм, то есть систему юридических средств органи- зованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов пра- ва6, может рассматриваться как в общем, так и в специальном аспектах. Общий результат можно П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, В.Ф. Тарановского, Е.Н. Трубецкого; работы ученых-пра- воведов в советский период: Д.А. Керимова, Л.Д. Чулюки- на, А.И. Экимова, Т.Я. Насыровой и др. 2 См.: Батурина Ю.Б. Цель в праве // Научные труды РАЮН. 2005. Вып. 5. Т. 1. С. 37. 3 См.: Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворче- ство. М.: Проспект, 2010. С. 146. 4 Жинкин С.А. Определение понятия эффективности норм права: некоторые аспекты проблемы // Научные тру- ды РАЮН. 2004. Вып. 4. Т. 1. С. 50. 5 См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. М.: Юрист, 2001. С. 363, 371. 6 См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учеб.-метод. пособие. М.: Норма, 2001. С. 365. обозначить как достижение правового состояния упорядочения правовых отношений для обеспе- чения интересов, потребностей и ответственно- сти субъектов права. Специальный результат - это практическое воплощение состояния до- стижения целей и решения задач, заложенных в законодательном акте, что подтверждается правоприменительной практикой и иными эм- пирическими данными об исполнении, исполь- зовании и соблюдении правовых норм7. Общий характер правового регулирования связан пре- имущественно с оценкой положения принятого нормативного правового акта в системе других нормативных правовых актов, с точки зрения: его роли в конкретизации и детализации норма- тивных правовых актов большей юридической силы, на основе и во исполнение которых он при- нимается; его пользы в ликвидации каких-либо пробелов и противоречий в законодательстве; учета вновь возникших отношений; избавления от неэффективных и устаревших правовых регу- ляторов; стимулирования развития полезных и прогрессивных отношений и т.п. Специальный же характер правового регулирования, имеющий целью достижение конкретного практического результата, связан с правоприменительной де- ятельностью либо с непосредственным исполь- зованием, исполнением, соблюдением правовых норм субъектами права. Оценка регулирующего воздействия правовых норм, содержащихся в ка- ком-либо законодательном акте (проекте), может проводиться как на стадиях его согласования, внесения, рассмотрения, принятия (то есть в от- ношении проекта нормативного правового акта), так и применительно к действующему законода- тельному акту. В последнее время наблюдается институци- онализация особых сфер контрольной деятель- ности в отношении регулирующего воздействия нормативных правовых актов (проектов), ко- торые нельзя отнести ни к общим, ни к специ- альным результатам правового регулирования. Появление этих особых аспектов вызвано необ- ходимостью интенсификации отдельных направ- лений по решению задач общественного раз- вития. Применение уже устоявшихся, обычных форм нормоконтроля, осуществляемых в боль- шей части через судебную систему, не приводит к желаемому результату. С годами увеличиваю- щийся массив законодательных актов все более усложняет механизм правового регулирования. Оценка законодательства, осуществляемая че- 7 Согласно Методике осуществления мониторинга право- применения в РФ, утвержденной постановлением Прави- тельства РФ от 19.08.2011 № 694, при осуществлении монито- ринга используется: практика судов, практика деятельности государственных органов, информация поступившая от рез судебную систему, позволяет лишь ответить на вопрос о формальных критериях соответствия (несоответствия) нормативных правовых актов другим, обладающим большей юридической силой актам. В случае же ущербности самих ак- тов, обладающих высокой юридической силой, корректировку последних в соответствии с Кон- ституцией РФ осуществляет Конституционный Суд РФ. Между тем возникает необходимость в мониторинге особых аспектов правового регу- лирования, в числе которых такие, как: 1) оценка коррупционности нормативных правовых актов; 2) оценка регулирующего воздействия норма- тивных правовых актов с точки зрения наличия препятствий для предпринимательской и инве- стиционной деятельности; 3) оценка эффектив- ности развития местного самоуправления и др. Появление особых целей правового регулирова- ния обусловлено необходимостью обеспечения в правовой материи нормативного правового акта действия определенных принципов права, которые часто игнорируются законодателем, в результате чего данный правовой акт, несмотря на формальную непротиворечивость своих норм правовым актам большей юридической силы, становится по существу дефектным. По мнению С.С. Алексеева, «назрела необходимость нового видения и самого механизма правового регули- рования, его трактовки в качестве, условно гово- ря, объемного явления, которое имеет несколько срезов, уровней и в котором средства правового регулирования выстраиваются не только линей- но (что характерно для инструментальной харак- теристики механизма правового регулирования, его главных звеньев), но и в нескольких плоско- стях. Именно в этом отношении обоснованно ут- верждать, что общие дозволения и общие запре- ты принадлежат к глубинному пласту механизма правового регулирования, к той его плоскости, которая расположена ближе к определяющим факторам социальной жизни, передавая вместе с принципами права импульсы от них во все под- разделения и сектора, во все “закоулки” правовой материи»8. Включив в название настоящей ста- тьи термин «регулирующее воздействие», автор предполагал исследовать не только прямое, но и косвенное воздействие правовых норм, при- водящее в итоге к созданию режима и условий регулирования правовых отношений, при кото- рых стимулируется создание некого вектора их развития, благоприятного для решения задач второго плана, то есть для достижения особых целей правового регулирования. Несмотря на то, что в правовых нормах не ставятся данные цели, сам режим и условия их воздействия под- вигают к достижению этих целей. К примеру, в различных государственных органов, организаций, средств массовой информации, граждан, и иных источников. См.: Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст.5081. 