Historical Aspect and Prerequisites for Amending the Constitution of the RF

Full Text

Двадцать шестого декабря 1991 г. СССР прекратил свое существование. Политические и экономические потери, понесенные страной за время после холодной войны, оказались значительными. «Крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой века. Для российского же народа оно стало величайшей драмой. Десятки миллионов наших сограждан и соотечественников оказались за пределами российской территории. Эпидемия распада к тому же перекинулась на саму Россию». Следует напомнить, что еще 6 марта 1947 г. президент Трумэн объявил, что конфликт с коммунизмом непримирим и что американская система сможет выжить, лишь став мировой системой. Был разработан амбициозный план по восстановлению разрушенных стран Европы и предотвращению распространения коммунизма, задействован военный, экономический, дипломатический, культурный и духовный потенциал. В 1974 г. ЦРУ, Министерству обороны, Министерству сельского хозяйства и Агентству США по международному развитию United States Agency for International Development (USAID) был представлен подписанный Генри Киссинжером запрос о влиянии роста мирового народонаселения на безопасность США и соблюдение национальных интересов. После изучения Совет по национальной безопасности США издал National Security Study Memorandum, который в 1975 г. стал руководством к действию в области внешней политики США. Позднее Джордж Буш активно выступал за расширение возможностей Госдепартамента и Агентства США по международному развитию USAID и за укрепление роли внешней политики США. Инструменты внешней политики мягкой силы (дипломатическое, экономическое, гуманитарное и культурное влияние) нашли прямое отражение в Агентстве USAID. После распада Советского Союза в период c конца 1991 г. и до 30 сентября 1995 г. США обязались выделить 15 млрд долларов для России и других новых независимых государств - 8,7 млрд долларов в виде прямой помощи и еще 6,3 млрд долларов - для оказания помощи в процессе перехода к демократии и рыночной экономике. В отчете Агентства США по международному развитию сообщается, что Соединенные Штаты являются лидерами международной поддержки усилий России по созданию демократического общества, основанного на верховенстве закона. В частности, программы USAID в области верховенства права, начатые в России в 1992 г., внесли важный вклад в создание новой законодательной и институциональной основы для отправления правосудия в России. В своей автобиографической книге, посвященной американским дипломатам и экспертам Агентства США по международному развитию, Хиллари Клинтон сообщает, что Соединённые Штаты остаются незаменимой нацией. Эта «незаменимость», по её мнению, связана с тем, что «у США есть Декларация независимости и Билль о правах. А у Советов их не было, и это стало определяющей чертой борьбы идеологий в период холодной войны». Хиллари Клинтон ссылается на концепцию «умной силы», которая означала выбор правильного сочетания методов - дипломатических, экономических, военных, политических, правовых и культурных - для каждой отдельно взятой ситуации. Целью «умной силы» и активного использования технологии, государственно-частного партнерства, энергетики, экономики и других инструментов, которые относятся к стандартному набору методов Госдепартамента США, является дополнение традиционных дипломатических средств для обеспечения национальной безопасности США. В качестве примера применения «умной силы» Хиллари Клинтон ссылается на усилия США в отношении Ирана. «В интересах введения санкций против Ирана и обеспечения международной изоляции Ирана мы использовали новые финансовые инструменты и партнеров из частного сектора... Мы обратились к социальным сетям, чтобы напрямую общаться с иранским народом, и инвестировали новые высокотехнологические информационные ресурсы, чтобы помочь иранским диссидентам избежать правительственных репрессий. Все это усилило наши прежние, привычные дипломатические методы, и в конечном счете мы смогли достичь важных результатов в области национальной безопасности». Распад СССР явился новой возможностью для расширения сфер влияния США. Борьба США за новый мировой порядок и национальную безопасность стали результатом продвижения американской внешней политики в постсоветских республиках. Основным инструментом реализации программ публичной дипломатии стало Агентство USAID, призванное заниматься реализацией геостратегических интересов и внешнеполитических целей США в России и странах постсоветского пространства. Публичная дипломатия США представляла собой комплекс мероприятий в области информации, системы электронного судопроизводства, программ «Партнёрство в сфере верховенства закона», культуры и образования как в России, так и на постсоветском пространстве. Напомним также, что реформы образования в России в начале 90-е годов велись также консультантами Всемирного банка при поддержке Фонда Д. Сороса. Согласно сайту Агентства США по международному развитию USAID финансировал соблюдение законности при работе исполнителей, участвовавших в разработке Конституции РФ, части I Гражданского