Financial Legal Relationship: Identification of the Branch Affiliation

Full Text

Финансовое правоотношение и его идентификация как такового тесно связана с проблемой предмета финансового права в современных условиях. Сегодня эта проблема весьма актуальна. Начиная с конца XX в. предмет финансового права неоднократно изменялся и к сегодняшнему дню существенно преобразовался. Точнее, в отличие от прежних времен, когда предмет финансового права конструировался на основе формы собственности — государственной и муниципальной, сегодня он формируется на основе публичного интереса, реализуемого через любую форму собственности. Однако этот процесс происходит сложно. Границы предмета отрасли еще окончательно не вырисовались, они только формируются. Свидетельством этого являются многочисленные работы, посвященные проблеме предмета финансового права [1]. Как показывает научный анализ, идентификация отношений, составляющих предмет финансового права, сегодня затруднена. Получается так, что административные правоотношения часто идентифицируются как финансовые, реже — последние путаются в научном анализе с гражданско-правовыми. В результате стали появляться научные работы, доказывающие существование финансово-правовых явлений там, где присутствуют лишь финансы, а еще хуже — слово «финансы», без учета их дуализма — публичные и частные. Видимо, отчасти именно эта ситуация привела к тому, что сегодня нашлись те, кому захотелось, совсем не задумываясь о том, что финансовое право — это наука, а всякая наука имеет свою историю и методологию, изменить предмет финансового права в корне, оставив от финансово-правовой науки одно название. Вопиющий факт — появление в продаже учебника «финансовое право», который в своем содержании полностью выхолащивает финансово-правовую науку, подменяя ее эклектическим соединением частных и публичных финансов, почти что по Д. Фонвизину, у которого герой пьесы «Недоросль» в ответ на просьбу дать пример прилагательного говорит, что дверь — это прилагательное, «потому что она приложена к своему месту», «а вот у чулана шестую неделю дверь стоит еще не навешена: так та покамест существительна». В общем, для авторов этого учебника лишь бы была дверь, а примостить ее можно и к существительному, и к прилагательному¹.

Методологический подход к идентификации отношений, имеющих финансово-правовую природу, должен базироваться на анализе признаков этих отношений, взятых в развитии. Или, говоря конкретнее, необходимо, отталкиваясь от базовых признаков финансовых правоотношений, показать их развитие в пределах границ устойчивости финансового права как отрасли.

Базовые признаки отношений, составляющих предмет финансового права, определены наукой еще в советское время. По крайней мере, в учебниках финансового права того времени они четко зафиксированы². Так, к числу признаков, позволяющих идентифицировать финансовое правоотношение в те годы, когда предмет финансового права определялся через отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, относились следующие: а) объектом финансового правоотношения являются деньги или денежные обязательства; б) в этих правоотношениях всегда участвует государство или уполномоченный государством орган; в) они направлены на образование и использование общегосударственного и других фондов денежных средств; г) в этих отношениях государство всегда выступает как субъект власти и хозяйствующий субъект³. При этом отмечалось, что правоотношение можно идентифицировать как финансово-правовое, только если в нем налицо все три признака.

Несколько позже, после принятия Конституции РФ 1993 г. и установления местного самоуправления, предмет финансового права стал определяться через отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления⁴. В этих условиях стало очевидно, что ко всем вышеперечисленным признакам финансового правоотношения необходимо добавить, что оно, финансовое правоотношение, может быть идентифицировано как таковое, если его обязательным субъектом является не только государство, но и муниципальное образование. Помимо отмеченного, в этот же период развития финансового права как отрасли пришло осознание того, что финансовое правоотношение следует характеризовать не только как имущественное, но и как неимущественное, но связанное с имущественными [2]. Осознание этого факта привело к некоторому изменению дефиниции предмета финансового права, следствием чего в некоторых учебниках по финансовому праву предмет этой отрасли стал определяться через имущественные и, соответственно, связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Соответственно, характерные черты финансового правоотношения несколько изменились. Важно подчеркнуть, что финансовые правоотношения обладают следующими признаками, взятыми вместе: а) они функционируют в процессе аккумуляции, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств; б) являются разновидностью имущественных и организационных правоотношений; в) требуют обязательного участия государства или муниципального образования в лице компетентных органов⁵. Однако надо заметить, что как в советское время, так и в постсоветский период проблема идентификации финансово-правовых отношений применительно к конкретным случаям особо остро не стояла. Отношения этой отрасли права идентифицировались достаточно легко, по давно, еще с советского времени установившемуся трафарету. Это объясняется тем, что развитие финансового права на рубеже веков еще не вышло за границы устоявшихся финансово-правовых институтов. Как результат — набор финансовых правоотношений был достаточно статичен: бюджетные, налоговые, неналоговых доходов, финансов государственных внебюджетных фондов, финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий и др. Пожалуй, некоторые сложности с точки зрения идентификации финансово-правовой природы вызывали отношения государственного кредита, банковского права и валютного контроля.

Проблема идентификации финансово-правовых отношений начала актуализироваться после 2008 г., а точнее тогда, когда государство стало решать свои задачи не только в опоре на государственные и муниципальные денежные фонды, но возлагать их решение и на негосударственные денежные фонды. Прежде всего, в 2003 г. и позднее стали возникать госкорпорации, которые не являлись и не являются до сих пор государственными по форме собственности, но их финансы всегда использовались для решения публичных задач [3, 4]. Кроме того, в начале XXI в. в России стала возникать квазиналоговая система, которая сегодня представлена парафискальными сборами, поступающими в негосударственные денежные фонды, но используемыми в силу различных нормативно-правовых актов для решения публичных задач [5, 6]. В этих условиях отечественная финансово-правовая наука подошла к необходимости изменения предмета финансового права. Стало преобладать научное мнение, что в предмет финансового права следует включать не только отношения, опосредующие собирание, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств, но и иные финансовые отношения, обеспечивающие публичные финансы. В результате этого в финансово-правовой науке стала формироваться позиция о публично-правовом характере отношений, составляющих предмет финансового права. И такая позиция нашла отражение в учебной литературе. Впервые эта идея была косвенно выражена в докторской диссертации А.В. Турбанова «Финансово- правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в РФ», защищенной в 2004 г. А в украинской финансово-правовой науке эта мысль была высказана чуть раньше А.А. Нечай в работе «Актуальнi питання фiнансового права», изданной в Черновцах также в 2004 г. Сегодня, в результате изменений, произошедших в общественной жизни и, соответственно, в научных взглядах, предмет финансового права стал определяться через публичные финансы. Точнее говоря, предмет финансового права сегодня описывается через отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности, т.е. в процессе собирания, распределения и использования публичных фондов денежных средств (государственных и негосударственных), направленных на решение публичных задач⁶. Проще говоря, предметом финансового права сегодня являются публичные финансы. Надо осознавать, что в современном понимании предмет финансового права конструируется на основе объединения многообразных финансов — государственных, муниципальных, прочих негосударственных, но используемых исключительно в публичных целях. Таким образом, в отличие от прежних времен, т.е. советского и постсоветского времени, сегодня предмет финансового права конструируется не на основе формы собственности — государственной и муниципальной, а на основе публичного интереса, реализуемого через любую форму собственности.

Изменение предмета финансового права привело к существенному дополнению квалифицирующих признаков финансового правоотношения. В научной и учебной литературе эти квалифицирующие признаки выражены унифицировано, т.е. без подразделения этих правоотношений на имущественные и неимущественные.

В числе унифицированных признаков финансового правоотношения следующие:

1. Финансовое правоотношение является имущественным и неимущественным, но связанным с имущественным.
2. Финансовое правоотношение является властеотношением.
3. Обязательным субъектом финансового правоотношения является публичный субъект — публично-правовое образование (государство, муниципальное образование) или иной субъект, наделенный в силу закона или иного нормативного правового акта публичной функцией в области финансов.
4. Финансовое правоотношение реализует публичный интерес и «завязано» на публичный денежный фонд.

Все вышеперечисленные признаки финансового правоотношения являются идентифицирующими, если учитываются в совокупности. Однако, как следует из отмеченного, существуют две группы финансовых правоотношений — имущественные и неимущественные, но связанные с имущественными.

Для каждой группы финансовых правоотношений существует специфический алгоритм их идентификации именно как финансово-правовых исключительно исходя из вышеперечисленных признаков финансового правоотношения. Поэтому исследователь, задавшийся вопросом об отраслевой принадлежности того или иного правового явления, должен доказать эту принадлежность, опираясь исключительно на отраслевые признаки правоотношения, объектом которого предположительно выступает это правовое явление. Однако, как показывает практика, такой научный анализ сегодня часто не производится, а потому мы являемся свидетелями того, что правовая природа многих правовых явлений сегодня определяется ошибочно. Отраслевая принадлежность правового явления нередко определяется исходя из каких угодно критериев, но не из анализа правоотношения. Как уже упоминалось, гражданско-правовые отношения путаются в сознании исследователя с налогово-правовыми, а последние часто отождествляются с административно-правовыми. Наиболее часто можно встретить выводы о финансово-правовой принадлежности явления исходя из того, что это явление жестко урегулировано в законодательстве и так или иначе связано с финансами. Однако это мнение всегда будет ошибочным, ибо законодательство — это лишь условие возникновения правоотношения, и его жесткость, четкость, однозначность характерна для отношений любой отраслевой принадлежности. Иначе говоря, отраслевое правовое регулирование всегда императивно и диспозитивно одновременно. Но из этого не вытекает властный характер правоотношения. К примеру, законодательство об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью определяет некоторые требования к распределению финансов этих обществ, однако никому не придет в голову подумать, что в данном случае возникают финансовые правоотношения. Факт императивного правового регулирования объекта, имеющего денежную форму, еще не рождает его принадлежности к финансовому праву. Ясно, что в данном случае речь идет о финансах, но о финансах частных, и императивное законодательное регулирование в данном случае не может служить критерием идентификации этих отношений как финансово-правовых со всеми вытекающими отсюда последствиями. Надо исследовать природу правоотношения, в рамках которого может развиваться интересующее нас правовое явление, на предмет соответствия всем квалифицирующим его признакам в совокупности. Если это явление развивается в рамках финансового правоотношения, значит оно является финансово-правовым, а если это доказать не удается, значит это явление имеет иную отраслевую принадлежность.

