Потенциал прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса

Аннотация

В настоящей статье в разрезе теории разделения властей рассматриваются политические и процессуаль- но-правовые вопросы, связанные с прокурорским надзором и судебным контролем за уголовно-процессуальной деятельно- стью органов дознания и предварительного следствия.

Полный текст

Как известно, институты государственной власти, определяющие содержание государ- ственно-правовой политики РФ в области борьбы с преступностью, сформированы на основе конституционного принципа разделения властей (ст. 10) - структурообразующего и функциональ- ного принципа рациональной организации и взаимного контроля, имеющего давнюю историю1. По утверждению Ш. Монтескье, политическая свобода представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей собственной безопас- ности. Для того, чтобы иметь эту свободу, необ- ходимо, чтобы аппарат власти был организован так, чтобы люди не боялись друг друга. Когда за- конодательные и исполнительные рычаги власти объединены в одном и том же должностном лице (государственном органе), свобода невозможна, поскольку могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх (сенат) будет в состоянии ввести тиранические законы и использовать их соответствующим образом2. Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превратится в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья сможет поступать со всей ожесточенностью угнетателя3. Исторически, считает И.И. Бушуев, теория разделения властей складывалась как теория контроля и равновесия политической власти в обществе. Развитие этой идеи выглядело как последовательный теоретический и институцио- Беляев В.П., Хорошильцев А.И. Юридическая ценность права в контексте теории власти (новый подход) // Рос- сийский журнал правовых исследований. 2016. № 3 (8). Подробнее см.: Все шедевры мировой литературы в кратком изложении. Сюжеты и характеры. Зарубежная литература XVII-XVIII веков / ред. и сост. В.И. Нови- ков. М.: Олимп: ACT, 1998. См.: Общая теория права и государства: учебник для юри- дических вузов / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 269-272. нальный поиск рационального, справедливого и эффективного государственно-властного ме- ханизма, а также принципов его организации. В основе разделения властей лежала мысль об эффективном разделении труда в государствен- ном управлении, достижении социального ком- промисса, обеспечении законности, прав и сво- бод человека, правового характера государства и его демократического режима. Вместе с тем низ- ведение доктрины разделения властей исключи- тельно к рациональной административной ор- ганизации, заключает названный автор, делает невозможным обеспечение свободы общества и индивида перед лицом власти4. В данном контексте представляет интерес по- зиция В.В. Долежана, задающегося вопросом о ме- сте прокуратуры в системе государственных орга- нов РФ. Обоснованно отвергая ее подчинение су- дам, он, вместе с тем, подчеркивает, что введение прокуратуры в систему Министерства юстиции, т.е. органа исполнительной власти, в конечном итоге означало бы серьезное ущемление ее преро- гатив как надзорного учреждения, компетенция которого распространяется и на министерства. По его рассуждению, логику которого домыслить можно не сразу, остается лишь два варианта: при- знание прокурорского надзора самостоятельным видом государственной деятельности или подчи- нение его законодательной власти5. В отличие от названного автора К.А. Мирзое- ва полагает, что в специфических условиях совре- менного государства прокуратура не может быть отнесена ни к одной из трех ветвей власти, что позволяет говорить о необходимости выделения четвертой ветви - прокурорско-надзорной6. См.: Бушуев И.И. Разделение властей в федеративном государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8. См.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … д-ра юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления за- конности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1991. С. 29. См.: Мирзоева К.А. Становление и развитие органов прокуратуры и прокурорского надзора: дис. … канд. юрид. наук. М.: ТГУ, 1997. С. 10. Другие ученые, например, М.