Акты Евразийской экономической комиссии как источник права ЕАЭС

Аннотация

В статье определяется место Евразийской экономической комиссии в системе наднациональных органов Евразийского экономического союза, обозначается ее структура. Анализируется порядок принятия Евразийской эконо- мической комиссией решений, выступающих в качестве источника права ЕАЭС. Особое внимание уделяется механизму общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия при принятии таких решений. Формулируется вывод о целесообразности укрепления статуса Комиссии.

Полный текст

Интеграционные процессы, происходящие на постсоветском пространстве при ак- тивном участии РФ, обусловили необходи- мость образования системы наднациональных ор- ганов. В Договоре о Евразийском экономическом союзе, подписанном 29 мая 2014 г., содержится разд. III «Органы Союза». В настоящее время эта система на уровне Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз) включает: Высший Евразийский экономический совет; Евразийский межправительственный совет; Евразийскую экономическую комиссию (далее - ЕЭК, Комиссия); Суд ЕАЭС. Важное место в данной структуре ЕЭК предопределено тем, что это постоянно действующий регулирующий орган, ставший в 2012 г. правопреемником Комиссии Таможенного союза. Ее основные задачи заключаются в обеспечении условий функционирования и развития Союза, а также выработке предложений в сфере экономической интеграции в рамках ЕАЭС1. В структуру ЕЭК входят: Совет, осуществляющий общее руководство деятельностью комиссии; Коллегия, признанная исполнительным органом ЕЭК; департаменты (в настоящее время их 25), подчиненные коллегии ЕЭК. В ЕЭК входят представители от всех государств - участников ЕАЭС (Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России), а ее штатная численность возросла с 600 человек в 2012 г. до 1071 - в 2016 г.2 Статус ЕЭК определен Положением о Евразийской эко- номической комиссии. См.: Приложение № 1 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (в ред. от 8 мая 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». См.: Решение Совета ЕЭК от 12 февраля 2016 г. № 1 Политический курс РФ на активное участие в интеграционных образованиях (Единое эко- номическое пространство, Таможенный союз, ЕАЭС) в первую очередь отразился на содержа- нии таможенного законодательства, отличитель- ной характеристикой которого стало стреми- тельное сглаживание, размывание границ между национальным и международным законодатель- ством, вплоть до полного их устранения. Харак- терной чертой такого реформирования стало по- явление новых источников права, в первую оче- редь актов, принимаемых органами управления наднационального уровня. Договор о Евразийском экономическом со- юзе впервые ввел термин «Право ЕАЭС», ука- зав его составляющие: собственно договор; два вида международных договоров (заключенных в рамках Союза и между ЕАЭС и третьей сторо- ной); решения и распоряжения Высшего Евра- зийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их компетенции. Последний вид источников в науке называют актами вторичного порядка, от- мечая, что договорная база ЕАЭС систематизиро- вана по принципу «от общего к частному»3. Акты наднациональных органов также расположены по иерархии: высшей юридической силой среди них обладают решения Высшего Евразийского экономического совета, а решения Евразийского межправительственного совета имеют приори- тет над решениями Комиссии. Статус ЕЭК как регулирующего органа озна- чает возможность принятия данным органом нормативных актов. Виды актов, принимаемых Комиссией, подразделяются на три группы: решения, имеющие нормативно-право- вой характер и обязательные для госу- дарств - членов ЕАЭС; «Об утверждении перечня, штатной численности департаментов Евразийской экономической комиссии и распре- делении их между членами Коллегии Евразийской эконо- мической комиссии» // СПС «КонсультантПлюс». См.: Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 59-69. распоряжения, имеющие организацион- но-распорядительный характер; рекомендации, не имеющие обязательно- го характера. Такая градация установлена в п. 13 Положе- ния о ЕЭК и может трактоваться как причисле- ние к разряду источников права исключительно решений. Однако в ст. 6 Договора о Евразийском экономическом союзе (Положение о ЕЭК являет- ся приложением к названному Договору) к числу источников права Союза отнесены и решения, и распоряжения, о чем указывалось выше. Такое обстоятельство свидетельствует о коллизии вну- три единого документа, носящего в праве ЕАЭС основополагающий, программный характер. Право нормотворчества закреплено как за Советом, так и за Коллегией Комиссии. Акты, изданные этими структурными подразделени- ями, несмотря на то, что они являются актами международного уровня, на территории ЕАЭС ратификации не требуют. Имплементация актов ЕЭК в национальное законодательство также не нужна. Они обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами. Данное обстоятельство позволяет признавать их актами прямого действия. Все решения принимаются на основе консенсуса. При невозможности его до- стигнуть, вопрос передается на рассмотрение в Высший Евразийский экономический совет или Евразийский межправительственный совет. Коллегия ЕЭК представлена председателем и представителями государств-членов, исходя из принципа равного представительства этих государств. В Совет ЕЭК включается по одному представителю от каждой из стран - участниц ЕАЭС, занимающих в национальных правитель- ствах должности вице-премьеров (от Российской Федерации - И.