Основные тенденции политического развития системы местного самоуправления Индии после принятия 73 и 74 конституционных поправок

Аннотация

Статья посвящена актуальным тенденциям развития системы местного самоуправленияв Индии после обретения органами местного самоуправления конституционного статуса. Рассмотренытакие темы, как феномен нового лидерства на местном уровне в контексте преодоления традиционногораспределения политической власти; феминизация панчаятов; влияние региональных партий на деятель-ность органов местного самоуправления.

Полный текст

Путь от имитационной демократии, стремящейся к формальному соблюдению процедур, до демократии участия, основанной на воспроизводстве самого смысла народовластия, труден. Но он, без сомнения, лежит через развитие институтов местного самоуправления (далее - МСУ). Отечественная политическая наука, уделяя довольно серьезное внимание устоявшимся принципам и моделям организации МСУ в таких крупных западных странах-федерациях, как США, Германия и др., оставляет изучение аналогичных процессов в «молодых демократиях» несколько в стороне. Данная статья призвана частично восполнить имеющийся пробел в части основных тенденций политического развития индийской системы МСУ после принятия 73 и 74 поправок к Конституции Индии, наделивших индийские органы МСУ необходимым конституционным статусом. В целом в политическом развитии местного самоуправления в новейшей истории Индии можно выделить три основных этапа. Первый этап (1947 г. - конец 1950-х годов) был связан с острыми политическими дискуссиями, развернувшимися внутри правящей партии на Индийском национальном конгрессе (ИНК) по поводу принятия Конституции независимой Индии и статуса органов местного самоуправления. В итоге в первой редакции Конституции, положения, касающиеся вопросов самоуправления на местах (ст. 40 и II Перечень), носили рекомендательный характер и не наделяли МСУ конституционным статусом. Это решение было продиктовано необходимостью централизации и выстраивания вертикали власти в первые годы независимого развития Индии. Второй этап (конец 1950-х годов - конец 1980-х годов) был связан со стартом амбициозной политико-экономической «Программы общинного развития», осуществлять которую предполагалось путем активного привлечения рядовых индийцев на местах. Однако из-за экономического кризиса правительство не смогло уделять должное внимание нуждам органов МСУ, что привело к антидемократическим тенденциям на местах. Третий этап (конец 1980-х годов - настоящее время) ознаменовался движением за предание институтам МСУ конституционного статуса. В итоге в 1992 г. были приняты 73 (вступила в силу 24.04.1993) и 74 (вступила в силу 01.06.1993) поправки к Конституции в отношении сельского и городского самоуправления, соответственно, содержащие важнейшие положения для функционирования МСУ в правовом русле. Модель МСУ, действующая в современной Индии после принятия 73 и 74 конституционных поправок, представлена на Схеме 1. В современной Индии городское самоуправление максимально приближено к англо-саксонской модели. Сельское самоуправление (система Панчаяти Радж), уходящее корнями в глубокую древность, является более централизованной системой. Проблемы сельского самоуправления в Индии курирует созданное 27.05.2004 Министерство по вопросам развития системы Панчаяти Радж (Ministry of Panchayati Raj), вопросы городского самоуправления находятся в ведении Министерства городского развития (Ministry of Rural Development). Большое количество органов местного самоуправления представляет собой проблему, лежащую на поверхности индийской муниципальной практики. Четкая система учета панчаятов и муниципалитетов необходима для того, чтобы не происходило сбоев и «пробуксовок» в функционировании всей системы местного самоуправления, в том числе в распределении финансирования институтам МСУ, в формировании их бюджетов. Для этих целей в стране создана единая система мониторинга муниципальных образований. Информация по количеству, составу и результатам работы индийских муниципалитетов и панчаятов, собираемая сразу несколькими министерствами и ведомствами (Министерством по вопросам развития системы Панчаяти Радж - Ministry of Panchayati Raj; Министерством городского развития - Ministry of Rural Development; Министерством по проблемам развития Северо-восточного региона - Ministry of Development North Eastern Region; Министерством по решению