8 Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 369. нормативном правовом акте сокращается какая- либо дублирующая контрольная функция органа исполнительной власти с целью оптимизации государственного аппарата и сокращения госу- дарственных расходов, а в итоге кроме этого ре- зультата возникает благоприятный эффект для развития бизнеса, который освобождается от дополнительных обременений, связанных с дея- тельностью упраздняемого контрольного органа или структуры. Критикуя позицию авторов, рас- сматривающих правовые цели отдельно от иных социальных целей права, В.С. Нерсесянц говорит о необходимости нового типа нормативного пра- вового регулирования, в основе которого лежат выявление и учет правообразующих интересов. По мнению В.С. Нерсесянца, правообразующий интерес - это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель вы- ражения и защиты различных интересов, опре- деления теоретической конструкции, которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя, искомой концепцией и формулой конкретного законодательного решения9. Достаточно часто законодатель, регламенти- руя предоставление государственных или муни- ципальных услуг потребителю, не задумывает- ся о коррупционных моментах предоставления этих услуг, сосредотачиваясь исключительно на формальных, процедурных вопросах взаимоот- ношений и получении потребителем конечно- го продукта. Проверка нормативных правовых актов, а также их проектов на предмет корруп- ционности - относительно новый аспект при оценке правового воздействия правовых актов (проектов). Как справедливо полагает Т.Я. Хаб- риева: «Очевидна необходимость более широ- кого включения научного потенциала в процесс выработки решений в сфере борьбы с коррупци- ей. Многие конкретные вопросы требуют про- ведения научных исследований по прогнозиро- ванию дальнейшего развития правового регу- лирования, формулированию предложений по совершенствованию законотворческой и право- применительной практики»10. Вопросам прове- дения антикоррупционной экспертизы норма- тивных правовых актов (проектов) посвящены одноименный Федеральный закон, постановле- ние Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 и дру- гие правовые акты, федерального, регионально- го и муниципального уровней власти11. Соглас- 9 См.: Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2004. С. 501-502. 10 Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 8. 11 См.: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Со- брание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; Поста- новление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. «Об антино ч. 2. ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор- мативных правовых актов», коррупционными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широ- кие пределы усмотрения или возможность не- обоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Понятно, что так же как и правовой акт, не соответствующий друго- му правовому акту, обладающему большей юри- дической силой, нормативный правовой акт (проект), содержащий признаки коррупционно- сти, наносит определенный вред государствен- ным, общественным или личным интересам, дезорганизует общественные отношения и на- рушает действительную волю законодателя. Не- смотря на то, что выявленные, в частности про- курором, коррупционные факторы подлежат обязательному рассмотрению органом власти, принявшим такой акт, а в случае его несогласия с мнением прокурора, дело может быть пере- дано на рассмотрение суда, как сама процедура выявления коррупционности, так и механизм ее устранения нуждаются в доработке. Во-первых, установление факта коррупционности в нор- мативном правовом акте (проекте), несмотря на наличие специальной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов12, недостаточно однозначно и очевидно как выявление противо- речия правовому акту, обладающему большей юридической силой. Кстати, претензии, свя- занные с установлением для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, могут быть адресованы и к законодательству, регламентирующему деятельность судов. Иначе чем объяснить постоянно вызывающие недокоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Там же. 2010. № 10. Ст. 1084; Указ Губернатора Оренбургской области от 18.12.2008 № 159-ук с изм. 05.04.2011 № 50 «О поряд- ке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов Губернатора Оренбург- ской области, Правительства Оренбургской области и ор- ганов исполнительной власти Оренбургской области» // Оренбуржье. 2011. 5 апр.; Постановление администрации г. Оренбурга от 16.12.2010 № 9278-п «О проведении анти- коррупционной экспертизы нормативных правовых актов администрации города Оренбурга, проектов норматив- ных правовых актов администрации города Оренбурга» // Вечерний Оренбург. 2011. 