кодекса РФ, а также Налогового кодекса РФ. Создание Конституции РФ 1993 г. также стало возможным при поддержке Агентства США по международному развитию. Согласно ст. 135 положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это относится к «Основам конституционного строя», «Правам и свободам человека и гражданина», «Конституционным Поправкам и пересмотру Конституции». Активное участие в изменении российского законодательства в России с 1992 г. принимала Американская ассоциация юристов США, которая также финансировалась Агентством USAID. Проект «Правовое партнерство» осуществлялся Американской ассоциацией юристов ABA ROLI совместно с Российско-американским правовым консорциумом RAROLC. В Конституцию РФ 1993 г. внесли положение о приоритете норм международного права над национальным законодательством (ч. 4 ст. 15), включенное также и в ст. 1 УК РФ и в ст. 1 УПК РФ. Все это время данное положение работало против интересов России, умело использовалось западными оппонентами, в том числе в Европейском Суде по правам человека. Отметим также, что в докладе о проекте Конституции РФ 1993 г., опубликованном в Российской газете, с гордостью подчеркивалось, что ее положения прошли экспертизу за рубежом. До 2015 г. принцип верховенства международного права в России рассматривался как незыблемое достижение. Вопрос о его пересмотре был абсолютизирован и не поднимался в российской правовой науке. Как результат, в Конституции РФ 1993 г. русская национальная идентичность оказалась вне конституционно-правового поля. Государственная идеология запрещена ст. 13, т.е. отсутствует концепция идеологической политики государства, национальная идея, которая должна сплотить единый многонациональный народ. Во второй главе Конституции РФ в качестве высшей ценности определены права и свободы человека и гражданина, в положениях которой полностью отсутствуют российское государство, семья, национальные и исторические традиции и менталитет народа, отсутствуют такие понятия, как мораль и нравственность. Для построения национально-государственной идеологии России необходимы такие ценности, как Родина, патриотизм, священный долг, культурные и духовно-нравственные ценности народа, интересы стратегического порядка, охватывающие разные сферы общественной жизни. При этом отметим, что в разных странах геополитические, внешнеполитические, стратегические и экономические интересы могут не только не совпадать, но и приводить к росту противоречий между ними. Не все государства признают те или иные нормы и реализуют их, также как не везде идентична правовая практика. Поэтому критерии разумного баланса международного и национального права в правовой системе каждого государства должны определяться с учетом и обязательным уважением национальных, идеологических, культурных, исторических, религиозных и других особенностей государства. Попытки внедрения чуждых ценностей, идеологий, культур и традиций, тем более при помощи международного права, создают угрозу демократическим основам Конституции как правового акта, обладающего высшей юридической силой в правовой системе государства. Одновременно с финансированием работы в России Агентство USAID с 1992 г. начало программы оказания поддержки широкому спектру приоритетов развития Кыргызстану, Азербайджану, Таджикистану, Узбекистану, Туркменистану, Украине, Беларуси, также подчеркивая приверженность верховенству закона. Под видом широкомасштабной поддержки и гуманитарной помощи USAID работала с представителями неправительственных организаций и СМИ по вопросу норм и законов. Агентство США по международному развитию было запрещено в России в 2012 г. Подводя итоги работы USAID, Виктория Нуланд сообщила, что за годы работы в России с 1992 г. было потрачено на различные программы около 2,7 млрд долл., треть из них - на развитие демократии, и заявила о своей гордости достигнутым USAID за два десятилетия. После выполнения поставленных задач Агентством USAID в странах постсоветского пространства: Азербайджана, Беларуси, Казахстана и Туркменистана, Президент США Дональд Трамп сократил программы развития. Новый бюджет USAID согласно опубликованному Foreign Policy финансовому документу на 2018 г. составит 11,74 млрд долл. Разработанные с помощью юристов и финансируемые Агентством USAID Конституции в России и на постсоветских пространствах требовали обеспечить верховенство права и создание демократического общества в этих государствах. При этом к верховенству права как к принципу, который должен быть универсальным, США относятся с двойными стандартами и уважать нормы и ценности международного права у себя в стране не торопятся и не ограничивают свой суверенитет международными обязательствами. В этой связи весьма уместно привести утверждение Председателя КС РФ В.