Особенности реализации принципа обеспечения недискриминационного характера доступа заинтересованных несобственников к объектам публичной собственности

Полный текст

Хорошо известно, что в отечественной юри- спруденции одной из традиционных и про- веренных временем является методология исследования правовых явлений, при которой правовые принципы расцениваются как исходные начала, коренные идеи и постулаты, лежащие в основе правового регулирования определенных юридических отношений, их групп и даже сфер общественной жизни. По этой причине в рамках юридических исследований тех или иных соци- альных феноменов крайне важно акцентировать внимание на вопросах как систематизации, так и определения нормативного содержания соответствующих правовых принципов. Особую актуальность охарактеризованный выше подход имеет в тех ситуациях, когда речь идет об исследовании социальных явлений, институтов и отношений, входящих в предмет конституционно-правового регулирования. В данном контексте применительно к конституционно-правовым принципам уместно привести мнение Н.А. Богдановой, которая обоснованно считает, что выделение и систематизация принципов конституционного права связаны с наиболее высокой ступенью логического обобщения, выводящей конституционно-правовое знание на уровень философии права1. Это суждение имеет Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 165. также явственные параллели с теми подходами, которые получают все большее признание в со- временной российской общей теории права. К примеру, Р.З. Лившиц считает: «Признавая в праве систему общественного порядка, средство общественного согласия, путь и средство предот- вращения и разрешения разногласий, нужно со- ответственно конструировать и принципы права. Принципы охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансирован- ность… Принципы - как бы “сухой остаток” бо- гатейшей правовой материи, ее суть, освобожден- ная от конкретики и частностей»2. Объективность природы ключевых правовых принципов подчеркивал также и Г.В. Мальцев, ко- торый указывал, что «одна и та же реальная связь в обществе может быть часто охарактеризована и как экономическая, и как правовая. Познать экономический закон и закон права - это не два различных акта. Всякое научно добросовестное и точное исследование экономических требований общественного развития предполагает познание имманентных им юридических императивов, по- пытку сформулировать соответствующий данной ситуации закон права»3. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 195-196. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1977. С. 241. Исследуя феномен публичной собственности в качестве имеющего конституционно-право- вую отраслевую природу4, на основе приведен- ных выше соображений допустимо сделать вы- вод о том, что к числу конституционно-правовых принципов регулирования отношений публич- ной собственности не могут быть в большей или меньшей степени произвольно отнесены определенные правовые идеи только потому, что таковые кажутся имеющими первостепен- ное и обобщающее регулятивное значение для рассматриваемой сферы общественной жизни. При решении вопросов выявления и закрепле- ния нормативного содержания конституционно- правовых принципов регулирования отношений публичной собственности критически важно постоянно удерживать в поле зрения такой кри- териальный признак, который указывал бы, объ- ективно ли предопределены соответствующие правовые идеи, концепты и регулятивные импе- ративы существом правового явления публичной собственности, или же они носят второстепен- ный характер. Принцип обеспечения недискриминацион- ного характера доступа заинтересованных несобственников к объектам публичной соб- ственности представляется одним из таких, объективных конституционно-правовых прин- ципов регулирования отношений публичной собственности: несмотря на то, что в настоящее время он непосредственно не предусмотрен ни Конституцией РФ, ни положениями других актов российского законодательства, гипотеза о право- вом реализме его существования вытекает из комплекса взаимосвязанных конституционных положений, ввиду чего данный принцип имеет важнейшее аксиологическое и телеологическое значение при осуществлении управления в вещ- ной среде любого публичного собственника. Со всей очевидностью можно утверждать, что рассматриваемый принцип конституцион- но-правового регулирования отношений публич- ной собственности черпает свои онтологические основания в идеях формального равенства, ин- терпретируемого как равенство юридических возможностей для фактически неравных членов общества. В этой связи будет совершенно умест- ным обратиться к положениям ст. 19 Конституции России: содержащиеся в ней нормы имеют, вне всякого сомнения, общеправовое значение. Другим конституционным положением, кото- рое служит указателем правотворческого «фарва- тера» и логики конституционного развития зако- нодательства в нашей стране - применительно, конечно же, к соответствующей области обще- Подробнее см., напр.: Бородач М.