5 янв. и др. 12 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084. умения у широкой общественности условные сроки наказания или даже освобождение от ответственности для высокопоставленных каз- нокрадов и взяточников, причинивших много- миллионный ущерб государству13, и реальные сроки наказания для мелких расхитителей и взяточников, не имеющих влиятельных покро- вителей? Во-вторых, при признании норматив- ного правового акта (проекта) коррупционным, мера воздействия на правотворческий орган должна включать в себя как обязанность отмены (исключения) коррупционных положений нор- мативного правового акта (проекта), так и от- ветственность в виде досрочного прекращения полномочий правотворческого органа в случае неисполнения в установленный срок решения суда. Возможен и более широкий спектр дей- ствий в ответ на результаты антикоррупцион- ного мониторинга. Так, по мнению некоторых ученых, среди форм реагирования наряду с вне- сением изменений в законодательство можно предусмотреть корректировку правопримени- тельной практики, проведение преобразований в структуре органов власти и т.д., а непринятие надлежащих мер следует рассматривать как не- исполнение должностных обязанностей с воз- ложением на виновных лиц юридической дис- циплинарной ответственности14. В настоящее время согласно ч. 2. ст. 253 ГПК РФ признание акта недействительным осуществляется судом только в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта другому норма- тивному правовому акту, имеющему большую юридическую силу15. Признаки же коррупцион- ности оспариваемого нормативного правового акта не всегда носят характер формальных или содержательных противоречий по сравнению с актом большей юридической силы16. Представ- ляется, что для проведения антикоррупционной экспертизы должны привлекаться высококваотметить, что антикоррупционная оценка регу- лирующего воздействия нормативных правовых актов (проектов) не должна распространяться на каждый из них, поскольку такая экспертиза достаточно трудоемка и требует глубоких про- фессиональных знаний17. Для начала надо выде- лить виды наиболее коррупциогенных зон пра- вотворчества (в частности, о государственных закупках; о предоставлении государственных и муниципальных услуг населению; о выдаче го- сударственных кредитов и др.), которые должны проверяться в обязательном порядке. Осталь- ные акты, где участниками отношений являют- ся государственные и муниципальные органы власти, могут проверяться органами прокурату- ры и юстиции в выборочном порядке по своему усмотрению либо при получении соответству- ющего сигнала от гражданина или какой-либо структуры гражданского общества. По мере на- работки практики проведения таких антикор- рупционных экспертиз должны приниматься соответствующие инструктивные разъяснения и вноситься изменения в законодательство об антикоррупционной экспертизе. Особым объектом оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов явля- ются отношения в сфере предпринимательской деятельности на предмет наличия в них поло- жений об избыточных обязанностях, запретах и ограничениях для субъектов предприниматель- ской и инвестиционной деятельности или спо- собствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснован- ных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)18. В свете по- слания Президента РФ Федеральному Собра- нию РФ в части расширения возможностей и свободы гражданам для развития в экономике, в социальной сфере, в гражданских инициатилифицированные специалисты прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области юстиции с участием ученых из выс- ших учебных и научно-исследовательских ор- ганизаций (юристы, лингвисты). Необходимо 13 См.: Суд вынес неожиданный приговор по делу о хи- щении 258 миллионов рублей из бюджета // Российская газета. 2014. 19 дек. 14 См.: Павлушкин А.В. Реализация механизма анти- коррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации //Журнал российского права. 2013. № 8. С. 71; Тихомиров Ю.А., Павлушкин А.В., Горохов Д.Б. и др. Об организации проведения правового мониторинга //Жур- нал российского права. 2010. № 6. С. 125-136. 15 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. (с изм. и доп.) 16 К примеру, на что можно ориентироваться при приме- нении на практике положений о трудновыполнимых и об- ременительных требований к гражданам и организациям? Данные понятия носят оценочный характер, и в каждом отдельном случае требуется индивидуальный подход. 17 Некоторые авторы высказывают и иную точку зре- ния, согласно которой следует установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов при включении их в фе- деральный регистр муниципальных нормативных право- вых актов. См.: Дымберова Э.Д. Антикоррупционная экс- пертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 67. 