В. Баглай, вы- сказываются в том духе, что в Российской Фе- дерации, как и в любом другом государстве, су- ществуют органы власти, которые не входят ни в одну из трех ее ветвей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Консти- туцией РФ и другими федеральными законами и по своему статусу являются независимыми. К их числу он относит и прокуратуру7. Исследуя данный аспект кратологии (науки о власти), желательно учитывать его влияние на область практической «уголовной политики», поскольку суть проблемы к концу ХХ в. своди- лась к признанию того, что следователь, произ- водя расследование по уголовному делу, совме- щает в одном лице двоякие функции - судьи и должностного лица административного (ис- полнительного) органа. В то же время соглас- но УПК РСФСР в стадии предварительного рас- следования стороны обвинения формально не существовало, хотя она и признавалась главным адресатом исковых притязаний стороны защиты. Сказанное, собственно, и привело к легализации в уголовном процессе принципа состязательно- сти сторон, одной из которых в настоящее вре- мя и выступает сторона обвинения, в том числе прокурор, становящийся таким образом, пусть и косвенно, представителем исполнительной вет- ви власти. Стало быть, преобразовав функцию рассле- дования преступлений, наиболее удачно отра- жавшую разграничение процессуальных полно- мочий между следователями и прокурорами на досудебном этапе производства по уголовному делу, в загадочную функцию уголовного пресле- дования, сторонники данной концепции, изба- вившись, как им казалось, от одной проблемы, «обогатились» новой. Комментируя описываемый механизм обустройства государственной власти, авторы учебника по общей теории права и государства обоснованно заключают, что принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций и конкретных (социально-экономической и политической) ситуаций. Как следствие этого - признание их (и соответствующих государственных органов) относительной независимости, объективно проявляющейся при изучении положений отдельных конституционных норм (ст. 11, 80, 83 и пр.)8. См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 1998. С. 337; Мельников Н.В. Про- курорская власть и личность: правовые средства обеспече- ния конституционных прав и свобод граждан России. М.: Юристъ, 2003. С. 68-106. См.: Общая теория права и государства: учебник для юридических вузов / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 285. Судебно-правовая реформа 1991 г. значитель- но упрочила статус суда, расширила права обви- няемого на защиту, разрешила допуск защитника к участию в уголовном процессе на более ранних этапах, легализовала принцип состязательности сторон, а также ввела судебный контроль за закон- ностью процессуальных решений (и действий) должностных лиц органов предварительного рас- следования на досудебном этапе. Однако одно- временно она застала врасплох прокуратуру9, а вместе с ней и всю правоохранительную систему в целом. Вследствие этого в Российской Федерации возобладала многоуровневая система «сдержек и противовесов», в том числе в виде прокурор- ского надзора и судебного контроля за уголовно- процессуальной деятельностью (исполнением законов) органов дознания и предварительного следствия10, характеризующаяся особым спектром задач, решаемых в режиме вневедомственного участия соответствующих должностных лиц в уго- ловном процессе, и разнообразием юридических форм и методов разрешения возникающих в связи с этим вопросов, как правило, конфликтного свой- ства. Тем не менее в российской правотворческой и правоприменительной практике до сих пор не проведено четких различий между такими поня- тиями как «надзор» и «контроль», которые, явля- ясь близкими по сути, рассматриваться в качестве взаимозаменяемых не могут11. Следует добавить, что в последние десятиле- тия органы прокуратуры все чаще стали подме- нять собой органы ведомственного управления и вневедомственного контроля. В уголовном про- цессе наметилась порочная тенденция к чрезмер- ному администрированию с ее стороны, взятию на себя полномочий, отнесенных к ведению дру- гих правоохранительных (и не только) ведомств12. В то же время, по мнению ряда авторов, складыва- ющееся соотношение ведомственного процессу- ального контроля и прокурорского надзора пред- ставляется наиболее правильным, ибо повышает ответственность, в частности, начальников орга- нов дознания за исполнением законов дознавате- лями и лицами, производящими по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия13. См.: Костенко Н.И. Прокуратура в системе разделения властей в Российской Федерации // Актуальные проблемы деятельности прокуратуры: сб. науч. тр. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1994. С. 101-109. Что, надо заметить, наблюдалось и критиковалось поч- ти 100 лет назад, в первые годы советской власти. См.: Петров А. Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем // Законность. 2013. № 4. С. 20. См.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управле- ния. М.: Криминологическая ассоциация, 1997. С. 24. См.: Белова Г.Д. Прокурорский надзор за уголовно-про- цессуальной деятельностью органов дознания: лекция. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. 