Д. Зорькина: «Чрезмерное использование институтов международного правосудия может привести к тому, что такое правосудие становится не международным судейским арбитром, а механизмом в руках какой-либо из сверхдержав или группы сильных государств». Если обратиться в свете сказанного к ст. 6 Конституции США, принимаемые в ее исполнение законы Соединенных Штатов, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, и являются верховным правом страны. При этом американская конституционно-правовая доктрина разделяет международные договоры на самоисполнимые, реализация которых не требует изменения национального законодательства), и несамоисполнимые, которые предполагают изменение внутреннего законодательства. Критерии ограничения международных договоров были сформулированы американскими судебными органами в рамках доктрины самоисполнимых договоров (doctrine of self-executing treaties) на основе толкования соответствующих положений Конституции США. Зарождение доктрины самоисполнимых международных договоров в юридической практике Соединенных Штатов было связано с вынесением в 1829 г. Председателем Верховного Суда США Джоном Маршаллом решения по делу Foster and Elam v. Neilson, которое касалось применения американо-испанского договора 1819 г., определявшего, среди прочего, правовые последствия передачи Флориды от Испании Соединенным Штатам. В случае конкуренции норм самоисполнимого международного договора и внутреннего американского закона с учетом их равной юридической силы применяется тот акт, который был издан позже (last-in-time rule). Поэтому американские власти могут с легкостью прекратить юридическое действие международного права, просто издав не соответствующий ему внутренний закон, и формально государство остается участником международного договора. Если возникает коллизия между конституционными положениями и международным договором, приоритет в применении отдается Конституции. Так, суд апелляционной инстанции США установил, что «правила международного соглашения об экстрадиции, заключенного между США и Францией, противоречат четвертой поправке к Конституции США и поэтому не подлежат применению». Апелляционный суд США подтвердил данную позицию в решении по делу Committee of United States Citizens Living in Nicaragua v. Regan. Суд отметил, что «ни одно постановление Конгресса не может быть оспорено только на том основании, что оно нарушает обычное международное право». Суд также указал, что политические и юридические органы Соединенных Штатов вправе игнорировать нормы обычного международного права в процессе исполнения законов и других федеральных нормативно-правовых актов. Также в конституциях Норвегии и Швеции говорится о том, что нормы международного права для приобретения юридической силы обязательно должны быть имплементированы в национальное законодательство, а до этого приоритет имеет национальное законодательство. Автор ссылается на мнение Председателя Конституционного Суда Республики Армении Г.Г. Арутюняна: «Во всем мире высшей задачей конституционного контроля является гарантирование верховенства Конституции. Сегодня в 110 странах мира оно осуществляется по европейской модели - посредством специальных органов судебного конституционного контроля, а в 48 странах - по американской модели». В ответе автору от 9 января 2016 г. судья ЕСПЧ от Финляндии П. Коскело (P. Koskelo) и бывший Председатель Верховного Суда Финляндии (с 2006 по 2015 гг.) сообщает: «В Финляндии верховенство Конституции закреплено статьей 106 и в случае, если при рассмотрении дела судом применение предписания закона было бы в явном противоречии с Конституцией, суд обязан отдать преимущество Конституции. Это обязательство касается всех судебных разбирательств». Согласно ст. 94 (3) Конституции Финляндской Республики международное обязательство не должно создавать угрозу демократическим основам Конституции. Отметим, что Конституционный Суд Латвийской Республики еще в 2005 г. постановил, что международные нормы в области прав человека и практика их применения на уровне конституционных прав служат средством интерпретации при определении содержания и объема основных прав и принципов правового государства в той мере, в которой это не ведет к уменьшению или ограничению основных прав, включенных в Конституцию. Эту же позицию выразил в ответе автору от 15 декабря 2015 г. судья ЕСПЧ от Латвии М. Митс (Martins Mits), о главенстве Конституции перед международным правом, и подтвердил, что Конституционный Суд Латвийской Республики рассматривает международные договоры как подчиненные Конституции. Соответственно, вывод Европейского Суда о несовместимости каких-либо положений законодательства государства-члена с обязательствами по Конвенции не может рассматриваться как безусловно обязывающий к принятию мер общего характера по изменению правового регулирования в этих странах. Напомним, что в вынесенных решениях ЕСПЧ в период 1997-2010 гг. Суд неоднократно определял, чтобы национальные власти, в частности, суды, ставили на первое место толкование и применение внутреннего законодательства и принятия решений по вопросам конституционности. С другой стороны, решения ЕСПЧ создают судебные прецеденты, когда Суд, опираясь на нормы международного права и Европейской Конвенции, посягает на национальную конституцию. Несогласие с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так же как и постановлений ЕСПЧ, имеет место и в практике европейских государств, хотя также в исключительных случаях и при наличии достаточно веских