18 См.: Постановление Правительства РФ от 29.07.2011 № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов фе- деральных органов исполнительной власти в целях вы- явления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной дея- тельности, и о внесении изменений в некоторые акты Пра- вительства РФ» // Собрание законодательства РФ. № 32. Ст. 4834; Приказ Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов ис- полнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предприниматель- ской и инвестиционной деятельности» // Бюллетень нор- мативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011 № 51 и др. вах, снятия излишних ограничений с бизнеса, избавления его от навязчивого надзора и кон- троля19, необоснованные препятствия для субъ- ектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, возводимые правотворческими органами публичной власти субъектов РФ и му- ниципальных образований, должны стать объ- ектом усиленного внимания со стороны ответ- ственных властных структур. Согласно действу- ющему законодательству, оценка такого рода регулирующего воздействия осуществляется по- средством экспертизы, порядок проведения, а значит, и критерии которой определяются нор- мативными правовыми актами субъектов РФ и, соответственно, муниципальных образований самостоятельно20. При этом методическое обе- спечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нор- мативных правовых актов осуществляется упол- номоченным Правительством РФ органом ис- полнительной власти. При таком не совсем по- нятном алгоритме взаимодействия различных уровней власти может легко нарушиться гаран- тируемое Конституцией РФ единство экономи- ческого пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятель- ности (ч. 1. ст. 8). Субъект предприниматель- ской и инвестиционной деятельности должен иметь равные возможности на всей территории России и не зависеть от того, будут или не бу- дут введены или сняты избыточные обязанно- сти, запреты или ограничения на территории конкретных субъектов РФ или муниципальных образований. Такие правила в силу п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции РФ должны быть унифици- рованы на федеральном уровне и применяться к оценке правового воздействия нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, к оценке правового воздействия целесообразно было бы привлечь специализированные государственные структу- ры (например, Уполномоченного по делам пред- принимательства) и институты гражданского общества (союзы предпринимателей и др.). Говоря об особых целях (аспектах) регули- рующего воздействия нормативных правовых актов, нельзя обойти вниманием постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке 19 Российская газета. 2014. 5 дек. 20 Федеральный закон РФ от 02.07.2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об общих принципах орга- низации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и статей 7 и 46 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов”» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3468. проведения федеральными органами исполни- тельной власти оценки регулирующего воздей- ствия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных за- конов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»21 в сочетании с прика- зом Минэкономразвития России от 27.05.2013 № 290 (зарегистрирован 30.07.2013 в Минюсте РФ, № 29201)22, согласно которым оценка регулирую- щего воздействия осуществляется по степеням (высокая, средняя, низкая). Исходя из данных критериев регулирующего воздействия, можно определять и значимость присутствия в норма- тивных правовых актах (проектах) элементов коррупционности или положений, необоснован- но затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и в зависимо- сти от этого принимать окончательное решение о необходимости их устранения. Оценка регулирующего воздействия про- ектов нормативных правовых актов носит аб- страктный, формально-превентивный характер и не может гарантировать, что прошедший такую «фильтрацию» проект нормативного правового акта, будучи принятым и вступившим в силу, не проявит каких-либо своих негативных свойств в процессе действия. Любые самые полные, аргу- ментированные и обоснованные умозаключения экспертов, в соответствии с которыми был одо- брен или скорректирован проект нормативного правового акта, так или иначе могут не вписать- ся в реалии жизни. Именно поэтому так важна оценка фактического воздействия нормативных правовых актов, правила которой утверждены постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 № 8323. Разработка методики оценки фактическо- го воздействия нормативных правовых актов по- ручена Министерству экономического развития РФ. Как следует из Правил проведения оценки фактического воздействия нормативных право- вых актов, такая оценка проводится, прежде все- го, в отношении нормативных правовых актов, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия, в целях ана- лиза достижения целей регулирования, опреде- ления и оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия норма- тивных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих веде- ние предпринимательской и иной экономиче- 21 Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7491. 22 Российская газета. 2013. 21 авг. 23 Постановление Правительства РФ от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия норма- тивных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Феде- рации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 965. ской деятельности или приводящих к возникно- вению необоснованных расходов бюджетной си- стемы РФ. Очень важно, что к этой работе будут привлечены институты гражданского общества в форме публичных (общественных) консультаций (обсуждений), методика проведения которых разрабатывается Министерством экономическо- го развития РФ. Среди особых целей (аспектов) регулирую- щего воздействия нормативных правовых актов наиболее важными представляются конститу- ционные положения программного характера (о правовом и социальном государстве, о мест- ном самоуправлении и др.) Так, не секрет, что, с точки зрения самостоятельности местного самоуправления как формы публичной власти, законодательство о нем носит декларативный характер. Согласно Основным