жилищных проблем и преодолению бедности в городе - Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation; а также Центральной избирательной комиссией, Центральной финансовой комиссией и Национальной плановой комиссией), сопоставляется, анализируется и обнародуется двумя централизованными информационными системами: Информационным центром по вопросам местного самоуправления (Information Center on Local Governance in India) и информационной системой «ИндияСтат» (IndiaStat), занимающейся анализом социального, политического и экономического развития страны. Важно, что подобная систематизация осуществляется при помощи использования передовых цифровых технологий. В рамках организационной поддержки органов МСУ выстраивается работа по системе «электронного правительства» (например, система мер, объединенная под единым концептом «e-panchayat»). Перед индийскими органами местного самоуправления стоит немало вызовов, связанных со спецификой исторического прошлого страны. Так, особенности индийской урбанизации напрямую коррелируют с проблемами, которые вынуждены были решать и решают до сих пор органы городского самоуправления в Индии. Многие отрицательные моменты городского развития Индии, в том числе его неравномерный характер, были заложены, в колониальный период. Так, в большинстве колониальных городов практиковалось деление городской территории на индийские и европейские кварталы, что и определяло их статус: в индийских кварталах налоги собирались, а тратились они на создание комфортных условий проживания в европейский кварталах. Естественно, индийские кварталы со временем трансформировались в трущобы с ужасающими условиями быта, отсутствием какой-либо инфраструктуры и, главное, с высоким уровнем социальной напряженности. Процесс урбанизации в Индии в XX в. носил весьма противоречивый характер, при решении одних проблем (к примеру, проблем форсированного экономического роста), возникали новые и усугублялись старые. Социальные и кастовые конфликты, проблемы санитарного характера, неразвитая инфраструктура стали постоянными спутниками как крупных, так и малых индийских городов. В настоящее время, хотя «по демографическим характеристикам Индия остается страной сельской, <…> по экономическим признакам она стала вполне урбанизированной страной: 45-50% ВВП создается в городах». Поэтому, центральная миссия индийских органов городского самоуправления, таким образом, может быть обозначена как гармонизация урабанизационных процессов в контексте политической стабильности и экономического процветания. В основном, несмотря на молодость системы местного самоуправления в современной Индии наработано немало организационных достижений, среди которых можно выделить такие направления работы, как оптимизация межбюджетных отношений, формирование поощрительной системы финансирования институтов МСУ, координация вопросов стратегического социально-экономического планирования на местном уровне. Указанные аспекты позволяют автономно, насколько это возможно, выстраивать деятельность органов МСУ, в том числе и в политическом контексте. Существующая в Индии практика поощрительной системы финансирования сельских и городских органов самоуправления призвана бороться с достаточно распространенной болезнью институтов МСУ в период становления - нарушения принципа бюджетной сбалансированности. На основании рекомендаций финансовых комиссий штатов, муниципалитеты и панчаяты, ведущие финансовую и социально-экономическую деятельность наиболее эффективно и рационально, получают поощрительные выплаты из федерального бюджета. Тем самым дается дополнительный стимул для дальнейшего успешного развития этих муниципальных образований. Вопрос бюджетного планирования муниципальных образований напрямую коррелирует с проблемой стратегического социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления, которое позволяет сменить практику бюджетов выравнивания на более прогрессивную практику бюджетов развития. Важно отметить, что в Индии активно развиваются программы децентрализованного планирования. Координация и интеграция программ местного регионального развития осуществляются в рамках выстроенной и достаточно отлаженной системы планирования. На федеральном уровне социально-экономическим планированием занимаются Национальная плановая комиссия и Национальный совет по вопросам развития, на уровне штатов - Советы штатов по планированию. После проведенной конституционной реформы местного самоуправления на базе основных единиц административно-территориального деления Индии (дистриктов) были созданы Комитеты дистриктов по планированию, ключевой функцией которых является создание планов развития дистриктов на основании планов, предоставляемых индийскими панчаятами и муниципалитетами, тем самым достигается максимальная трансляция потребностей развития с местного уровня на более высокие. Стратегическим планированием на местах (подготовкой двадцатилетних планов местного развития) занимаются Государственные департаменты сельского планирования и Федеральные департаменты городского планирования. Комитеты дистриктов по планированию формируются из избираемых и назначаемых членов. Выборные члены, более точно зная насущные потребности и проблемы той или иной территории, интересы которой они представляют, способны честно очертить задачи для полноценного местного развития, в то время как назначаемые члены (обычно, выпускники Индийской академии службы), обладающие высокой квалификацией в области муниципального планирования, могут на основании предоставленных рекомендаций разработать более подробный и качественный план социально-экономического развития с использованием специальных знаний в области экономики и финансов. Однако организационные достижения все же не могут изменить суть социальных и социально-политических отношений. Подобные трансформации всегда связаны с более глубокими и сложными процессами. Последние два десятилетия для Индии характеризуются усиленным динамизмом общественно-политической и экономической жизни. Коренные изменения, произошедшие и происходящие в обществе, не могут не быть заметны на местном уровне. В этом смысле процессы, идущие в индийской системе местного самоуправления, отражают, а в некоторых случаях даже инициируют и актуализируют трансформации на более высоких уровнях политической организации. Остановимся на определяющих факторах индийской политики. Исторически сложилось так, что в индийской политике особенно сильны два фактора - индуизм и кастеизм. В первом случае - это политизация религии, во втором - политизация социального института. Важно отметить, что политизация в данном случае понимается предельно широко. Это не только использование фактора в политической борьбе, но и его влияние на различные общественные процессы в целом. Индуизм и кастеизм - взаимосвязанные факторы, которые относятся к разряду цивилизационных, следовательно, обладают мощной силой воздействия на уровне общественного сознания. Индуизм как цивилизационный фактор в первую очередь следует рассматривать в качестве системы религиозных и идеологических принципов, лежащих в основе ментальности и социокультурной идентичности большинства индийских граждан. Националистическая риторика, основанная на принципах индуизма, активно и не без успеха используется множеством индийских националистических партий. Наиболее известной из них является умеренно-националистическая партия «Бхаратия Джаната парти» (БДП). Лидером этой ведущей общенациональной партии является нынешний Премьер-министр Индии Нарендра Моди. Религиозный фактор в стране, где более 80% населения исповедуют индуизм, без сомнения, обладает ярко выраженным мобилизационным эффектом. Не будет преувеличением сказать, что именно фактор индуизма определяет ход избирательных кампаний федерального уровня в Индии. В частности, грамотное соединение консервативной политической линии, основанное на националистической риторике (в том числе, на прямых отсылках к индуистскому коммунализму), с модернистским вектором экономического развития позволило в 2014 г. одержать победу БДП во главе с Нарендрой Моди. Соперничество между кастами, в свою очередь, исторически определяло политическую жизнь в стране, а традиционная сословно-кастовая иерархия индийского общества явилась результатом индуистского учения. Как верно заметил еще в 1980-е гг. индолог Куценков А.А., в Индии любой политической силе приходится считаться с существованием кастовой системы, значение которой определяется, прежде всего, тем, что для широких масс народа она служит привычной и поэтому понятной формой социальной организации. В то же время жесткая иерархия общества, выстроенного по законам кастовой принадлежности с возможностью исключительно групповой мобильности, вступает в прямое противоречие с ключевой задачей первой половины XXI в., которую необходимо решить Индии - это преодоление бедности. В настоящее время треть населения страны живет за чертой бедности. Поэтому помимо того, что кастовый строй не соотносится с демократическим вектором развития, он, по сути, ставит под сомнение выживание страны в новой глобальной реальности и, следовательно, амбиции Индии на решающий прорыв в ближайшие десятилетия, который позволит стране стать равноправным центром принятия политических решений в мире. Принадлежность к той или иной касте диктует человеку определенный код поведения. В повседневной жизни это могут быть особые ритуалы ношения одежды, приема пищи, поведения в храме и т.п. В политике принадлежность к касте диктует конкретный политический выбор, который делается исходя из соотнесения себя с определенной общностью людей. Каста как традиционный социальный институт наиболее влиятельна в сельской Индии. А это означает, что для системы Панчаяти Радж фактор кастеизма является ключевым. Как крупный социальный блок каста способна в кратчайшие сроки мобилизовать общественное мнение тех, кто к ней принадлежит. Итак, с одной стороны, каста выступает хорошо скоординированной группой давления. С другой стороны, ее цели не совпадают с потребностями современного развития. Кроме того, положение той или иной касты в иерархии определяет степень ее влияния на процесс принятия решений. В Индии также существует своеобразное деление каст по географическому принципу. Исторически сложилось так, что на севере страны проживает больше представителей высших каст, а на юге - низших. Это означает, что они изначально находятся не в равном положении. Таким образом, изменения, происходящие на уровне МСУ в контексте фактора кастеизма, имеют для современной Индии определяющее значение. Остановимся на некоторых из них. Особый тип политического рекрутинга, связанный с крайне узкой социальной базой власти, является отличительной чертой влияния кастовых законов на политическую жизнь. В системе МСУ это означает то, что представители высших каст имеют значительно больше шансов стать председателями органов МСУ. Но, как известно, прямым следствием процесса демократизации в качестве составной и неотъемлемой части политической модернизации является дестабилизация и размывание традиционной системы политического лидерства, основанной на статусной иерархии и традиционной социальной базе власти в целом. В индийском обществе есть место похожим процессам. Наметилась важная тенденция, которая противостоит традиционному рекрутингу: среди председателей органов МСУ появляются политические лидеры новой формации, чей политический успех зависит не столько от социального статуса, сколько от личных качеств. В составе современных органов местного самоуправления начинают лидировать представители нового поколения относительно молодых (средний возраст - 45 лет) и энергичных политиков. Фактически институт председателей панчаятов и муниципалитетов становится основным «производителем» политиков новой формации. Установление местного лидерства нового формата - достаточно сложный процесс, зависящий от первоначальных мотивационных установок политика. Активное взаимодействие с бюрократическими структурами как раз выявляет личностные установки политика: на какие цели в действительности будут потрачены харизма, образованность и организаторский талант. Для кого-то это возможность реально улучшить качество жизни других людей, для кого-то укрепить свои личные позиции для дальнейшего продвижения в политической карьере. Кто-то в своей деятельности стремится объединить эти сложнообъединимые установки. Для председателей, руководствующихся исключительно личными амбициями, характерен своеобразный конформизм, выражающийся, к примеру, в готовности поступиться локальными интересами для того, чтобы не допустить прямого конфликта с представителями власти. Логично, что председатели-карьеристы, обрастая все большим количеством «связей», со временем становятся довольно влиятельными, ограничиваясь при этом лишь показательными, но не реальными, результатами своей деятельности. И напротив, многие председатели, находящиеся в конфликте с чиновниками, зачастую очень эффективно выполняют свои обязанности, серьезно развивая вверенную им территорию». Несмотря на указанные негативные аспекты сам факт массового появления нового типа локальных политических лидеров позволяет говорить о принципиальных трансформациях, происходящих в системе традиционного распределения власти. Далее. В индийских панчаятах и муниципалитетах на законодательном уровне закреплена практика резервирования мест по критерию кастовой принадлежности. 73 и 74 поправки к Конституции содержат нормы, обязывающие резервировать места в сельских и городских органах самоуправления за представителями зарегистрированных каст и племен пропорционально их количеству в населении штата. Как ни парадоксально, резервирование мест в органах местного самоуправления по критерию кастовой принадлежности необходимо Индии как раз для того, чтобы преодолеть традиционную кастовую структуру. К примеру, еще во второй половине 90-х годов по разным данным порядка 60% избранных членов панчаятов принадлежало к тем или иным доминирующим кастам. Однако в составе современных панчаятов разных уровней с каждым годом увеличивается количество представителей среднего класса Индии. Прежние носители власти (крупные землевладельцы, являвшиеся представителями высших каст) постепенно уходят в прошлое; также все большую роль в политической жизни страны на местном уровне начинают играть и представители низших каст, которые раньше в рамках существовавшей традиционной системы вообще не допускались к принятию каких-либо политических решений. Еще одна ключевая тенденция, характерная для современного индийского местного самоуправления, - это феминизация органов местного самоуправления. В рамках данной темы хотелось бы более подробно остановиться на феминизации панчаятов, поскольку так называемый «женский вопрос» довольно остро стоит в сельской Индии, где еще очень сильны традиционные связи, отводящие женщинам второстепенную роль в жизни общества. Среди факторов, негативно влияющих на участие женщин в решении местных проблем, можно выделить: позицию семьи в отношении женщины, низкий уровень грамотности среди сельских женщин (64%), их основной род деятельности (домашнее хозяйство). Известны случаи, когда вместо женщин (членов или председателей панчаятов) собрания посещали их отцы, старшие братья, мужья либо, если женщины и участвовали в собраниях панчаятов, их решения полностью основывались на предписаниях мужчин из их семей. В то же время, начиная с 2000-х годов наблюдается положительная тенденция по увеличению роли женщин в органах местного самоуправления. В данном контексте также интересно посмотреть на соответствующую статистику в сравнении с представительством других незащищенных социальных групп - зарегистрированных каст и зарегистрированных племен (см. таблицу 1). В таких индийских штатах как Карнатака, Махараштра, Западная Бенгалия и Харьяна имели место случаи, когда панчаяты состояли полностью из представительниц слабого пола и вполне успешно функционировали, несмотря на, как минимум, настороженное отношение к ним. Кроме того, довольно часто женщины, которые изначально ориентировались на мнение и советы своих мужей, становились впоследствии вполне самостоятельными, выходя за рамки, отведенной им традиционной роли. Уровень представительства женщин в институтах местного сельского самоуправления достаточно высок, как в среднем по стране, так и в самих индийских штатах. Наиболее успешными в решении «женского вопроса» оказались штаты Химачал Прадеш, Андхра Прадеш и Харьяна. Для поддержки политических лидеров новой формации в Индии учреждена премия имени Раджива Ганди (Rajiv Gandhi Leadership Award), которая считается очень престижной. В 2014 г. премию присудили молодой 32-летней женщине Аарти Деви, воплотившей в себе лучшие черты местных политиков молодого индийского поколения: грамотность, активность и готовность к борьбе за реальное улучшение качества жизни граждан. История Арати Деви (Arati Devi) показательна. В 2012 г. Аарти Деви отказалась от успешной карьеры в банковском секторе для того, чтобы принять участие в выборах председателя деревенского панчаята. Будучи самым молодым председателем деревенского панчаята, в настоящее время она успешно развивает программы по преодолению бедности в деревне Дхункападада штата Орисса: развернула кампанию по обеспечению нуждающихся семей материальной помощью, организовала систему повышения уровня грамотности сельских жителей. Партийная принадлежность членов и председателей органов местного самоуправления довольно сложная для изучения тема. Партийная система Индии активно формируется. В рамках многопартийности, однако, выражено доминирование двух партий: ИНК (И) и БДП. При этом, несмотря на то, что Индия относится к числу государств с большим количеством политических партий, в стране до сих пор отсутствует закон о политических партиях. Нормы относительно правил функционирования политических партий разбросаны по различным законодательным актам (к примеру, немало важных нормативно-правовых актов, определяющих рамки деятельности партий, содержится в индийском избирательном законодательстве). Кроме того, граждане, избранные в муниципалитеты и панчаяты Индии, не обязаны заявлять о своих политических предпочтениях. Официальной статистики по поводу причастности их членов к тем или иным политическим партиям не ведется. Предполагается, что члены органов МСУ в большей степени занимаются вопросами социально-экономического развития территорий и не включаются в партийно-политическую борьбу на местах. На практике ситуация выглядит несколько иначе. В действительности, именно эффективные члены органов МСУ, пользующиеся высокой степенью доверия, способны понятно и адресно донести до местных жителей идеи тех или иных политических партий. Понимая это, политические партии стараются активно привлекать на свою сторону членов муниципалитетов и панчаятов разных уровней, в первую очередь, председателей. Взаимодействие между партийными функционерами и членами органов МСУ в Индии обычно происходит через депутатов легислатур (законодательных органов штатов). Депутаты легислатур могут присутствовать на заседаниях муниципалитетов и панчаятов всех уровней, высказывать свои предложения и замечания, что способствует установлению дополнительных контактов с членами органов местного самоуправления. В целом в современной Индии существует три вида партий: национальные партии (получили не менее 4% голосов на выборах в не менее чем в четырех штатах); региональные партии (или штатовские); местные партии (обладают политическим влиянием в рамках дистрикта). Поскольку в Индии не установлено процентных барьеров для прохождения партий в парламент (Сансад), региональные партии могут попасть в Сансад. В разные периоды истории независимой Индии в Лок сабхе (Народной палате) и Раджья сабхе (Совете штатов) до 50% мест занимали представители региональных партий. Поэтому БДП, ИНК (И) Джаната Дал, Коммунистическая партия Индии (марксистская) и другие крупные партии активно работают с региональными партиями, стремясь найти точки соприкосновения по тем или иным вопросам. «Борьба за влияние на региональные партии и за укрепление позиций в отдельных штатах стала главной составной частью политического процесса в стране. Об этом свидетельствует и то, что к концу 1990-х гг. как БДП, так и ИНК (И) возглавляли местные правительства не более, чем в одной трети штатов». Подобное положение дел привело к тому, что в настоящее время национальные партии нередко ведут работу с членами органов местного самоуправления опосредованно, через ту или иную региональную партию, имеющую доминирующие позиции на определенной территории. Например, в штате Тамил Наду доминирующие позиции занимает партия Дравида муннетра кажагам, в штатах Махараштра и Гоа - партия Шив Сена (традиционный союзник БДП), в Западной Бенгалии - партия Тринамул Конгресс. Таким образом, на МСУ в Индии большее воздействие оказывают не национальные, а региональные политические партии, что является еще одним мощным трендом развития современной индийской политической системы. Более того, история независимой Индии показала, что некоторые региональные партии (например, партия Телугу дешам в Андхра Прадеше) стали демократизировать местное самоуправление еще до того, как аналогичные попытки появились на федеральном уровне. Итак, современный этап развития индийской системы местного самоуправления связан с тремя ключевыми тенденциями, определяющими политический контекст деятельности панчаятов и муниципалитетов: постепенное преодоление традиционного распределения политической власти по критерию кастовой принадлежности; феминизация панчаятов, в результате которой усиливается роль индийских женщин в политической жизни страны; преимущественное влияние региональных партий на органы местного самоуправления в Индии. В целом в демократизации индийского общества многое сделано, но много еще предстоит сделать. Очевидно, что система МСУ Индии (институализирующаяся и наполняющаяся подлинным демократическим содержанием) способна обеспечить крайне необходимую в процессе демократизации трансляцию политической власти от центрального уровня к местному.