причин. Конституционные суды Федеративной Республики Германия, Соединенного Королевства, Итальянской Республики, Австрийской Республики ранее отменяли исполнение решений ЕСПЧ. Аналогичные решения об отказе признать правовую позицию Европейского Суда из-за ее противоречия принципам национальной Конституции приняли Конституционные суды Франции и Швейцарии. С учетом передового опыта конституционного судопроизводства, в том числе Федеративной Республики Германии, Великобритании, Италии и Австрии, и в полном соответствии Конституции РФ Конституционный Суд РФ 14 июля 2015 г. признал верховенство Конституции РФ при исполнении решений ЕСПЧ (постановление № 21-П) и постановил, если Конституционный Суд РФ придет к выводу, что постановление Европейского Суда по правам человека, если оно основано на Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не может быть исполнено, такое постановление в этой части не подлежит исполнению. Государственная Дума РФ 4 декабря 2015 г. одобрила закон, предоставляющий Конституционному Суду РФ право определять - выполнять или нет вердикты межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, в том числе постановления ЕСПЧ, вынесенные по жалобе против России. 19 апреля 2016 г. Конституционный Суд провозгласил постановление по делу о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. «Анчугов и Гладков против России», в котором признал невозможным исполнение постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» в части общих мер, предполагающих внесение в российскую правовую систему изменений, которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, содержащихся в местах лишения свободы. Предписание ч. 3 ст. 32 Конституции РФ носит императивный характер и распространяется на всех таких осужденных. 19 января 2017 г. Конституционный Суд РФ провозгласил решение по вопросу о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 г. по делу ОАО «Нефтяная компания «Юкос» против России. Признав фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека, частью которой являются постановления ЕСПЧ, Конституционный Суд РФ определил пределы действия международных договоров России в контексте верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ. Россия неуклонно выступает за соблюдение международного права, Устава ООН, призывает обеспечить уважение закрепленных в нем основополагающих принципов суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела друг друга, урегулирования любых конфликтов исключительно мирными способами, при этом отстаивая свои национальные интересы и территориальную целостность государства. Во время встречи с судьями Конституционного Суда Президент В.В. Путин отметил, что стабильность и устойчивость конституционных принципов и норм - одно из ключевых условий успешного развития нашей страны и консолидации общества. При этом Конституция России должна быть «живой». Вместе с тем конституционный процесс никогда не  бывает «навеки завершённым». Иногда сама жизнь требует внести в Основной Закон какие-то коррективы. Вопрос о необходимости изменения Конституции России, которая не учитывает сегодняшнего положения России, все чаще поднимается на разных уровнях. Так, Председатель СК России А.И. Бастрыкин предлагает внести изменения в Конституцию РФ в части приоритета норм международного права над российским законодательством; идею созыва Конституционного Собрания для изменения основных положений действующей Конституции высказывают в Государственной Думе, поддерживают российские политики и специалисты в области конституционного и международного права. Следует обратиться к мировой практике внесения изменений в конституции. Внесение поправок и изменений в конституции в разных государствах происходило довольно часто, как отвечающее национальным интересам и ценностям. Средний возраст работы конституций в мире 18 лет. Например, за время существования с 1950 г. в Конституцию Индии было внесено более 500 изменений. В Основной Закон ФРГ с 1949 г. внесено более 50 поправок, столько же и в Конституцию Бразилии. Автор предлагает из текста Конституции РФ убрать положение, согласно которому международное право составляет неотъемлемую часть правовой системы Российской Федерации, в частности, ч. 4 ст. 15, и вытекающие из нее ч. 2 ст. 1 УК РФ и ч. 3 ст. 1 УПК РФ. В данной редакции общепризнанные принципы и нормы международного права являются источниками российского уголовного права. Эти же принципы записаны и в УПК РФ ч. 3 ст. 1 «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Федерации, регулирующего уголовное судопроизводство» с повторением также текста из Конституции: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Кодексом, то применяются правила международного договора». Исходя из изложенного, внесение поправок в Конституцию РФ 1993 г. укрепит независимость России в правовой сфере, вернет к лучшим традициям функционирования государственных органов власти и судебных органов, которые должны соответствовать сегодняшнему развитию российского общества.

About the authors

V A Jilkin

Law Office Kari Korhonen, Helsinki

Email: info@lawcenter.fi

References

Supplementary files