The Main Tendencies of the Political Development of the Indian System of Local Self-Government after the Adoption of the 73rd and 74th Constitutional Amendments

Abstract

The article is devoted to actual tendencies of development of local government system in India after gaining of the constitutional status. Considered such topics as the phenomenon of new leadership at the local level in the context of overcoming the traditional distribution of political power; feminization of panchayats; inf luence of regional parties on the activities of local government.

Full Text

Путь от имитационной демократии, стремящейся к формальному соблюдению процедур, до демократии участия, основанной на воспроизводстве самого смысла народовластия, труден. Но он, без сомнения, лежит через развитие институтов местного самоуправления (далее - МСУ). Отечественная политическая наука, уделяя довольно серьезное внимание устоявшимся принципам и моделям организации МСУ в таких крупных западных странах-федерациях, как США, Германия и др., оставляет изучение аналогичных процессов в «молодых демократиях» несколько в стороне. Данная статья призвана частично восполнить имеющийся пробел в части основных тенденций политического развития индийской системы МСУ после принятия 73 и 74 поправок к Конституции Индии, наделивших индийские органы МСУ необходимым конституционным статусом. В целом в политическом развитии местного самоуправления в новейшей истории Индии можно выделить три основных этапа. Первый этап (1947 г. - конец 1950-х годов) был связан с острыми политическими дискуссиями, развернувшимися внутри правящей партии на Индийском национальном конгрессе (ИНК) по поводу принятия Конституции независимой Индии и статуса органов местного самоуправления. В итоге в первой редакции Конституции, положения, касающиеся вопросов самоуправления на местах (ст. 40 и II Перечень), носили рекомендательный характер и не наделяли МСУ конституционным статусом. Это решение было продиктовано необходимостью централизации и выстраивания вертикали власти в первые годы независимого развития Индии. Второй этап (конец 1950-х годов - конец 1980-х годов) был связан со стартом амбициозной политико-экономической «Программы общинного развития», осуществлять которую предполагалось путем активного привлечения рядовых индийцев на местах. Однако из-за экономического кризиса правительство не смогло уделять должное внимание нуждам органов МСУ, что привело к антидемократическим тенденциям на местах. Третий этап (конец 1980-х годов - настоящее время) ознаменовался движением за предание институтам МСУ конституционного статуса. В итоге в 1992 г. были приняты 73 (вступила в силу 24.04.1993) и 74 (вступила в силу 01.06.1993) поправки к Конституции в отношении сельского и городского самоуправления, соответственно, содержащие важнейшие положения для функционирования МСУ в правовом русле. Модель МСУ, действующая в современной Индии после принятия 73 и 74 конституционных поправок, представлена на Схеме 1. В современной Индии городское самоуправление максимально приближено к англо-саксонской модели. Сельское самоуправление (система Панчаяти Радж), уходящее корнями в глубокую древность, является более централизованной системой. Проблемы сельского самоуправления в Индии курирует созданное 27.05.2004 Министерство по вопросам развития системы Панчаяти Радж (Ministry of Panchayati Raj), вопросы городского самоуправления находятся в ведении Министерства городского развития (Ministry of Rural Development). Большое количество органов местного самоуправления представляет собой проблему, лежащую на поверхности индийской муниципальной практики. Четкая система учета панчаятов и муниципалитетов необходима для того, чтобы не происходило сбоев и «пробуксовок» в функционировании всей системы местного самоуправления, в том числе в распределении финансирования институтам МСУ, в формировании их бюджетов. Для этих целей в стране создана единая система мониторинга муниципальных образований. Информация по количеству, составу и результатам работы индийских муниципалитетов и панчаятов, собираемая сразу несколькими министерствами и ведомствами (Министерством по вопросам развития системы Панчаяти Радж - Ministry of Panchayati Raj; Министерством городского развития - Ministry of Rural Development; Министерством по проблемам развития Северо-восточного региона - Ministry of Development North Eastern Region; Министерством по решению жилищных проблем и преодолению бедности в городе - Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation; а также Центральной избирательной комиссией, Центральной финансовой комиссией и Национальной плановой комиссией), сопоставляется, анализируется и обнародуется двумя централизованными информационными системами: Информационным центром по вопросам местного самоуправления (Information Center on Local Governance in India) и информационной системой «ИндияСтат» (IndiaStat), занимающейся анализом социального, политического и экономического развития страны. Важно, что подобная систематизация осуществляется при помощи использования передовых цифровых технологий. В рамках организационной поддержки органов МСУ выстраивается работа по системе «электронного правительства» (например, система мер, объединенная под единым концептом «e-panchayat»). Перед