И. Шувалов). Следует отметить, что принятие решений ЕЭК - по формальным признакам процесс до- статочно простой, учитывая численный состав структурных подразделений Комиссии и необхо- димость достижения консенсуса. Учитывая, что сферы, на которые распро- страняет свою компетенцию ЕЭК, весьма много- гранны (это и макроэкономическая политика, и техническое регулирование, и таможенное со- трудничество, и энергетика, и интеллектуальная собственность и пр.), принятые решения могут существенным образом влиять на экономиче- ские процессы, происходящие в государствах - участниках ЕАЭС. Несомненным преимуществом деятельности ЕЭК является равное представительство от каж- дого государства. Однако негативным моментом принятия решений ЕЭК следует признать от- сутствие прямого диалога между этим наднаци- ональным органом и субъектами, расположен- ными в государствах-участниках ЕАЭС. Это и органы государственной власти и местного самоу- правления, и представители бизнес-сообщества, и хозяйствующие субъекты, и физические лица. Наиболее открытой для диалога можно признать Коллегию ЕЭК. Она вправе создавать консульта- тивные органы с участием представителей орга- нов государственной власти государств - чле- нов ЕАЭС, а также представителей бизнес-сооб- щества, научных и общественных организаций, иных независимых экспертов. Следует учитывать, что по своей сути резуль- татом нормотворчества ЕЭК является излишнее правовое регулирование, что негативно оценива- ется предпринимателями. В данной связи целе- сообразным стало введение процесса публичного обсуждения решений4. В идеале каждое решение должно быть согласовано с бизнесом с целью из- бежания опасности нанесения вреда отдельным отраслям экономики. На официальном сайте ЕЭК в настоящее вре- мя введены две процедуры: общественное об- суждение проектов и оценка их регулирующего воздействия. Так, срок общественного обсужде- ния проектов решений составляет 10-20 дней с даты опубликования, после чего в течение, как правило, одного месяца проводится оценка регу- лирующего воздействия для исключения излиш- него и необдуманного регулирования. Оценка регулирующего воздействия (от английского - Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis) - процесс определения проблем и це- лей регулирования, выбора альтернатив дости- жения этих целей с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мне- ний, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив. Она постепенно внедряется в практику принятия нормативных актов в России и остальных стра- нах ЕАЭС. Эта деятельность направлена на определе- ние и оценку возможных положительных и от- рицательных последствий принятия проекта нормативного правового акта на основе анализа проблемы, выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной эконо- мической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов таких лиц, а также бюджетных расходов. В ходе такой оценки исследуются следующие основные каче- ственные характеристики регулирования: См.: Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. № 98 «О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии» (в ред. от 16 октя- бря 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». проблема, на решение которой направлен проект решения, цель регулирования и группа лиц, на защиту интересов которых направлен проект; адресаты регулирования, в том числе субъ- екты предпринимательской деятельности, и воз- действие, оказываемое на них регулированием; содержание устанавливаемых для адреса- тов регулирования ограничений (обязательных правил поведения); механизм разрешения проблемы и дости- жения цели регулирования, предусмотренный проектом решения (описание взаимосвязи меж- ду предлагаемым регулированием и решаемой проблемой); сведения о рассмотренных альтернативах предлагаемому регулированию. Данный процесс осуществляется открыто: на сайте по каждому проекту выкладывается сводка поступивших комментариев и предложений, и выносится заключение об оценке регулирующе- го воздействия. К проекту решения прилагается аналитическая справка о последствиях влияния проекта решения ЕЭК на условия ведения пред- принимательской деятельности. На рассмотрение Евразийского межправитель- ственного совета ежегодно вносится отчет о мони- торинге проведения оценки регулирующего воздей- ствия проектов решений Комиссии. В 2015 г. на сайте ЕЭК было опубликовано 290 проектов решений, из которых 92 проекта рассматривалось в рамках про- цедуры оценки регулирующего воздействия. В ре- зультате процедуры по 4 проектам решений были вынесены отрицательные решения, а по 63 - услов- но-положительные, т.