THe Potential of Prosecutor’s Supervision in Pre-Trial Stages of the Criminal Process

Abstract

In this paper, in the context of the theory of separation of powers considered the political and procedural legal issues related to the Procurator’s Office and the judicial control of the criminal procedure activity of bodies of inquiry and preliminary investigation.

Full Text

Как известно, институты государственной власти, определяющие содержание государ- ственно-правовой политики РФ в области борьбы с преступностью, сформированы на основе конституционного принципа разделения властей (ст. 10) - структурообразующего и функциональ- ного принципа рациональной организации и взаимного контроля, имеющего давнюю историю1. По утверждению Ш. Монтескье, политическая свобода представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей собственной безопас- ности. Для того, чтобы иметь эту свободу, необ- ходимо, чтобы аппарат власти был организован так, чтобы люди не боялись друг друга. Когда за- конодательные и исполнительные рычаги власти объединены в одном и том же должностном лице (государственном органе), свобода невозможна, поскольку могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх (сенат) будет в состоянии ввести тиранические законы и использовать их соответствующим образом2. Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превратится в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья сможет поступать со всей ожесточенностью угнетателя3. Исторически, считает И.И. Бушуев, теория разделения властей складывалась как теория контроля и равновесия политической власти в обществе. Развитие этой идеи выглядело как последовательный теоретический и институцио- Беляев В.П., Хорошильцев А.И. Юридическая ценность права в контексте теории власти (новый подход) // Рос- сийский журнал правовых исследований. 2016. № 3 (8). Подробнее см.: Все шедевры мировой литературы в кратком изложении. Сюжеты и характеры. Зарубежная литература XVII-XVIII веков / ред. и сост. В.И. Нови- ков. М.: Олимп: ACT, 1998. См.: Общая теория права и государства: учебник для юри- дических вузов / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 269-272. нальный поиск рационального, справедливого и эффективного государственно-властного ме- ханизма, а также принципов его организации. В основе разделения властей лежала мысль об эффективном разделении труда в государствен- ном управлении, достижении социального ком- промисса, обеспечении законности, прав и сво- бод человека, правового характера государства и его демократического режима. Вместе с тем низ- ведение доктрины разделения властей исключи- тельно к рациональной административной ор- ганизации, заключает названный автор, делает невозможным обеспечение свободы общества и индивида перед лицом власти4. В данном контексте представляет интерес по- зиция В.В. Долежана, задающегося вопросом о ме- сте прокуратуры в системе государственных орга- нов РФ. Обоснованно отвергая ее подчинение су- дам, он, вместе с тем, подчеркивает, что введение прокуратуры в систему Министерства юстиции, т.е. органа исполнительной власти, в конечном итоге означало бы серьезное ущемление ее преро- гатив как надзорного учреждения, компетенция которого распространяется и на министерства. По его рассуждению, логику которого домыслить можно не сразу, остается лишь два варианта: при- знание прокурорского надзора самостоятельным видом государственной деятельности или подчи- нение его законодательной власти5. В отличие от названного автора К.А. Мирзое- ва полагает, что в специфических условиях совре- менного государства прокуратура не может быть отнесена ни к одной из трех ветвей власти, что позволяет говорить о необходимости выделения четвертой ветви - прокурорско-надзорной6. См.: Бушуев И.И. Разделение властей в федеративном государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8. См.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … д-ра юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления за- конности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1991. С. 29. См.: Мирзоева К.А. Становление и развитие органов прокуратуры и прокурорского надзора: дис. … канд. юрид. наук. М.: ТГУ, 1997. С. 10. Другие ученые, например, М.