Итак, принимая во внимание, что отношения, составляющие предмет финансового права, являются имущественными и связанными с ними неимущественными, остановимся на особенностях идентификации каждой группы правоотношений в отдельности. Ценность предложенной нами парадигмы идентификации заключается в том, что всякое правовое явление, природа которого требует своего установления, будучи «пропущено» через квалифицирующие признаки, характерные для каждой группы финансовых правоотношений, позволит его идентифицировать как финансово-правовое или отрицать.

Прежде всего, остановимся на квалифицирующих признаках имущественного финансового правоотношения.

Имущественное финансовое правоотношение — это правоотношение, объектом которого являются материальные блага в виде публичных финансовых ресурсов, т.е. налоги, сборы, пошлины, межбюджетные трансферты, большинство иных доходов, поступающих в публичные денежные фонды, а также бюджетные расходы и др.

Главным квалифицирующим признаком имущественного финансового правоотношения является факт перемещения финансовых ресурсов от одного субъекта к другому.

Вторым признаком этого рода правоотношений является факт перемещения этого финансового ресурса от различных субъектов либо к государству и муниципальному образованию, либо к иному субъекту права, наделенному публичной функцией в области финансов. Здесь надо особо подчеркнуть, что не просто наделенному публичной функцией, но именно таковой в области публичных финансов, т.е. функцией по собиранию финансовых ресурсов и их использованию в силу закона или иного нормативного акта в публичных целях.

Третьим признаком имущественного финансового правоотношения, вытекающим из второго, является то, что перемещение финансовых ресурсов в рамках имущественного финансового правоотношения всегда опосредовано или, иначе говоря, «завязано» на публичный фонд денежных средств. Если сказать проще, то публичные финансовые ресурсы должны поступать либо в бюджетную систему, либо в негосударственные финансовые фонды, за счет которых осуществляются полностью или частично публичные функции. Равным образом это и обратное движение финансовых ресурсов, точнее их движение из бюджетной системы РФ и негосударственных финансовых фондов, обремененных публичной функцией, к субъектам финансового права.

Наконец, четвертым квалифицирующим признаком финансово-правовых имущественных правоотношений является их властный характер. Таким образом, исследователь должен найти доказательства того, что субъекты в данном правоотношении практически не имеют свободы усмотрения, а жестко определены в своем поведении законом или иным нормативно-правовым актом⁷.

Имущественное финансовое правоотношение может быть отнесено к таковому лишь в том случае, если у исследователя налицо все четыре вышеупомянутых признака.

Надо заметить, что идентификация правового явления как финансово-правового через вышеназванные признаки имущественного финансового правоотношения достаточно несложная научная операция. Как правило, особых проблем в этом сегменте на практике не возникает.

Гораздо более сложной является идентификация неимущественных отношений как отношений финансово-правовых. А в связи с этим и идентификация неких правовых явлений как явлений именно финансово-правовых.

Для идентификации неимущественных правоотношений как финансово-правовых, прежде всего, надо доказать, что это отношение является отношением с обязательным субъектом финансового права. Этим субъектом, как уже подчеркивалось, должно являться государство, муниципальное образование или иной субъект, наделенный в силу закона или иного нормативного правового акта публичной функцией в сфере финансов. При этом в сегменте данных правоотношений государство и муниципальное образование могут выступать как таковые, а могут выступать через уполномоченные государственные органы, которые проявляются в финансовом правоотношении от собственного имени. Например, в финансовом правоотношении публичного финансового контроля ФНС выступает как уполномоченный государственный орган, т.е. от собственного имени. А в правоотношении по установлению налогов и утверждению федерального бюджета государство выступает как таковое в лице Государственной Думы. Соответственно, Государственная Дума выступает от лица государства.

Вторым квалифицирующим признаком неимущественного правоотношения как финансово-правового является его связь с имущественным финансовым правоотношением. Этот признак очень важен, ибо дуальные отношения, составляющие предмет финансового права, как уже отмечалось в начале статьи, находятся в сочленении. Неимущественное финансовое правоотношение не может быть, вырванное из связи с имущественным, взято отдельно, автономно идентифицировано как финансово-правовое. Оно может стать финансово-правовым, только если исследователь доказал его связь с имущественным финансовым правоотношением. Возникает вопрос: как это доказать? Представляется, что это можно сделать лишь тогда, когда в научном исследовании будет показана направленность неимущественного правоотношения на обеспечение целей имущественного финансового правоотношения, ибо в финансовом праве, как уже давно доказано, имущественное правоотношение является ведущим, а неимущественное, как связанное с ним, — вспомогательным, обеспечивающим движение имущественного финансового правоотношения.

В связи с отмеченным нельзя не заметить, что в последние годы в науке финансового права такое понимание финансового правоотношения и, соответственно, предмета финансового права стало как-то опускаться, забываться то ли сознательно, то ли в силу профессионального невежества. В результате стали появляться научные работы, доказывающие существование финансово-правовых явлений там, где присутствуют лишь финансы, а еще хуже — слово «финансы», без учета их дуализма — публичные и частные. А еще чаще — научные работы, где доказывается лишь публичный характер правового явления, без всякой привязки его к имущественному финансовому правоотношению. Кроме того, финансово-правовой смысл явления недостаточно констатировать, к примеру, доказав, что обеспечение финансовой надежности кредитных организаций имеет важное значение, и показав различные механизмы такого обеспечения. Надо доказать, что обеспечение финансовой надежности кредитных организаций «завязано» на движении финансовых ресурсов в публичные и из публичных денежных фондов, гарантирует такое движение. А еще точнее — так или иначе, но направлено либо на пополнение доходов бюджета, либо на осуществление бюджетных расходов, либо прямо или косвенно связано с иными имущественными отношениями финансово-правовой сферы. И тогда станет ясно, что обеспечение финансовой надежности кредитных организаций только лишь в некоторой части, в отдельном сегменте, а не в целом представляет собой финансово-правовое явление [7]. Хотя, безусловно, постановка научной проблемы о финансовой надежности кредитных организаций в финансово-правовом аспекте является очень актуальной. Равным образом, финансовый контроль за деятельностью некредитных финансовых организаций может быть признан финансово-правовым только в том случае, если будет доказано, что некредитные финансовые организации вступают в имущественные финансовые правоотношения, и именно поэтому обеспечиваются неимущественными правоотношениями публичного финансового контроля [8]. В отмеченном аспекте весьма показательна диссертационная работа Н.Г. Андриановой, в которой автор, доказывая финансово-правовую природу деофшоризации, исходит из того, что все субинституты этого правового института, реализуемые в рамках неимущественных правоотношений, являются субинститутами финансово-правовыми именно потому, что имеют направленность на обеспечение поступления финансовых ресурсов в бюджетную систему РФ. В этом смысле субинститут противодействия уклонению от уплаты налогов является центральным в данном правовом институте [9].

В целом, сегодня надо обратить внимание ученых на два обстоятельства. Во-первых, финансовое право — это отрасль публичного права, и не все то, что есть финансы, может образовывать финансовое правоотношение. А во-вторых, неправильная идентификация отношений как финансово-правовых размывает предмет финансового права как отрасли, сращивая ее, чаще всего, с административным правом, в то время как неимущественные правоотношения, имеющие публично-правовую природу, но никак не связанные с имущественными финансовыми правоотношениями, завязанными на публичные денежные фонды, являются административно-правовыми, а не финансово-правовыми.

¹ Финансовое право. Учебник / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Д.А. Петрова. М., Проспект, 2021. 576 с.

² Финансовое право. Учебник / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 46.

³ Там же.

⁴ Финансовое право. Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 13, 33–37.

⁵ Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 44, 94.

⁶ Орлюк О.П. Финансовое право. Академический курс. Киев, 2010. С. 90; Финансовое право. Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 23; Крохина Ю.А. Финансовое право М., 2016. 656 с.

⁷ См. более подробно о методе властных предписаний в финансовом праве: Финансовое право РФ. Учебник / Под ред. М.В. Карасевой М., 2012. С. 44–48.

About the authors

Marina V. Karaseva

Author for correspondence.
Email: mvsentsova@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-0657-3411
SPIN-code: 9679-4429
ResearcherId: AAH-7006-2019

Doctor of Law, Professor, Honored Worker of the Higher School of the Russian Federation

References

Supplementary files