е. с требованием доработки (корректировки) отдельных положений проекта ре- шения Комиссии в целях устранения неоднозначно- го толкования и различий в правоприменительной практике. В среднем на каждый проект решения, вынесенный для публичного обсуждения, было дано 27,5 замечания и предложений5. Такой основательный подход к принятию Ко- миссией решений, безусловно, прогрессивен, од- нако следует учитывать, что процедура публич- ного обсуждения была введена только в 2015 г. Ранние решения Комиссии Таможенного союза (часть их еще действует) и Евразийской экономи- ческой комиссии принимались в ином порядке. В данной связи видится целесообразным провести их своеобразную ревизию, т.е. подвергнуть оцен- ке регулирующего воздействия. В настоящее время правовой механизм привоздействия, не достаточно широко освещен в средствах массовой информации, в том числе на интернет-ресурсах. Информацию о возможности участия частных субъектов в процессе принятия решений ЕЭК следует разместить на официаль- ных сайтах органов публичной власти, например, отраслевых министерств. Поскольку Комиссией принимается немалое количество актов в обла- сти таможенного дела (о классификации товаров по Единой товарной номенклатуре внешнеэко- номической деятельности ЕАЭС, о ставках вво- зных таможенных пошлин, о мерах нетарифного регулирования внешней торговли товарами) ин- формация об этом должна размещаться на сайте Федеральной таможенной службы. К сожалению, до сих пор не разработан меха- низм контроля за нормотворческой деятельностью ЕЭК. Обжаловать такие решения можно только в Суд ЕАЭС, в компетенцию которого входит рас- смотрение дел по заявлению государства - члена ЕАЭС о соответствии решений Комиссии или их отдельных положений Договору о Евразийском экономическом союзе, международным договорам в рамках Союза и (или) решениям органов Союза. Хозяйствующие субъекты также могут обратиться в Суд ЕАЭС с заявлением о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений, непо- средственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере пред- принимательской и иной экономической деятель- ности, Договору о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза. При этом такое решение (его отдельные по- ложения) должно повлечь нарушение прав и закон- ных интересов хозяйствующего субъекта, предо- ставленных указанными актами6. В 2015-2016 гг. Суд ЕАЭС принимал к произ- водству названный вид дел, однако ни по одному из них не было вынесено решения о признании решения Комиссии не соответствующим Догово- ру о Евразийском экономическом союзе и (или) международным договорам в рамках Союза. При несогласии с выводами Суда судья имеет право заявлять особое мнение, чем некоторые из них и пользуются. Важно, что внутри ЕЭК специалисты объек- тивно оценивают возможность возникновения разногласий. Такие разногласия, по мнению од- ного из членов Коллегии ЕЭК, может разрешать Суд ЕАЭС, полномочия которого подлежат рас- ширению; его потенциал как мирного регулятора споров достаточно велик7. Так, в настоящее вренятия ЕЭК решений, включающий их общественное обсуждение и оценку регулирующего См.: Ежегодный отчет Евразийской экономической ко- миссии «О мониторинге проведения оценки регулирую- щего воздействия проектов решений Евразийской эконо- мической комиссии в 2015 г.» // URL: http//docs.eaeunion. org/draft/ru-ru/010942/draft_11032016. См.: Статут Суда Евразийского экономического союза. Приложение № 2 к Договору о Евразийском экономиче- ском союзе от 29 мая 2014 г. (в ред. от 8 мая 2015 г.) // СПС «КонсультантПлюс». См.: Министр ЕЭК Владимир Гошин: «Роль мирно- го регулятора разногласий Сторон может сыграть Суд ЕАЭС» // URL: http//www.eurasiancommission.org/ru/nae/ news/Pages/06-10-2015-3.aspx. мя Суд занимается и вопросами толкования дей- ствующей договорно-правовой базы путем дачи разъяснений, оформляемых в форме консульта- тивных заключений. Безусловно, такие разъяс- нения носят рекомендательный характер. Таким образом, развитие интеграционных процессов, основанных на функционировании Евразийского экономического союза, обуслов- ливает не только необходимость совершенство- вания правовой базы, но и оптимизацию орга- низационной структуры органов управления на наднациональном уровне. Осуществление рядом этих органов функции нормотворчества требует основательного подхода к разработке правового механизма реализации этой функции. В конеч- ном итоге речь идет об укреплении статуса над- национальных органов, в том числе Евразийской экономической комиссии. Это является гаран- тией предсказуемости для инвесторов, способ- ствует нахождению баланса между частными и публичными интересами, формирует основу для развития дальнейшей интеграции.