Covershenstvovanie pravovogo polozheniya politicheskikh partiy v Rossiyskoy Federatsii s uchetom zarubezhnogo opyta partiynogo stroitel'stva

Full Text

Политические партии в Российской Федерации являются важным элементом системы народовластия. Прежде всего это находит свое отражение в положениях ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», закрепляющих их понятие и основные цели. С.М. Барамидзе, определяя особую роль политических партий в системе народовластия, рассматривает их в качестве «наиболее значимого института гражданского общества, посредством которого обеспечивается не только его взаимосвязь с государством, но и учет мнений различных социальных групп, смягчение конфликтов социальных интересов. Именно с позиций власти деятельность политических партий и представляет собой одну из наиболее значимых гарантий реального народовластия как критерий демократичности государства». В.В. Комарова такого рода особую роль политических партий связывает с тем, что они «участвуют в реализации форм прямой демократии путем: инициирования; участия в подготовке и проведении; контроля за подготовкой, проведением, реализацией принятых решений; взаимодействия с органами власти и иными институтами гражданского общества в процессе реализации решений, принятых с использованием форм прямого народовластия». При определении структуры правового положения политической партии следует исходить из двойственности её публично-правовой природы. С одной стороны, политическая партия является видом общественного объединения, правовые признаки которого закрепляет не только ФЗ «О политических партиях», но и ФЗ «Об общественных объединениях». Речь идёт о таких признаках правового положения, характерных для всех видов общественных объединений, как: принципы создания и деятельности; правовые основы взаимоотношений с государством; порядок создания, государственной регистрации, реорганизации и ликвидации; требования, предъявляемые к учредителям, членам участникам и уставу общественного объединения; права и обязанности; правовые основы собственности общественного объединения и управления его имуществом; основания и меры юридической ответственности за нарушение действующего законодательства и др. С другой стороны, как отмечает С.В. Солодовникова, тот факт, что основным предназначением партии является её участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более предметном правовом регулировании порядка её создания, деятельности и основ внутреннего устройства. Реализация статусных характеристик и функционального назначения партий обеспечивается посредством закрепления за ними комплекса субъективных прав и обязанностей. Исходя из указанной выше двойственности публично-правовой природы политической партии, представляется возможным выделить следующие основные признаки её правового положения, которые находят отражение в ФЗ «О политических партиях»: - функциональное предназначение (цели и задачи, которые излагаются в уставе и программе), определяющее место и роль политических партий в системе народовластия (ст. 3); - правовые основы взаимоотношений с государством (ст. 10); - порядок создания, государственной регистрации, реорганизации и ликвидации (ст. 11, 18, 20); - требования, предъявляемые к учредителям, членам, уставу и программе (ст. 21, 22, 25); - внутреннее устройство, в том числе правовое положение руководящих органов политической партии и её региональных отделений (ст. 23, 24); - права и обязанности, в том числе по работе в федеральных и региональных органах государственной власти, по внесению предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ, участию в выборах и референдумах (ст. 26, 26.2, 26.3, 27); - правовые основы собственности, управления имуществом и хозяйственной деятельности (ст. 28-31); - основания и меры юридической ответственности за нарушение действующего законодательства (ст. 38-42). О.В. Кленкина обоснованно полагает, что политическая партия является субъектом публичного права и её правовой статус (положение) регулируют две отрасли публичного права (конституционное и административное). Конституционное право регулирует общественные отношения, возникающие в процессе политической деятельности политической партии, а административное право - общественные отношения, имеющие управленческо-правовую, государственно-управленческую, организационную направленность деятельности политической партии. Важно отметить, что в России до настоящего времени продолжается довольно сложный и противоречивый процесс формирования партийной системы, основанной на конституционных принципах демократии, идеологического, политического многообразия и многопартийности, происходит формирование принципиально новых для отечественного государства и права публично-правовых механизмов взаимодействия государства и политических партий. С учетом непродолжительности времени, в течение которого действует современная многопартийная система Российской Федерации, новизны большинства публично-правовых подходов к определению места и роли политических партий в системе народовластия, следствием чего является отсутствие до настоящего времени достаточной научной, правовой регламентации общественных отношений, возникающих в данной области, актуальной представляется проблема использования зарубежного опыта конституционно-правового регулирования организации и деятельности политических партий. Следует отметить, что большинство российских ученых правоведов, проводивших сравнительно-правовые исследования в данной области, в целом критически оценивают результаты современного партийного строительства в РФ, прежде всего с точки зрения отсутствия политических партий, отвечающих интересам большинства социальных групп населения. Критике подвергаются политические партии, представленные в Государственной Думе, в первую очередь, в связи с отсутствием в их программах стратегии развития российского общества, идеологических установок о путях и средствах переустройства и совершенствования общества и государства, идеалов и ценностей, которые в совокупности можно было бы назвать общенациональной идеей. Кроме этого, многими учеными и практиками отмечается отсутствие в большинстве случаев политических лидеров, неразвитость политических партий в регионах, малочисленность большинства политических партий и другие проблемы партийного строительства. Например, Е.В. Шапошникова, выражая мнение многих российских политологов, к числу объективных трудностей становления в Российской Федерации многопартийной системы относит: во-первых, «неструктурированность общественных интересов», «неразвитость гражданского общества и шире - гражданского сознания»; во-вторых, доминирование государства, проявляющимся сегодня в «суперпрезидентском характере власти»; в-третьих, незавершенность процесса институционализации политической системы новой России. Как известно слово «партия» происходит от лат. pars (parties) - часть, группа. Это означает, что любая, по настоящему народная политическая партия, создаваемая «снизу», призвана выражать публичные интересы какой-то части гражданского общества (класса, слоя, группы, общности), которая образует ее социальную базу. Сторонники партии, голосующие за выдвинутых ею кандидатов, составляют ее электорат. Исходя из этого, С.М. Барамидзе на основе анализа материалов круглого стола на тему: «Ведущая роль политических партий в формировании гражданского общества», проходившего 7 июня 2012 г. в Институте по изучению гражданского общества, приходит к выводу о том, что партии, созданные в Российской Федерации искусственно и «сверху» не могут представлять в Государственной Думе классы и социальные группы. Г.Х. Паунежева партии, созданные «снизу» (в результате «диффузии»), называет народными, а партии, возникшие «сверху» (в результате «проникновения»), - кадровыми. Различие между кадровыми и массовыми партиями она, в том числе видит в том, что первые «происходят из аристократических группировок и выдвигают сильного лидера, но всегда такого, который был бы лишь “первым из многих”, и его можно было бы контролировать. Массовые партии, наоборот, предпочитают видеть во главе лидера-вождя, ведущего народ к поставленной общенародной цели. Примерами таких лидеров могут быть Мао Цзэдун, и Ленин, Сталин и др.» Исходя из анализа зарубежного опыта правового регулирования партийного строительства, следует выделить следующие основные направления деятельности политической партии, обусловленные её публично-правовой сущностью, а также стоящими перед ней целями и задачами. 1. Важнейшим из них является осуществляемая партией деятельность по разработке политической программы, включающей определенную идеологию: систему взглядов, идей, убеждений, ценностей и установок, выражающих интересы различных социальных групп, классов, обществ, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, социальные проблемы и конфликты, а также содержатся цели (программы) социальной деятельности, направленной на переустройство и совершенствование гражданского общества и государства. С этой целью из партийных активистов и привлекаемых специалистов создаются инициативные группы, комитеты, комиссии, общественные советы, «мозговые тресты» и т.п. Реализуя указанную функцию, политические партии призваны внедрять партийную идеологию в широкие массы населения, популяризировать, пропагандировать свои ценности и мировоззрение, а также эффективно использовать возможности для увеличения числа членов и сторонников партии и таким образом усиливать свое воздействие на жизнь общества в целом. Шапошникова Е.В. на основе глубокого анализа процесса современного партийного строительства в РФ приходит к обоснованному выводу о том, что деятельность политических партий в РФ по реализации указанной функции не в полной мере соответствует приведенному зарубежному опыту публично-правового регулирования общественных отношений в данной области. Она считает, что действующие в настоящее время в России политические партии, осуществляя выбор - или оставаться выразителями интересов своих сторонников, составляющих часть общества, подкрепляя свою взаимосвязь наличием идеологии, программ и оппонированием власти, или использовать свой политический статус в качестве возможности участвовать в функционировании политической системы, - пошли по второму пути. Такой выбор, по её мнению, привел не только к снижению уровня доверия и интереса населения к политическим партиям, но и их удалению от гражданского общества. Партии «трансформировались в новое качество, утратив роль механизма взаимодействия общества и власти. Теперь политические партии объединяют не единомышленников, разделяющих одни идеалы и ценности, а людей, заинтересованных в достижении определенных благ и целей». 2. В партийных системах зарубежных демократических государств в обязательном порядке существует деление на правящие и оппозиционные партии. Партия, победившая на выборах и ставшая правящей, принимает на себя ответственность за управление страной, стремится выполнить предвыборные обещания. Партия, проигравшая на выборах, становится оппозиционной и призвана от лица гражданского общества осуществлять контроль за проводимой партией большинства государственной политикой, критически оценивать её, прежде всего с точки зрения соответствия идеалам демократии, общенациональным интересам, запросам и чаяниям граждан. В этой связи понятно, что без наличия конструктивных, сильных и свободных в выражении своего мнения оппозиционных политических партий невозможно формирование гражданского общества, дальнейшее развитие демократических процессов в Российской Федерации. М.Г. Амиров и О.Ш. Булатов с точки зрения имеющегося зарубежного опыта правового регулирования организации, деятельности и взаимодействия правящих и оппозиционных партий критически оценивают состояние современной партийной системы Российской Федерации: в России процесс формирования реально функционирующего института многопартийности пока далек от совершенства, а понятия «правый», «левый», «центр», «оппозиция» продолжают носить весьма условный «декоративный» характер, и все это осуществляется на фоне отсутствия реальной политической борьбы за власть в условиях доминирования одной политической партии в стране. В результате парламентская и партийная жизнь носят условно-декоративный характер, поскольку, во-первых, массовой социальной опоры нет ни у одной из партий; во-вторых, системы ценностей у электоратов разных партий практически совпадают, а политический выбор избиратели делают, ориентируясь не на политические программы, а на личности или на властные полномочия кандидатов. 3. В зарубежных странах главной целью любой политической партии является победа на выборах, продвижение своих членов и сторонников в органы публичной власти, участие в управлении делами государства. В этой связи, с учетом зарубежного опыта правового регулирования общественных отношений, возникающих в области партийного строительства, представляется актуальной проблема детальной правовой регламентации в РФ процесса взаимовыгодного сотрудничества органов публичной власти и политических партий в целях обеспечения гарантий реализации политических прав граждан на участие в управлении делами государства, на что обращают внимание многие отечественные ученые. Например, М.А. Липчанская и М.А. Волкова указывают на то, что »отношения государства и институтов гражданского общества, в том числе политических партий, построенные на началах партнерства, делают возможным прогрессивное развитие как публичной власти, так и общества, обеспечивают эффективное реагирование на социально-экономические, политические и иные вызовы, способствуют созданию условий для реализации народовластия и построения правового государства». В целях совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в данной области, они предлагают более детально регламентировать в ФЗ «О политических партиях» возможные направления, механизмы и формы взаимодействия политических партий с государственными и общественными институтами. Особенно важно, по их мнению, «установить и нормативно закрепить такие принципы взаимодействия партий и государства в решении общих задач как: принцип законности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип взаимной ответственности общества и государства, принцип политического плюрализма». Важно отметить, что в российском государстве и обществе, особенно в последние годы, есть четкое понимание необходимости реформирования партийной системы, сложившейся под влиянием объективных трудностей становления и развития в большинстве случае новых для нашего института государства и гражданского общества, приведения правового положения политических партий в соответствии с общемировыми демократическими и правовыми стандартами. Достаточно сказать, что глава российского государства ещё в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. связывал процесс дальнейшей демократизации, повышения качества народного представительства, более полного учёта интересов людей, укрепления доверия граждан к власти с необходимостью либерализации конституционного законодательства, регламентирующего правовое положение политических партий в соответствии с зарубежным опытом правового регулирования общественных отношений, возникающих в области партийного строительства. В этих целях в Послании предлагалось: во-первых, поэтапное снижение минимального количества членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии; во-вторых, внесение в соответствующий закон поправок, обязывающих производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определённую руководящую должность в аппарате партии дольше определённого срока. Следует отметить, что в соответствии с указанным и последующими Посланиями Президента РФ законодатель четко следует избранной государством стратегии на либерализацию правового положения политических партий в качестве важнейшего института гражданского общества. Об этом свидетельствуют многочисленные изменения ФЗ «Об общественных объединениях». Наиболее значимые из них связаны с принятием ФЗ от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”» и предусматривают значительное снижение численности членов партии, необходимой для её государственной регистрации. В частности, если в прежней редакции численность членов политической партии в России не могла быть ниже 40 тыс. человек, то сейчас - 500 человек (ст. 1). Несомненно, что такие серьезные изменения свидетельствуют о наличии государственной стратегии в сторону либерализации конституционного законодательства в области партийного строительства. Вместе с тем, следует признать, что такого рода либерализация правового положения политических партий вызвала многочисленные споры среди ученых и практиков. Например, А.В.Курочкин считает, что с одной стороны, резкое снижение требуемой численности членов является движением в сторону либерализации конституционно-правового законодательства. С другой стороны, такое нововведение может привести к появлению большого числа карликовых партий и в конечном итоге запутает избирателя. Дальнейшую демократизацию партийной системы России он также связывает с необходимостью отмены нормы ФЗ «О политических партиях», запрещающей создавать предвыборные коалиции и блоки. По его мнению, существование такой нормы заставляет все политические партии идти на выборы в одиночку и предоставляет дополнительные преимущества крупным политическим партиям, не нуждающимся в союзниках для прохождения избирательного барьера в 5% и попадания в парламент. М.И. Цапко в целом критически оценивает изменения ФЗ «О политических партиях», направленные на либерализацию законодательства в области партийного строительства. В целях минимизации возможных негативных последствий «либерализации» законодательства о политических партиях он предлагает возможные ограничения участия политических партий в выборах определенного уровня связывать в законодательстве не с их численностью, а с такими требованиями как: наличие регионального отделения политической партии в субъекте РФ, где проводятся региональные или муниципальные выборы; участие в муниципальных выборах как условие допуска к участию в региональных выборах, и соответственно, участие в региональных выборах перед участием в федеральных; внеочередное предоставление финансовой отчетности как условие участия в федеральных выборах и как условие выдвижения кандидата в главы субъекта РФ. Такие требования к партиям им сформулированы на основе сравнительно-правового исследования конституционного законодательства Германии по вопросам партийного строительства. В этой связи также заслуживают внимания его предложения об использовании в конституционном законодательстве РФ закрепленного в законодательстве Германии ценза политического участия (постоянное или длительное влияние на политический процесс посредством участия в выборах), в соответствии с которым там решается вопрос о приобретении и сохранении политическим объединением статуса партии. Опыт ФРГ им предлагается использовать в законодательстве Российской Федерации «не в виде применения санкций за неучастие в политической жизни, а в виде ценза на участие в выборах определенного уровня, определив допуск к выборам в зависимости от длительности деятельности в качестве зарегистрированной политической партии».

About the authors

A N Pisarev

Email: a.n.pisarev@mail.ru

References

Supplementary files