индийскими органами местного самоуправления стоит немало вызовов, связанных со спецификой исторического прошлого страны. Так, особенности индийской урбанизации напрямую коррелируют с проблемами, которые вынуждены были решать и решают до сих пор органы городского самоуправления в Индии. Многие отрицательные моменты городского развития Индии, в том числе его неравномерный характер, были заложены, в колониальный период. Так, в большинстве колониальных городов практиковалось деление городской территории на индийские и европейские кварталы, что и определяло их статус: в индийских кварталах налоги собирались, а тратились они на создание комфортных условий проживания в европейский кварталах. Естественно, индийские кварталы со временем трансформировались в трущобы с ужасающими условиями быта, отсутствием какой-либо инфраструктуры и, главное, с высоким уровнем социальной напряженности. Процесс урбанизации в Индии в XX в. носил весьма противоречивый характер, при решении одних проблем (к примеру, проблем форсированного экономического роста), возникали новые и усугублялись старые. Социальные и кастовые конфликты, проблемы санитарного характера, неразвитая инфраструктура стали постоянными спутниками как крупных, так и малых индийских городов. В настоящее время, хотя «по демографическим характеристикам Индия остается страной сельской, <…> по экономическим признакам она стала вполне урбанизированной страной: 45-50% ВВП создается в городах». Поэтому, центральная миссия индийских органов городского самоуправления, таким образом, может быть обозначена как гармонизация урабанизационных процессов в контексте политической стабильности и экономического процветания. В основном, несмотря на молодость системы местного самоуправления в современной Индии наработано немало организационных достижений, среди которых можно выделить такие направления работы, как оптимизация межбюджетных отношений, формирование поощрительной системы финансирования институтов МСУ, координация вопросов стратегического социально-экономического планирования на местном уровне. Указанные аспекты позволяют автономно, насколько это возможно, выстраивать деятельность органов МСУ, в том числе и в политическом контексте. Существующая в Индии практика поощрительной системы финансирования сельских и городских органов самоуправления призвана бороться с достаточно распространенной болезнью институтов МСУ в период становления - нарушения принципа бюджетной сбалансированности. На основании рекомендаций финансовых комиссий штатов, муниципалитеты и панчаяты, ведущие финансовую и социально-экономическую деятельность наиболее эффективно и рационально, получают поощрительные выплаты из федерального бюджета. Тем самым дается дополнительный стимул для дальнейшего успешного развития этих муниципальных образований. Вопрос бюджетного планирования муниципальных образований напрямую коррелирует с проблемой стратегического социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления, которое позволяет сменить практику бюджетов выравнивания на более прогрессивную практику бюджетов развития. Важно отметить, что в Индии активно развиваются программы децентрализованного планирования. Координация и интеграция программ местного регионального развития осуществляются в рамках выстроенной и достаточно отлаженной системы планирования. На федеральном уровне социально-экономическим планированием занимаются Национальная плановая комиссия и Национальный совет по вопросам развития, на уровне штатов - Советы штатов по планированию. После проведенной конституционной реформы местного самоуправления на базе основных единиц административно-территориального деления Индии (дистриктов) были созданы Комитеты дистриктов по планированию, ключевой функцией которых является создание планов развития дистриктов на основании планов, предоставляемых индийскими панчаятами и муниципалитетами, тем самым достигается максимальная трансляция потребностей развития с местного уровня на более высокие. Стратегическим планированием на местах (подготовкой двадцатилетних планов местного развития) занимаются Государственные департаменты сельского планирования и Федеральные департаменты городского планирования. Комитеты дистриктов по планированию формируются из избираемых и назначаемых членов. Выборные члены, более точно зная насущные потребности и проблемы той или иной территории, интересы которой они представляют, способны честно очертить задачи для полноценного местного развития, в то время как назначаемые члены (обычно, выпускники Индийской академии службы), обладающие высокой квалификацией в области муниципального планирования, могут на основании предоставленных рекомендаций разработать более подробный и качественный план социально-экономического развития с использованием специальных знаний в области экономики и финансов. Однако организационные достижения все же не могут изменить суть социальных и социально-политических отношений. Подобные трансформации всегда связаны с более глубокими и сложными процессами. Последние два десятилетия для Индии характеризуются усиленным динамизмом общественно-политической и экономической жизни. Коренные изменения, произошедшие и происходящие в обществе, не могут не быть заметны на местном уровне. В этом смысле процессы, идущие в индийской системе местного самоуправления, отражают, а в некоторых случаях даже инициируют и актуализируют трансформации на более высоких уровнях политической организации. Остановимся на определяющих факторах индийской политики. Исторически сложилось так, что в индийской политике особенно сильны два фактора - индуизм и кастеизм. В первом случае - это политизация религии, во втором - политизация социального института. Важно отметить, что политизация в данном случае понимается предельно широко. Это не только использование фактора в политической борьбе, но и его влияние на различные общественные процессы в целом. Индуизм и кастеизм - взаимосвязанные факторы, которые относятся к разряду цивилизационных, следовательно, обладают мощной силой воздействия на уровне общественного сознания. Индуизм как цивилизационный фактор в первую очередь следует рассматривать в качестве системы религиозных и идеологических принципов, лежащих в основе ментальности и социокультурной идентичности большинства индийских граждан. Националистическая риторика, основанная на принципах индуизма, активно и не без успеха используется множеством индийских националистических партий. Наиболее известной из них является умеренно-националистическая партия «Бхаратия Джаната парти» (БДП). Лидером этой ведущей общенациональной партии является нынешний Премьер-министр Индии Нарендра Моди. Религиозный фактор в стране, где более 80% населения исповедуют индуизм, без сомнения, обладает ярко выраженным мобилизационным эффектом. Не будет преувеличением сказать, что именно фактор индуизма определяет ход избирательных кампаний федерального уровня в Индии. В частности, грамотное соединение консервативной политической линии, основанное на националистической риторике (в том числе, на прямых отсылках к индуистскому коммунализму), с модернистским вектором экономического развития позволило в 2014 г. одержать победу БДП во главе с Нарендрой Моди. Соперничество между кастами, в свою очередь, исторически определяло политическую жизнь в стране, а традиционная сословно-кастовая иерархия индийского общества явилась результатом индуистского учения. Как верно заметил еще в 1980-е гг. индолог Куценков А.А., в Индии любой политической силе приходится считаться с существованием кастовой системы, значение которой определяется, прежде всего, тем, что для широких масс народа она служит привычной и поэтому понятной формой социальной организации. В то же время жесткая иерархия общества, выстроенного по законам кастовой принадлежности с возможностью исключительно групповой мобильности, вступает в прямое противоречие с ключевой задачей первой половины XXI в., которую необходимо решить Индии - это преодоление бедности. В настоящее время треть населения страны живет за чертой бедности. Поэтому помимо того, что кастовый строй не соотносится с демократическим вектором развития, он, по сути, ставит под сомнение выживание страны в новой глобальной реальности и, следовательно, амбиции Индии на решающий прорыв в ближайшие десятилетия, который позволит стране стать равноправным центром принятия политических решений в мире. Принадлежность к той или иной касте диктует человеку определенный код поведения. В повседневной жизни это могут быть особые ритуалы ношения одежды, приема пищи, поведения в храме и т.п. В политике принадлежность к касте диктует конкретный политический выбор, который делается исходя из соотнесения себя с определенной общностью людей. Каста как традиционный социальный институт наиболее влиятельна в сельской Индии. А это означает, что для системы Панчаяти Радж фактор кастеизма является ключевым. Как крупный социальный блок каста способна в кратчайшие сроки мобилизовать общественное мнение тех, кто к ней принадлежит. Итак, с одной стороны, каста выступает хорошо скоординированной группой давления. С другой стороны, ее цели не совпадают с потребностями современного развития. Кроме того, положение той или иной касты в иерархии определяет степень ее влияния на процесс принятия решений. В Индии также существует своеобразное деление каст по географическому принципу. Исторически сложилось так, что на севере страны проживает больше представителей высших каст, а на юге - низших. Это означает, что они изначально находятся не в равном положении. Таким образом, изменения, происходящие на уровне МСУ в контексте фактора кастеизма, имеют для современной Индии определяющее значение. Остановимся на некоторых из них. Особый тип политического рекрутинга, связанный с крайне узкой социальной базой власти, является отличительной чертой влияния кастовых законов на политическую жизнь. В системе МСУ это означает то, что представители высших каст имеют значительно больше шансов стать председателями органов МСУ. Но, как известно, прямым следствием процесса демократизации в качестве составной и неотъемлемой части политической модернизации является дестабилизация и размывание традиционной системы политического лидерства, основанной на статусной иерархии и традиционной социальной базе власти в целом. В индийском обществе есть место похожим процессам. Наметилась важная тенденция, которая противостоит традиционному рекрутингу: среди председателей органов МСУ появляются политические лидеры новой формации, чей политический успех зависит не столько от социального статуса, сколько от личных качеств. В составе современных органов местного самоуправления начинают лидировать представители нового поколения относительно молодых (средний возраст - 45 лет) и энергичных политиков. Фактически институт председателей панчаятов и муниципалитетов становится основным «производителем» политиков новой формации. Установление местного лидерства нового формата - достаточно сложный процесс, зависящий от первоначальных мотивационных установок политика. Активное взаимодействие с бюрократическими структурами как раз выявляет личностные установки политика: на какие цели в действительности будут потрачены харизма, образованность и организаторский талант. Для кого-то это возможность реально улучшить качество жизни других людей, для кого-то укрепить свои личные позиции для дальнейшего продвижения в политической карьере. Кто-то в своей деятельности стремится объединить эти сложнообъединимые установки. Для председателей, руководствующихся исключительно личными амбициями, характерен своеобразный конформизм, выражающийся, к примеру, в готовности поступиться локальными интересами для того, чтобы не допустить прямого конфликта с представителями власти. Логично, что председатели-карьеристы, обрастая все большим количеством «связей», со временем становятся довольно влиятельными, ограничиваясь при этом лишь показательными, но не реальными, результатами своей деятельности. И напротив, многие председатели, находящиеся в конфликте с чиновниками, зачастую очень эффективно выполняют свои обязанности, серьезно развивая вверенную им территорию». Несмотря на указанные негативные аспекты сам факт массового появления нового типа локальных политических лидеров позволяет говорить о принципиальных трансформациях, происходящих в системе традиционного распределения власти. Далее. В индийских панчаятах и муниципалитетах на законодательном уровне закреплена практика резервирования мест по критерию кастовой принадлежности. 73 и 74 поправки к Конституции содержат нормы, обязывающие резервировать места в сельских и городских органах самоуправления за представителями зарегистрированных каст и племен пропорционально их количеству в населении штата. Как ни парадоксально, резервирование мест в органах местного самоуправления по критерию кастовой принадлежности необходимо Индии как раз для того, чтобы преодолеть традиционную кастовую структуру. К примеру, еще во второй половине 90-х годов по разным данным порядка 60% избранных членов панчаятов принадлежало к тем или иным доминирующим кастам. Однако в составе современных панчаятов разных уровней с каждым годом увеличивается количество представителей среднего класса Индии. Прежние носители власти (крупные землевладельцы, являвшиеся представителями высших каст) постепенно уходят в прошлое; также все большую роль в политической жизни страны на местном уровне начинают играть и представители низших каст, которые раньше в рамках существовавшей традиционной системы вообще не допускались к принятию каких-либо политических решений. Еще одна ключевая тенденция, характерная для современного индийского местного самоуправления, - это феминизация органов местного самоуправления. В рамках данной темы хотелось бы более подробно остановиться на феминизации панчаятов, поскольку так называемый «женский вопрос» довольно остро стоит в сельской Индии, где еще очень сильны традиционные связи, отводящие женщинам второстепенную роль в жизни общества. Среди факторов, негативно влияющих на участие женщин в решении местных проблем, можно выделить: позицию семьи в отношении женщины, низкий уровень грамотности среди сельских женщин (64%), их основной род деятельности (домашнее хозяйство). Известны случаи, когда вместо женщин (членов или председателей панчаятов) собрания посещали их отцы, старшие братья, мужья либо, если женщины и участвовали в собраниях панчаятов, их решения полностью основывались на предписаниях мужчин из их семей. В то же время, начиная с 2000-х годов наблюдается положительная тенденция по увеличению роли женщин в органах местного самоуправления. В данном контексте также интересно посмотреть на соответствующую статистику в сравнении с представительством других незащищенных социальных групп - зарегистрированных каст и зарегистрированных племен (см. таблицу 1). В таких индийских штатах как Карнатака, Махараштра, Западная Бенгалия и Харьяна имели место случаи, когда панчаяты состояли полностью из представительниц слабого пола и вполне успешно функционировали, несмотря на, как минимум, настороженное отношение к ним. Кроме того, довольно часто женщины, которые изначально ориентировались на мнение и советы своих мужей, становились впоследствии вполне самостоятельными, выходя за рамки, отведенной им традиционной роли. Уровень представительства женщин в институтах местного сельского самоуправления достаточно высок, как в среднем по стране, так и в самих индийских штатах. Наиболее успешными в решении «женского вопроса» оказались штаты Химачал Прадеш, Андхра Прадеш и Харьяна. Для поддержки политических лидеров новой формации в Индии учреждена премия имени Раджива Ганди (Rajiv Gandhi Leadership Award), которая считается очень престижной. В 2014 г. премию присудили молодой 32-летней женщине Аарти Деви, воплотившей в себе лучшие черты местных политиков молодого индийского поколения: грамотность, активность и готовность к борьбе за реальное улучшение качества жизни граждан. История Арати Деви (Arati Devi) показательна. В 2012 г. Аарти Деви отказалась от успешной карьеры в банковском секторе для того, чтобы принять участие в выборах председателя деревенского панчаята. Будучи самым молодым председателем деревенского панчаята, в настоящее время она успешно развивает программы по преодолению бедности в деревне Дхункападада штата Орисса: развернула кампанию по обеспечению нуждающихся семей материальной помощью, организовала систему повышения уровня грамотности сельских жителей. Партийная принадлежность членов и председателей органов местного самоуправления довольно сложная для изучения тема. Партийная система Индии активно формируется. В рамках многопартийности, однако, выражено доминирование двух партий: ИНК (И) и БДП. При этом, несмотря на то, что Индия относится к числу государств с большим количеством политических партий, в стране до сих пор отсутствует закон о политических партиях. Нормы относительно правил функционирования политических партий разбросаны по различным законодательным актам (к примеру, немало важных нормативно-правовых актов, определяющих рамки деятельности партий, содержится в индийском избирательном законодательстве). Кроме того, граждане, избранные в муниципалитеты и панчаяты Индии, не обязаны заявлять о своих политических предпочтениях. Официальной статистики по поводу причастности их членов к тем или иным политическим партиям не ведется. Предполагается, что члены органов МСУ в большей степени занимаются вопросами социально-экономического развития территорий и не включаются в партийно-политическую борьбу на местах. На практике ситуация выглядит несколько иначе. В действительности, именно эффективные члены органов МСУ, пользующиеся высокой степенью доверия, способны понятно и адресно донести до местных жителей идеи тех или иных политических партий. Понимая это, политические партии стараются активно привлекать на свою сторону членов муниципалитетов и панчаятов разных уровней, в первую очередь, председателей. Взаимодействие между партийными функционерами и членами органов МСУ в Индии обычно происходит через депутатов легислатур (законодательных органов штатов). Депутаты легислатур могут присутствовать на заседаниях муниципалитетов и панчаятов всех уровней, высказывать свои предложения и замечания, что способствует установлению дополнительных контактов с членами органов местного самоуправления. В целом в современной Индии существует три вида партий: национальные партии (получили не менее 4% голосов на выборах в не менее чем в четырех штатах); региональные партии (или штатовские); местные партии (обладают политическим влиянием в рамках дистрикта). Поскольку в Индии не установлено процентных барьеров для прохождения партий в парламент (Сансад), региональные партии могут попасть в Сансад. В разные периоды истории независимой Индии в Лок сабхе (Народной палате) и Раджья сабхе (Совете штатов) до 50% мест занимали представители региональных партий. Поэтому БДП, ИНК (И) Джаната Дал, Коммунистическая партия Индии (марксистская) и другие крупные партии активно работают с региональными партиями, стремясь найти точки соприкосновения по тем или иным вопросам. «Борьба за влияние на региональные партии и за укрепление позиций в отдельных штатах стала главной составной частью политического процесса в стране. Об этом свидетельствует и то, что к концу 1990-х гг. как БДП, так и ИНК (И) возглавляли местные правительства не более, чем в одной трети штатов». Подобное положение дел привело к тому, что в настоящее время национальные партии нередко ведут работу с членами органов местного самоуправления опосредованно, через ту или иную региональную партию, имеющую доминирующие позиции на определенной территории. Например, в штате Тамил Наду доминирующие позиции занимает партия Дравида муннетра кажагам, в штатах Махараштра и Гоа - партия Шив Сена (традиционный союзник БДП), в Западной Бенгалии - партия Тринамул Конгресс. Таким образом, на МСУ в Индии большее воздействие оказывают не национальные, а региональные политические партии, что является еще одним мощным трендом развития современной индийской политической системы. Более того, история независимой Индии показала, что некоторые региональные партии (например, партия Телугу дешам в Андхра Прадеше) стали демократизировать местное самоуправление еще до того, как аналогичные попытки появились на федеральном уровне. Итак, современный этап развития индийской системы местного самоуправления связан с тремя ключевыми тенденциями, определяющими политический контекст деятельности панчаятов и муниципалитетов: постепенное преодоление традиционного распределения политической власти по критерию кастовой принадлежности; феминизация панчаятов, в результате которой усиливается роль индийских женщин в политической жизни страны; преимущественное влияние региональных партий на органы местного самоуправления в Индии. В целом в демократизации индийского общества многое сделано, но много еще предстоит сделать. Очевидно, что система МСУ Индии (институализирующаяся и наполняющаяся подлинным демократическим содержанием) способна обеспечить крайне необходимую в процессе демократизации трансляцию политической власти от центрального уровня к местному.