В. О юридической природе института публичной собственности и его зна- чении как элемента Российской государственности // Рос- сийский юридический журнал. 2015. № 2 (101). С. 10-18. ственных отношений, является норма, содержа- щаяся в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и дея- тельности народов, проживающих на соответству- ющей территории. Несмотря на амбивалентный, в некотором смысле, характер терминологии, ис- пользованной в тексте данной нормы5, ее интер- претация в нормативном единстве и системной взаимосвязи с другими конституционными по- ложениями в предшествующее время позволила Конституционному Суду РФ прийти к выводу о том, что, например, лесной фонд как один из ви- дов природных ресурсов6 представляет собой пу- бличное достояние многонационального народа России в целом7, а не только лишь тех или иных на- родов, которые проживают на соответствующей территории (так называемые титульные нации, этнические меньшинства, аборигенное населе- ние, жители субъектов РФ либо муниципальных образований - вариантов может быть выдвину- то довольно много). В этой связи, как разъяснил Конституционный Суд России, из положений ч. 1 ст. 9 российской Конституции не следует, что пра- во собственности на лесной фонд принадлежит субъектам РФ; равным образом Конституция РФ не предопределяет и обязательной передачи лес- ного фонда в собственность субъектов РФ8. Смысл приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ позволяет утверж- дать, по меньшей мере, о том, что земля и другие природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности (независимо от конституцион- ности и существа оснований отнесения их к тако- вой), должны рассматриваться как основа жизни и деятельности всего многонационального народа России. Данное обстоятельство, в свою очередь, побуждает федеральные органы государственной власти к тому, чтобы не ограничивать в отсутствие объективных причин, охватываемых содержанием ч. 3 ст. 55 российской Конституции, права несоб- ственников на свободный и, как правило, бесплат- ный доступ к природным ресурсам, находящимся в Как известно, в научных и иных публикациях уже неодно- кратно обсуждался вопрос о том, какие именно народы следу- ет считать бенефициарами данной нормы, и, соответственно, предлагались разные варианты решений - от многонацио- нального народа РФ в целом до населения отдельно взятых муниципальных образований. Поскольку данная дискуссия в контексте правовых позиций Конституционного Суда РФ с некоторых пор приобрела спекулятивный характер, то, веро- ятно, в данной работе нет какого-либо особого смысла в под- робном обсуждении проблем, составляющих ее почву. В этом смысле лесной фонд, вне всякого сомнения, ох- ватывается нормативным содержанием ч. 1 ст. 9 россий- ской Конституции. См.: п. 2 постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429. См.: п. 4 этого же постановления Конституционного Суда РФ. общем пользовании (например, собирание грибов, ягод, рыбная ловля, пользование объектами приро- ды в рекреационных целях и т.д.). С другой стороны, устанавливая на федераль- ном уровне рамки нормативной регуляции ус- ловий доступа несобственников к пользованию природными ресурсами, отнесенными к феде- ральной собственности, законодателю всякий раз надлежит учитывать, что крайне высокая нормативная емкость положений ч. 3 ст. 55 рос- сийской Конституции и связанные с этим обсто- ятельством аксиологические коннотации, кото- рые могут приобретать и приобретают конкрет- ное воплощение в текстах подконституционных нормативных актов, делают баланс публичных и частных интересов в данной сфере крайне зыб- ким, как бы эпистемологически «неуловимым», что в дальнейшем может вести и к постановке вопроса о наличии либо отсутствии дискрими- нации даже в тексте нормативных установлений (т.