В. Баглай, вы- сказываются в том духе, что в Российской Фе- дерации, как и в любом другом государстве, су- ществуют органы власти, которые не входят ни в одну из трех ее ветвей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Консти- туцией РФ и другими федеральными законами и по своему статусу являются независимыми. К их числу он относит и прокуратуру7. Исследуя данный аспект кратологии (науки о власти), желательно учитывать его влияние на область практической «уголовной политики», поскольку суть проблемы к концу ХХ в. своди- лась к признанию того, что следователь, произ- водя расследование по уголовному делу, совме- щает в одном лице двоякие функции - судьи и должностного лица административного (ис- полнительного) органа. В то же время соглас- но УПК РСФСР в стадии предварительного рас- следования стороны обвинения формально не существовало, хотя она и признавалась главным адресатом исковых притязаний стороны защиты. Сказанное, собственно, и привело к легализации в уголовном процессе принципа состязательно- сти сторон, одной из которых в настоящее вре- мя и выступает сторона обвинения, в том числе прокурор, становящийся таким образом, пусть и косвенно, представителем исполнительной вет- ви власти. Стало быть, преобразовав функцию рассле- дования преступлений, наиболее удачно отра- жавшую разграничение процессуальных полно- мочий между следователями и прокурорами на досудебном этапе производства по уголовному делу, в загадочную функцию уголовного пресле- дования, сторонники данной концепции, изба- вившись, как им казалось, от одной проблемы, «обогатились» новой. Комментируя описываемый механизм обустройства государственной власти, авторы учебника по общей теории права и государства обоснованно заключают, что принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций и конкретных (социально-экономической и политической) ситуаций. Как следствие этого - признание их (и соответствующих государственных органов) относительной независимости, объективно проявляющейся при изучении положений отдельных конституционных норм (ст. 11, 80, 83 и пр.)8. См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 1998. С. 337; Мельников Н.В. Про- курорская власть и личность: правовые средства обеспече- ния конституционных прав и свобод граждан России. М.: Юристъ, 2003. С. 68-106. См.: Общая теория права и государства: учебник для юридических вузов / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 285. Судебно-правовая реформа 1991 г. значитель- но упрочила статус суда, расширила права обви- няемого на защиту, разрешила допуск защитника к участию в уголовном процессе на более ранних этапах, легализовала принцип состязательности сторон, а также ввела судебный контроль за закон- ностью процессуальных решений (и действий) должностных лиц органов предварительного рас- следования на досудебном этапе. Однако одно- временно она застала врасплох прокуратуру9, а вместе с ней и всю правоохранительную систему в целом. Вследствие этого в Российской Федерации возобладала многоуровневая система «сдержек и противовесов», в том числе в виде прокурор- ского надзора и судебного контроля за уголовно- процессуальной деятельностью (исполнением законов) органов дознания и предварительного следствия10, характеризующаяся особым спектром задач, решаемых в режиме вневедомственного участия соответствующих должностных лиц в уго- ловном процессе, и разнообразием юридических форм и методов разрешения возникающих в связи с этим вопросов, как правило, конфликтного свой- ства. Тем не менее в российской правотворческой и правоприменительной практике до сих пор не проведено четких различий между такими поня- тиями как «надзор» и «контроль», которые, явля- ясь близкими по сути, рассматриваться в качестве взаимозаменяемых не могут11. Следует добавить, что в последние десятиле- тия органы прокуратуры все чаще стали подме- нять собой органы ведомственного управления и вневедомственного контроля. В уголовном про- цессе наметилась порочная тенденция к чрезмер- ному администрированию с ее стороны, взятию на себя полномочий, отнесенных к ведению дру- гих правоохранительных (и не только) ведомств12. В то же время, по мнению ряда авторов, складыва- ющееся соотношение ведомственного процессу- ального контроля и прокурорского надзора пред- ставляется наиболее правильным, ибо повышает ответственность, в частности, начальников орга- нов дознания за исполнением законов дознавате- лями и лицами, производящими по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия13. См.: Костенко Н.И. Прокуратура в системе разделения властей в Российской Федерации // Актуальные проблемы деятельности прокуратуры: сб. науч. тр. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 1994. С. 101-109. Что, надо заметить, наблюдалось и критиковалось поч- ти 100 лет назад, в первые годы советской власти. См.: Петров А. Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем // Законность. 2013. № 4. С. 20. См.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управле- ния. М.: Криминологическая ассоциация, 1997. С. 24. См.: Белова Г.Д. Прокурорский надзор за уголовно-про- цессуальной деятельностью органов дознания: лекция. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. 