положениям го- сударственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Феде- рации, утвержденным указом Президента РФ от 15.10.1999 № 137024, органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муни- ципальной власти, но и способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного зна- чения. Основными положениями предусматри- вается необходимость создания эффективной системы взаимодействия органов местного са- моуправления с населением, в том числе фор- мирование механизмов контроля за эффектив- ностью деятельности органов местного само- управления со стороны населения, формирова- ние механизмов ответственности органов мест- ного самоуправления и их должностных лиц перед населением. Несмотря на это, почти все законодательные акты, которые так или иначе связаны с местным самоуправлением решают, как правило, свои узкоотраслевые задачи. Евро- пейская хартия местного самоуправления25 пре- вратилась во всеми забытый и игнорируемый документ, а в базовом Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации»26, несмотря на положения ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, все больше усиливается влия- ние на местное самоуправление со стороны госу- дарственных структур. Таким образом, в ущерб развитию местного самоуправления остаются без внимания законодателя имманентные при- роде местного самоуправления цели (аспекты) правового воздействия. Кстати, регулятивное 24 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 25 Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 26 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.) воздействие права С.С. Алексеев в первую оче- редь видел не в том, чтобы устанавливать в об- ществе жесткие императивные порядки, неред- ко авторитарного типа, а рассчитывать, прежде всего, на активность и свободную инициативу человека, которые должны существовать и со- храняться в известных границах27. В этой связи при регулировании круга хозяйственных, соци- альных, культурных и иных вопросов функцио- нирования муниципальных образований зако- нодателю необходимо имплицитно встраивать в соответствующий механизм правового регули- рования те элементы, которые бы активизиро- вали и гарантировали развитие реального мест- ного самоуправления. Это имеет отношение к таким формам участия граждан в осуществле- нии местного самоуправления, как сход граж- дан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местно- го самоуправления, активность использования которых в муниципальном образовании служит своеобразным барометром благополучия и зре- лости местного самоуправления28. Как следует из ч. 1.ст. 3 Европейской хартии местного само- управления, правотворчество органов местного самоуправления - это показатель их способно- сти не только решать, но и «регламентировать значительную часть публичных дел». Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», подавля- ющее большинство форм участия граждан в осу- ществлении местного самоуправления регла- ментируются именно органами местного само- управления. Однако пределы правового регули- рования муниципальных образований обуслов- лены не только принятыми государственными органами законодательными актами, но и орга- низационными и финансовыми возможностями самих муниципальных образований. В связи с этим нельзя признать удачным, к примеру, ре- шение законодателя о возложении обязанности по нормативно-правовой регламентации проце- дур публичных слушаний (ч. 4. ст. 28), опросов граждан (ч. 5. ст. 31) и др. на представительный орган муниципального образования. Особенно это характерно для сельских поселений, где ап- парат местной администрации порой включает в себя всего 3-4 штатные единицы, среди кото- рых, как правило, не предусмотрено должности юриста (либо обязанности юриста выполняет другой специалист, не имеющий юридического образования). Рассчитывать на то, что депутаты представительного органа такого муниципаль- 27 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 319. 28 См.: Уваров А.А. Микродемократические формы уча- стия граждан в осуществлении местного самоуправления // Местное право. 2014. № 5. С. 15-21. ного образования самостоятельно подготовят проект данного документа, не приходится. Сле- дует также учитывать, что в своих собственных интересах местная бюрократия в лице адми- нистрации, не заинтересованная в участии на- селения по решению вопросов местного значе- ния, может нейтрализовать все положительные моменты этого участия, сведя его процедуру к формальной имитации участия населения, либо делая эту процедуру из-за многочисленных ор- ганизационных препятствий и сложностей за- ведомо неосуществимой. Поэтому необходимо на федеральном уровне разработать модель- ные (типовые) положения, регламентирующие формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения29. Сле- дует также признать уместным предложение об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за непринятие пред- усмотренного законодательством муниципаль- ного правового акта после поступившего по это- му поводу обращения жителей муниципального правового регулирования позволяет решить не только отдельно взятые задачи, на которые не- посредственно нацелен нормативный правовой акт, но и параллельно решать вопросы межо- траслевого характера, включающие в себя более общие, универсальные базовые ценности. Обе- спечение и реализация данного подхода при осуществлении правотворческой деятельности будет способствовать созданию эффективных, долговременных и качественных нормативных правовых актов.