е. дискриминации, возникающей в результа- те правотворчества, а не только правопримене- ния). И довольно сложно было бы согласиться в этой связи с возможным утверждением о том, что недискриминационный по своему характеру баланс условий, на которых осуществляется до- ступ несобственников к пользованию природ- ными ресурсами, отнесенными к федеральной собственности, так или иначе, вырабатывается и выкристаллизовывается в области эмпирии, в практической плоскости пользования предо- ставленными заинтересованным лицам правами; значительно более вероятным и продуктивным видится решение вопроса о характере установ- ленного баланса на почве такого критерия, ко- торый указывает, являются ли установленные условия одинаково применимыми в отношениях со всеми или с определенной внутренне однород- ной категорией неперсонифицированных несоб- ственников, либо нет. В качестве весьма «иллюстративного» при- мера здесь вполне может быть приведена ссылка на предусмотренные действующим федераль- ным законодательством (а вслед за ним, и зако- нодательством отдельных субъектов РФ) меры государственной поддержки различных форм малого и среднего предпринимательства, свя- занные (с учетом предмета настоящей работы) с ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», которая пред- усматривает поддержку в форме передачи во владение и (или) в пользование государ- ственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помеще- ний, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвен- таря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных ус- ловиях в соответствии с государственными программами (подпрограммами) РФ, госу- дарственными программами (подпрограм- мами) субъектов РФ, муниципальными про- граммами (подпрограммами)9; ч. 2 и 2.1 ст. 9 Федерального закона «Об осо- бенностях отчуждения недвижимого иму- щества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Фе- дерации или в муниципальной собствен- ности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесе- нии изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации», кото- рые закрепляют преимущественное право субъектов малого и среднего предприни- мательства на приобретение арендуемого имущества (т.е. выкуп, приватизацию) и порядок его реализации10; - п. 20 ст. 4, п. 9 ч. 1 ст. 17.1, п. 13 ч. 1 и п. 4 ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О защи- те конкуренции», которые устанавливают возможность предоставления отдельным (конкретным) субъектам малого и средне- го предпринимательства государственного либо муниципального имущества в пользо- вание (в том числе на льготных условиях) в виде соответственно государственной или муниципальной преференции, включая случаи предоставления такого имущества на внеконкурсной основе и без необходи- мости предварительного согласия анти- монопольного органа11. Ряд примеров, релевантно «иллюстрирую- щих» практику законодательной реализации принципа обеспечения недискриминационноустановлением и реализацией преференциального порядка предоставления соответствующим субъектам малого и среднего предпринимательства государственного и муниципального имущества в аренду либо безвозмездное пользование, включая и преимущественные возможности его последующей приватизации. Недвусмысленные особенности такого преференциального порядка могут быть выявлены путем толкования в системной нормативной взаимосвязи ряда положений федеральных законов, в частности: См.: Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О раз- витии малого и среднего предпринимательства в Россий- ской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006. См.: Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, нахо- дящегося в государственной собственности субъектов Рос- сийской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предприни- мательства, и о внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3615. См.: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О за- щите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434. го характера доступа заинтересованных несоб- ственников к объектам публичной собствен- ности, вне какого-либо сомнения, может быть продолжен: для этого достаточно обратить вни- мание, например, на то обстоятельство, что даже в общей массе субъектов малого и среднего пред- принимательства упомянутым выше Федераль- ным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ уже про- водится дифференциация их прав на получение имущественной поддержки, предусмотренной ст. 18 этого закона, в зависимости от вида осу- ществляемой деятельности, - законодателем в особые подгруппы выделены субъекты, осущест- вляющие сельскохозяйственную, ремесленную, а также внешнеэкономическую деятельность12. Анализ приведенного (и ему подобного) «ил- люстративного» материала в контексте обсужде- ния вопроса о нормативном содержании принципа обеспечения недискриминационного характера доступа заинтересованных несобственников к объ- ектам публичной собственности приводит к неиз- бежной постановке вопроса о том, считать ли пред- усмотренные нормативными правовыми актами преференции (а также привилегии, иммунитеты и иные аналогичные по своему характеру партикуля- ризмы в праве) отклонением от рамок рассматри- ваемого принципа или же они должны считаться несвязанными с установлением дискриминацион- ных условий доступа к публичным имуществам для разных категорий несобственников. Со всей очевидностью можно утверждать, что поводов заявить о том, что в результате установ- ления подобных партикуляризмов создаются не- равные экономические условия для разного рода несобственников, претендующих на получение доступа к пользованию объектами публичной соб- ственности, в подобных случаях всегда находится более чем достаточно13. И, разумеется, вопрос о на- личии или отсутствии неравных экономических условий, так или иначе, может быть переформу- лирован в вопрос об ориентирах государственной экономической политики, которые находятся под постоянным воздействием этико-аксиологических императивов и доминант: выбор ориентиров ука- занной политики во многом предопределяется по- ниманием того, кто является бенефициаром уста- навливаемых партикуляризмов, с кем (в экономи- ческом отношении) такие бенефициары сравнива- См.: ст. 24 и 25 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». См., напр.: Штыкина А. Корпорации увидели наруше- ние Конституции в преференциях малому бизнесу. [Элек- тронный ресурс]. Режим доступа: Официальный новост- ной портал ПАО «РБК», URL: http://www.rbc.ru/economic s/11/11/2015/564217b29a79470ec711f222 (дата обращения к ресурсу - 31.08.2016). Автор публикации приводит, в частности, следующее суждение: «Обязанность частных компаний отдавать 10% закупок малому бизнесу - это нарушение Конституции, свободы экономических отно- шений и защиты конкуренции, заявили корпоративные юристы и представители крупного бизнеса». ются (так называемая референтная группа) и каков конечный ожидаемый социально-экономический эффект для общества, связанный с многовектор- ным характером его потребностей и интересов. Так, в приведенных выше примерах, касаю- щихся установления преференций и иных мер имущественной поддержки для субъектов малого и среднего предпринимательства, очевидно, что в основании ориентиров государственной экономи- ческой политики при нормативной фиксации на- званных партикуляризмов находится понимание нескольких взаимосвязанных условий. Во-первых, объективно существующее экономическое нера- венство таких субъектов с компаниями, представ- ляющими так называемый крупный бизнес, ко- торое может вести к еще большему наращиванию экономического потенциала последних в ущерб первым, а значит, к постепенной монополизации рынков в ущерб интересам потребителей и вообще прогрессивного развития страны. Следовательно, во-вторых, такое априорно существующее нера- венство требует некоторого нивелирования, что, в свою очередь, может быть достигнуто, например, путем облегчения условий экономической дея- тельности для субъектов малого и среднего пред- принимательства за счет, в том числе, предостав- ления упрощенного и более прогнозируемого (в части юридических результатов) порядка получе- ния в пользование государственного либо муници- пального имущества. Наконец, в-третьих, социаль- но значимым результатом установления указанных мер должно стать, по замыслу законодателя, уве- личение числа субъектов малого и среднего пред- принимательства (со всеми вытекающими отсюда следствиями касательно рабочих мест, развития инноваций и инвестиций, увеличения доходной базы бюджетов и т.д.) и приобретение субъектами малого и среднего предпринимательства возмож- ностей для эффективной конкуренции с уже суще- ствующими крупными компаниями, в том числе и в результате расширения бизнеса малых и средних предприятий, влекущего утрату ими своего право- вого статуса в качестве таковых и переход в разряд крупных компаний. Но все это, условно говоря, лишь теоретический посыл, который может быть подвергнут известным искажениям в ходе его практической реализации. Именно поэтому вопрос о том, являются ли зако- нодательно закрепленные неравные экономические условия признаками одновременно и правовой дис- криминации, не имеет столь же однозначного реше- ния, что и рассмотренный выше вопрос о конститу- ционной допустимости самого факта легитимации экономического неравенства и его разумных, соци- ально обусловленных пределах: идея самоценности права в парадигме, отрицающей экономический детерминизм правовых явлений, служит весьма на- дежным «водоразделом», который и рационально, и онтологически исключает автоматическую оценку случаев экономического неравенства одновременно и в качестве правовой дискриминации. При ином подходе идее формального равенства вообще было бы не суждено когда-либо даже зародиться в лоне соответствующих правовых учений. Сказанное самым непосредственным образом влияет на уяснение нормативного содержания рас- сматриваемого юридического принципа - прин- ципа обеспечения недискриминационного харак- тера доступа заинтересованных несобственников к объектам публичной собственности. Думается, что с юридической точки зрения несомненными инди- каторами дискриминации в контексте рассматри- ваемого принципа могут являться такие параметры правовых режимов использования объектов пу- бличной собственности, которые влекут или созда- ют реальные риски искажения на практике норма- тивного содержания, по меньшей мере, двух других тесно взаимосвязанных конституционных импера- тивов в регулировании отношений публичной соб- ственности - принципа признания и защиты равным образом различных форм собствен- ности в Российской Федерации, а также прин- ципа самоограничения публичной власти во взаимодействиях публичных собственников с иными (непубличными) собственниками. В случае с первым из вышеуказанных принци- пов юридическая дискриминация условий досту- па заинтересованных несобственников к объектам публичной собственности, прежде всего, может проявляться в существующем дисбалансе юридизи- рованных условий титульности обладания (присво- ения) определенными группами объектов публич- ной собственности или даже объектов, определяе- мых индивидуальными признаками, в результате чего происходит дифференциация указанных усло- вий титульности,14 в то время, как таковые должны являться равными (юридически одинаковыми) для любых отношений собственности либо ее отдель- ных форм вне зависимости от круга потенциальных или действительных собственников. В качестве примера здесь можно привести по- ложения Земельного кодекса РФ, предусматриваю- щие возможность изъятия земельных участков для Под титульностью обладания определенными видами имущества мы предлагаем понимать такое качество опре- деленных экономических взаимодействий в обществе (их суть и социально значимый экономический эффект), в силу которых происходит их легитимация в юридическом быту именно как определенных проявлений (форм) соци- ального феномена собственности. Соответственно, в силу принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности в России легитимация в праве соот- ветствующих фактических экономических взаимодействий именно в качестве собственности (либо ее релевантных форм) должна происходить на основе таких признаков этих отношений, которые являются одинаковыми и вос- производимыми для всех случаев такой легитимации вне зависимости от круга действительных или потенциальных собственников. Иными словами, вышеуказанный принцип указывает на необходимость равной титульности облада- ния имуществом для любых собственников при сравнимых и, тем более, юридически идентичных обстоятельствах. государственных и муниципальных нужд в соот- ветствующих случаях15: возможность такого изъятия они предусматривают, однако не предусматривают возможность для прежнего собственника требовать возврата изъятого у него участка (вместе с находя- щимся на нем недвижимым имуществом) и возме- щения убытков, если соответствующий публичный собственник не приступил в течение определенно- го разумного срока к использованию этого участка в целях, для которых он изымался, или, более того, изменил свои планы по использованию изъятого участка, осуществив, например, его приватизацию. Как результат, в рамках существующего правопо- рядка может наблюдаться ситуация, когда изъятие земельного участка у частного собственника (а, зна- чит, и последующее ограничение доступа к этому участку со стороны несобственников) осуществлено по формально законным, но неправовым, неконсти- туционным основаниям - возможно даже при из- начальном отсутствии интереса по его использова- нию именно в тех целях, которые были формально зафиксированы при принятии решения об изъятии земельного участка для государственных и муници- пальных нужд. Ссылку на решение схожего вопроса в практике Конституционного Суда Австрии приводит в одной из работ Г.А. Гаджиев: «Собственник был лишен своего земельного участка в связи с его изъятием для государственных нужд. Ему была выплачена причитающаяся денежная компенсация. Через три года после изъятия собственник обнаружил, что изъятый у него земельный участок не используется в тех публичных целях, ради которых он был лишен права собственности. Тогда собственник обратился в суд общей юрисдикции с требованием вернуть ему земельный участок с условием возврата суммы денежной компенсации. Ему было отказано со ссыл- кой на действующее гражданское законодательство. Исходя из догмы гражданского права суды решили, что, поскольку само субъективное гражданское пра- во прекратило свое существование в силу изъятия участка для государственных нужд, правопритяза- ние истца не имеет материально-правовой основы. <…> Когда же собственник обратился в Конститу- ционный Суд, то его требования были удовлетво- рены (кстати, без развернутой аргументации этого решения, поскольку Г. Кельзен посчитал правовую ситуацию настолько очевидной, что отпадает необ- ходимость в тщательной аргументации)»16. Далее, аналогичным образом можно говорить о юридической дискриминации несобственни- ков, претендующих на получение доступа к объек- См.: ст. 49, 56.2-56.11 Земельного кодекса РФ. Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров; Ин-т законод. и сравнит. правоведения. М.: Статут, 2008. С. 16-17. По свидетельству Г.А. Гаджиева, докладчиком по делу, рассмо- тренному Конституционным Судом Австрии, являлся из- вестный юрист и теоретик права Ганс Кельзен. там публичной собственности, в тех случаях, ког- да установленный законом правовой режим соот- ветствующих объектов публичной собственности прямо или косвенно предполагает возможность применения дифференцированных механизмов защиты указанных правопритязаний несобствен- ников в зависимости от того, к какой категории такие несобственники относятся, - при усло- вии, разумеется, различной эффективности таких дифференцированных механизмов защиты. В случае же со вторым из упомянутых выше вза- имосвязанных принципов - принципом самоогра- ничения публичной власти во взаимодействиях пу- бличных собственников с иными (непубличными) собственниками - юридическая дискриминация несобственников, претендующих на получение до- ступа к объектам публичной собственности, может иметь место в тех случаях, когда органами или от- дельными должностными лицами публичной вла- сти в ходе управления, осуществляемого в вещной среде публичного собственника, принимаются ре- шения (прежде всего, ненормативного характера), которые даже при условии их формального соответ- ствия законам вступают в противоречие с консти- туционными ценностями социальной справедли- вости, верховенства права и bona fides; последние, в свою очередь, имеют непосредственную связь с тем, каким образом должна осуществляться интерпрета- ция нормативного содержания принципа самоогра- ничения публичной власти во взаимодействиях пу- бличных собственников с иными (непубличными) собственниками - служат своего рода естествен- ными социально значимыми ориентирами в уста- новлении пределов волюнтаризма власти. Едва ли будет уместно подробно останавли- ваться здесь на примерах, связанных с принятием незаконных правовых актов ненормативного ха- рактера (как по порядку их принятия, так и при- нятых с превышением должностных полномочий или в связи со злоупотреблением полномочиями со стороны соответствующих должностных лиц пу- бличной власти): в современном российском пра- вопорядке такие случаи, увы, все еще многочислен- ны. И подобные примеры в первую очередь (в ряду других возможных случаев дискриминации) об- наруживают эмпирически верифицируемую воз- можность создания дискриминационных условий доступа несобственников к объектам публичной собственности в результате нарушения конститу- ционных начал социальной справедливости, вер- ховенства права и добросовестности - особенно, если устанавливаемые преференции приобретают индивидуальный характер и, более того, связаны со своекорыстными интересами соответствующих должностных лиц публичной власти. В данном контексте нельзя не отметить спра- ведливости утверждения Г.А. Гаджиева о том, что по общему правилу публичная власть «должна быть равноудалена от различных предпринимательских структур и сообществ, в противном случае возникают недопустимые модели взаимо- отношений власти и бизнеса, чреватые конфлик- том интересов, недобросовестной конкуренцией, неравной защитой различных организационно- правовых форм предпринимательской деятельно- сти. Нарушением…являются случаи использова- ния административных рычагов в целях создания льготных условий для ведения предприниматель- ской деятельности аффилированными с государ- ственной властью бизнес-структурами»17. В завершение характеристики нормативного содержания анализируемого в настоящей работе принципа - принципа обеспечения недискрими- национного характера доступа заинтересованных несобственников к объектам публичной собствен- ности - следует обратиться к подходу, который сформулирован при обсуждении схожей пробле- матики А.В. Винницким: выделяя в качестве обще- го принципа управления публичным имуществом идею обеспечения равного доступа к таковому, ученый констатирует, что данный принцип «не является абсолютным и проявляется в деятельно- сти публичной администрации по-разному в зави- симости от целевого назначения государственного и муниципального имущества»18. Причины недопу- стимости абсолютизации регулятивного значения выделенного им принципа ученый усматривает в существовании таких видовых категорий публич- ных имуществ, «целевое использование которых не- совместимо не только с какими-либо правопритяза- ниями, но и с обыкновенным доступом частных лиц (к примеру, военные и иные специальные объекты), что обусловлено спецификой выполнения отдель- ных государственных и муниципальных функций»19. Представляется, что нормативное содержание рассматриваемого в настоящей работе конститу- ционно-правового принципа регулирования отно- шений публичной собственности, направленного на обеспечение не просто равных, а именно не- дискриминационных условий доступа заинте- ресованных несобственников к объектам публич- ной собственности, на деле оказывается несколько шире заявленного А.В. Винницким подхода. Сам термин «дискриминация», употребленный в наи- меновании вышеуказанного принципа в рамках апофатической коннотации, ориентирует на то, что смысл идеи, воплощаемой в содержании данного принципа, с одной стороны, находится в несколько иной смысловой плоскости, нежели представле- ния о равенстве (и равном), а с другой стороны, он охватывает не только доступ к объектам публичной собственности в позитивном значении данного по- Комментарий к Конституции РФ / под ред. проф. В.Д. Зорькина. 3-e изд., пересмотр. М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 107. 18 Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Ста- тут, 2013. С. 351. 19 Там же. С. 352-353. нятия (т.е. со знаком «плюс»), но и случаи приме- нения его в негативных юридических конструкци- ях, ограничивающих права доступа или полностью доступ исключающих (т.е. со знаком «минус»), при условии, что такие ограничения или исключения прав на доступ к определенным объектам публич- ной собственности также устанавливаются и реа- лизуются в отсутствие правовой дискриминации. Иными словами, в рамках рассматриваемого в на- стоящей работе принципа невозможно говорить об отсутствии дискриминации в тех случаях, когда при установлении общего запрета на доступ к объ- ектам публичной собственности для определенной категории индивидуально неперсонифицирован- ных лиц такой доступ при отсутствии каких-либо юридически предусмотренных причин приобрета- ет или сохраняет за собой какое-либо лицо, отно- сящееся к указанной выше категории несобствен- ников и не обладающее при этом в сравнении с остальными, входящими в эту же категорию, каки- ми-либо специальными юридическими статусами. По изложенным в настоящей работе причинам, характеризующим онтологическую применимость принципа обеспечения недискриминационных ус- ловий доступа заинтересованных несобственников к объектам публичной собственности, этот прин- цип имеет или, по меньшей мере, должен иметь свои проявления во всех юридических конструктах публичной собственности - независимо от дифференциации публичных интересов, влекущей и соответствующую вариативность правовых режи- мов разных видов публичного имущества. В этой связи проанализированный в настоящей работе принцип имеет нормативное содержание, отража- ющее его регулятивное значение для всей сферы публичной собственности в ее целости, и потому его следует рассматривать в ряду общих конститу- ционно-правовых принципов регулирования лю- бых отношений публичной собственности.

Об авторах

М В Бородач

Автономная некоммерческая организация «Центр «СОЦИС»

Email: supanova@yandex.ru

Список литературы

Дополнительные файлы