2004. С. 8, 15, 16. Сформировавшаяся в РФ система государ- ственных органов и должностных лиц, призван- ных профессионально осуществлять контроль- но-надзорные функции, в том числе за деятель- ностью органов дознания и предварительного следствия, в теории уголовно-процессуального права принято подразделять на две превалирую- щие группы. К первой относятся государственные органы и их должностные лица, непосредственно выполняющие контрольные функции (в широком смысле), а ко второй - государственные органы и должностные лица, призванные к реализации в большей мере надзорных полномочий. Относительно контрольных функций обыч- но выделяют государственные органы и долж- ностных лиц, осуществляющих вневедомствен- ный контроль (надзор) и контроль внутриве- домственный. Согласно нормам отдельных федеральных законов и подзаконных норматив- ных правовых актов ведомственный контроль возлагается, прежде всего, на начальников орга- нов (подразделений) дознания, а также органов предварительного следствия. Данные требова- ния в равной мере относимы и к их вышесто- ящим руководителям, а также к должностным лицам некоторых специализированных подраз- делений, в частности, Следственного комитета РФ и МВД РФ (инспекторских, штабных, орга- низационно-кадровых и т.д.)14. Государственные органы и должностные лица, осуществляющие контрольные функции за режимом законности в органах дознания и пред- варительного следствия, классифицируются так- же на юридических и физических лиц. К первым относятся правоохранительные органы, имею- щие в своей структуре соответствующие подраз- деления, а ко вторым - отдельные должностные лица (например, те же начальники органов вну- тренних дел). Контроль со стороны федеральных органов государственной власти за соблюдением требо- ваний законов и ведомственных нормативных правовых актов в деятельности подведомствен- ных организаций и учреждений по обыкновению выражается в наблюдении и проверке соответ- ствия повседневного поведения их должностных лиц заранее предопределенным требованиям (правилам, стандартам). Его главное предназна- чение сводится к недопущению отклонений в уголовно-процессуальной деятельности следо- вателей, а также дознавателей от нормативных правовых установлений УПК РФ и других феде- ральных, в том числе конституционных, законов. Это предопределяет возможность их вторжения (в случае необходимости) в текущий режим след- ственных (процессуальных) действий в целях В настоящей работе другие следственные органы не упоминаются, хотя рассматриваемые здесь вопросы рас- пространяются и на них. упорядочения и корректировки подлежащего со- блюдению регламента. Вневедомственный контроль за уголовно- процессуальной деятельностью следователей согласно Конституции РФ и УПК РФ в пределах своих полномочий осуществляют: Президент РФ, Государственная Дума РФ, Правительство РФ; су- дьи, правомочные разрешать производство след- ственных действий, сопряженных с вторжением в сферу личных прав и свобод граждан, гаран- тированных Основных законом страны15; пред- ставители Министерства финансов РФ в части, касающейся соответствующего (финансового) контроля, например, при возмещении участни- кам уголовного процесса процедурных издержек (других расходов) за счет средств органов пред- варительного расследования. Опуская изучение контрольных полномочий высших государственных органов и их должност- ных лиц, рассмотрим лишь соотношение функ- ций прокурорского надзора и судебного контро- ля за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, осоз- навая при этом, что адекватный контроль фе- деральных государственных органов и высших должностных лиц является важнейшим компо- нентом механизма обеспечения законности. Од- нако он ограничен Конституцией РФ и осущест- вляется только: в ходе законотворческой работы, когда депутаты Государственной Думы РФ при- нимают конкретные законопроекты, ка- сающиеся уголовно-процессуальной дея- тельности дознавателей, следователей и прокуроров; при текущем анализе порядка расходова- ния выделяемых на осуществление уго- ловно-процессуальной деятельности фи- нансовых средств. Главнейшая роль в осуществлении функции надзора за уголовно-процессуальной деятель- ностью следователей и дознавателей отводится прокуратуре. Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укре- пления законности, защиты прав и свобод чело- века и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов орга- нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след- ствие16. Обратим внимание на то, что в указанной Алжиев И.А. Конституционно-правовой механизм обеспечения органами прокуратуры прав и свобод чело- века и гражданина в Российской Федерации // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 2 (7). См.: Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации». 11-е изд. М.: Ось-89, 2007. С. 4. норме законодатель разводит такие понятия как «органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» и «органы дознания»17, что является принципиальным, поскольку «…следственные действия на досудебных стадиях … может производить не только следователь, но и по его поручению должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»18. Несоблюдение этого правила в ряде случаев может приводить к вынесению судами оправдательных приговоров, что, собственно, и было обнаружено автором настоящей статьи при ознакомлении с материалами уголовного дела, возбужденного в отношении главы местного самоуправления одного из районов Нижегородской области (ч. 3 ст. 30 и п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, покушение на получение взятки в крупном размере)19. Исследуя практику прокурорского надзора на постсоветском пространстве, Т.А. Решетникова отмечает, что предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнением оперативно-розыскных мероприятий и проведением расследований, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие»20. Очевидно, что она под кальку скопировала установления Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», что наблюдается и у В.Н. Осипкина21. Подвергая анализу отмеченные точки зрения, автор настоящей статьи исходит из признания ряда основополагающих факторов, подлежащих учету в ходе дальнейшего совершенствования федерального законодательства и практики См.: Литвинова И.В. Прокурорский надзор за соблюде- нием прав и свобод человека и гражданина при осущест- влении оперативно-розыскной деятельности: дис. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-петербургский юридический ин- ститут Генеральной прокуратуры РФ, 2001. С. 104, 105. См.: Жук О.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов при использовании результатов оперативно-ропрокурорского надзора. Данные соображения сводятся к следующему. Слепо следуя нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», перечисленные авторы, как, впрочем, и многие другие, разводят понятия «органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность» и «органы дознания». Это предполагает сопутствующее разделение предмета прокурорского ведения (надзора) и недопустимость смешения уголовно-процессуальной деятельности органов дознания с оперативно-розыскной деятельностью оперативно-розыскных органов, реализуемых в условиях МВД РФ (при буквальном прочтении норм УПК РФ и Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности») одними и теми же субъектами (органами внутренних дел). Полемизируя на предмет обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в орбиту уголовно-процессуальных правоотношений, следует учитывать также особенности их юридического статуса в уголовном процессе. Здесь желательно осознавать, что неотъемлемым формальным критерием допустимости ограничения основных прав и свобод человека и гражданина являются международные правовые стандарты, отражающие их юридическую природу22. Чтобы уберечься от иллюзий на сей счет, требуется (к тому же) различать ограничения, которым подвергается, собственно, человек и гражданин, вовлекаемый в силу тех или иных обстоятельств в сферу уголовно-процессуальных правоотношений, и те ограничения, которые вынужден претерпевать человек и гражданин, уже приобретший в уголовном процессе необходимый правовой статус (тот же прокурор). Таким образом, вопросы о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, а также о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля на досудебном этапе производства по уголовным делам в аспекте целесообразности их одновременного употребления остаются крайне актуальными для дальнейших научных изысканий. зыскной деятельности в уголовном судопроизводстве: учебное пособие. М.: Институт повышения квалифика- ции руководящих кадров Академии Генеральной проку- ратуры РФ, 2012. С. 59. Архив Нижегородского областного суда. См.: Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (Сравнитель- но-правовое исследование): дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2005. С. 66. См.: Осипкин В.Н. Теоретические и организационно- методические проблемы прокурорского надзора за опера- тивно-розыскной деятельностью: дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопоряд- ка при Генеральной прокуратуре РФ, 1998. С. 86. См.: Шаров Р.В. Надзор прокуратуры за исполнением законов, охраняющих права и свободы человека и гражданина: дис. … канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2006. С. 52; Указанный автор ссылается, в частности, на А.О. Четверикова, который полагает, что унификация правового положения личности в международных документах требует, в том числе, и установления единых условий допустимости ограничения прав и свобод человека, одинаковых для всех государств или региона (Четвериков А.О. Гражданское общество, права человека и современный конституционализм: допустимые ограничения прав и свобод личности в конституционном государстве // Укрощение Левиафана: право, государство и гражданское общество в современной России. М., 2000. С. 183).