2004. С. 8, 15, 16. Сформировавшаяся в РФ система государ- ственных органов и должностных лиц, призван- ных профессионально осуществлять контроль- но-надзорные функции, в том числе за деятель- ностью органов дознания и предварительного следствия, в теории уголовно-процессуального права принято подразделять на две превалирую- щие группы. К первой относятся государственные органы и их должностные лица, непосредственно выполняющие контрольные функции (в широком смысле), а ко второй - государственные органы и должностные лица, призванные к реализации в большей мере надзорных полномочий. Относительно контрольных функций обыч- но выделяют государственные органы и долж- ностных лиц, осуществляющих вневедомствен- ный контроль (надзор) и контроль внутриве- домственный. Согласно нормам отдельных федеральных законов и подзаконных норматив- ных правовых актов ведомственный контроль возлагается, прежде всего, на начальников орга- нов (подразделений) дознания, а также органов предварительного следствия. Данные требова- ния в равной мере относимы и к их вышесто- ящим руководителям, а также к должностным лицам некоторых специализированных подраз- делений, в частности, Следственного комитета РФ и МВД РФ (инспекторских, штабных, орга- низационно-кадровых и т.д.)14. Государственные органы и должностные лица, осуществляющие контрольные функции за режимом законности в органах дознания и пред- варительного следствия, классифицируются так- же на юридических и физических лиц. К первым относятся правоохранительные органы, имею- щие в своей структуре соответствующие подраз- деления, а ко вторым - отдельные должностные лица (например, те же начальники органов вну- тренних дел). Контроль со стороны федеральных органов государственной власти за соблюдением требо- ваний законов и ведомственных нормативных правовых актов в деятельности подведомствен- ных организаций и учреждений по обыкновению выражается в наблюдении и проверке соответ- ствия повседневного поведения их должностных лиц заранее предопределенным требованиям (правилам, стандартам). Его главное предназна- чение сводится к недопущению отклонений в уголовно-процессуальной деятельности следо- вателей, а также дознавателей от нормативных правовых установлений УПК РФ и других феде- ральных, в том числе конституционных, законов. Это предопределяет возможность их вторжения (в случае необходимости) в текущий режим след- ственных (процессуальных) действий в целях В настоящей работе другие следственные органы не упоминаются, хотя рассматриваемые здесь вопросы рас- пространяются и на них. упорядочения и корректировки подлежащего со- блюдению регламента. Вневедомственный контроль за уголовно- процессуальной деятельностью следователей согласно Конституции РФ и УПК РФ в пределах своих полномочий осуществляют: Президент РФ, Государственная Дума РФ, Правительство РФ; су- дьи, правомочные разрешать производство след- ственных действий, сопряженных с вторжением в сферу личных прав и свобод граждан, гаран- тированных Основных законом страны15; пред- ставители Министерства финансов РФ в части, касающейся соответствующего (финансового) контроля, например, при возмещении участни- кам уголовного процесса процедурных издержек (других расходов) за счет средств органов пред- варительного расследования. Опуская изучение контрольных полномочий высших государственных органов и их должност- ных лиц, рассмотрим лишь соотношение функ- ций прокурорского надзора и судебного контро- ля за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, осоз- навая при этом, что адекватный контроль фе- деральных государственных органов и высших должностных лиц является важнейшим компо- нентом механизма обеспечения законности. Од- нако он ограничен Конституцией РФ и осущест- вляется только: в ходе законотворческой работы, когда депутаты Государственной Думы РФ при- нимают конкретные законопроекты, ка- сающиеся уголовно-процессуальной дея- тельности дознавателей, следователей и прокуроров; при текущем анализе порядка расходова- ния выделяемых на осуществление уго- ловно-процессуальной деятельности фи- нансовых средств. Главнейшая роль в осуществлении функции надзора за уголовно-процессуальной деятель- ностью следователей и дознавателей отводится прокуратуре. Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укре- пления законности, защиты прав и свобод чело- века и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов орга- нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след- ствие16. Обратим внимание на то, что в указанной Алжиев И.А. Конституционно-правовой механизм обеспечения органами прокуратуры прав и свобод чело- века и гражданина в Российской Федерации // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 2 (7). См.: Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации». 11-е изд. М.: Ось-89, 2007. С. 4. норме законодатель разводит такие понятия как «органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» и «органы дознания»17, что является принципиальным, поскольку «…следственные действия на досудебных стадиях … может производить не только следователь, но и по его поручению должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»18. Несоблюдение этого правила в ряде случаев может приводить к вынесению судами оправдательных приговоров, что, собственно, и было обнаружено автором настоящей статьи при ознакомлении с материалами уголовного дела, возбужденного в отношении главы местного самоуправления одного из районов Нижегородской области (ч. 3 ст. 30 и п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, покушение на получение взятки в крупном размере)19. Исследуя практику прокурорского надзора на постсоветском пространстве, Т.А. Решетникова отмечает, что предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнением оперативно-розыскных мероприятий и проведением расследований, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»20. Очевидно, что она под кальку скопировала установления Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», что наблюдается и у В.Н. Осипкина21. Подвергая анализу отмеченные точки зрения, автор настоящей статьи исходит из признания ряда основополагающих факторов, подлежащих учету в ходе дальнейшего совершенствования федерального законодательства и практики См.: Литвинова И.В. Прокурорский надзор за соблюде- нием прав и свобод человека и гражданина при осущест- влении оперативно-розыскной деятельности: дис. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-петербургский юридический ин- ститут Генеральной прокуратуры РФ, 2001. С. 104, 105. См.: Жук О.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов при использовании результатов оперативно-ропрокурорского надзора. Данные соображения сводятся к следующему. Слепо следуя нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», перечисленные авторы, как, впрочем, и многие другие, разводят понятия «органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» и «органы дознания». Это предполагает сопутствующее разделение предмета прокурорского ведения (надзора) и недопустимость смешения уголовно-процессуальной деятельности органов дознания с оперативно-розыскной деятельностью оперативно-розыскных органов, реализуемых в условиях МВД РФ (при буквальном прочтении норм УПК РФ и Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности») одними и теми же субъектами (органами внутренних дел). Полемизируя на предмет обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в орбиту уголовно-процессуальных правоотношений, следует учитывать также особенности их юридического статуса в уголовном процессе. Здесь желательно осознавать, что неотъемлемым формальным критерием допустимости ограничения основных прав и свобод человека и гражданина являются международные правовые стандарты, отражающие их юридическую природу22. Чтобы уберечься от иллюзий на сей счет, требуется (к тому же) различать ограничения, которым подвергается, собственно, человек и гражданин, вовлекаемый в силу тех или иных обстоятельств в сферу уголовно-процессуальных правоотношений, и те ограничения, которые вынужден претерпевать человек и гражданин, уже приобретший в уголовном процессе необходимый правовой статус (тот же прокурор). Таким образом, вопросы о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, а также о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля на досудебном этапе производства по уголовным делам в аспекте целесообразности их одновременного употребления остаются крайне актуальными для дальнейших научных изысканий. зыскной деятельности в уголовном судопроизводстве: учебное пособие. М.: Институт повышения квалифика- ции руководящих кадров Академии Генеральной проку- ратуры РФ, 2012. С. 59. Архив Нижегородского областного суда. См.: Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (Сравнитель- но-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2005. С. 66. См.: Осипкин В.Н. Теоретические и организационно- методические проблемы прокурорского надзора за опера- тивно-розыскной деятельностью: дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопоряд- ка при Генеральной прокуратуре РФ, 1998. С. 86. См.: Шаров Р.В. Надзор прокуратуры за исполнением законов, охраняющих права и свободы человека и гражданина: дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2006. С. 52; Указанный автор ссылается, в частности, на А.О. Четверикова, который полагает, что унификация правового положения личности в международных документах требует, в том числе, и установления единых условий допустимости ограничения прав и свобод человека, одинаковых для всех государств или региона (Четвериков А.О. Гражданское общество, права человека и современный конституционализм: допустимые ограничения прав и свобод личности в конституционном государстве // Укрощение Левиафана: право, государство и гражданское общество в современной России. М., 2000. С. 183).