About the authors

A A Uvarov

Orenburg state agrarian university

Email: uvarov.al@mail.ru

References

  1. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. 712 с.
  2. Батурина Ю.Б. Цель в праве // Научные труды РАЮН. 2005. Вып. 5. Т. 1. С. 33-37.
  3. Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 70-74.
  4. Дымберова Э.Д. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 62-68.
  5. Жинкин С.А. Определение понятия эффективности норм права: некоторые аспекты проблемы // Научные труды РАЮН. 2004. Вып. 4. Т. 1. С. 49-53.
  6. Кацапова И.А. Современные проблемы правоведения в контексте социальной роли права // Российский журнал правовых исследований. 2014. № 4 (1). С. 24-31.
  7. Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учеб.-метод. пособие. М.: Норма, 2001. 448 с.
  8. Лапаева В.В. Современное состояние и перспективы российской теории права и государства. Часть 2 // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1 (2). С. 9-18.
  9. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. М.: Юрист, 2001. 656 с.
  10. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М.: Проспект, 2010. 384 с.
  11. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2004. 832 с.
  12. Павлушкин А.В. Реализация механизма антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 66-79.
  13. Тихомиров Ю.А., Павлушкин А.В., Горохов Д.Б. и др. Об организации проведения правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 125-136.
  14. Уваров А.А. Микродемократические формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления // Местное право. 2014. № 5. С. 15-21.
  15. Уваров А.А. Реальность и тенденции развития местного самоуправления в России. М.: НИИ СП, 2010. 80 с.
  16. Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5-17.
  17. Чиркин В.Е. Современная концепция публичной власти // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 2 (3). С. 73-82.
  18. Шульц В.Л., Бочкарёв С.А.«Состояние права» как объект научно-практического осмысления // Российский журнал правовых исследований. 2014. № 4 (1). С. 13-20.

Statistics

Views

Abstract - 84

PDF (Russian) - 37

Cited-By


Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Dimensions

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2015 Uvarov A.A.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies