The proceeding of the amending the constitution of Russian federation: comparative analysis

Full Text

Конституция, как высший законодательный акт государства, представляет собой многоплановый политико-юридический документ, в соответствующих разделах которого отражаются философские установки, ключевые цели и ценности, социально-правовые основы и юридические принципы, преобладающие в обществе[1].

Социальные и политические изменения, трансформация общественных взглядов, модернизация государственных институтов, усиливающаяся интеграция в международный правовой порядок приводят к появлению в действующей конституции неработающих норм, которые препятствуют функционированию и развитию общества. В такой ситуации возникает необходимость конституционного обновления. Процедура внесения изменений в конституцию считается важной составляющей конституционализма, поскольку она, с одной стороны, призвана обеспечивать стабильность основного закона государства за счет жесткости и сложности правил внесения изменений, а с другой — отвечать потребностям изменяющейся обстановки благодаря самой возможности коррекции устаревших норм.

Обеспечивая особое место в правовой системе, конституция должна обладать самообязывающей силой — изменение порядка внесения поправок в текст конституции должно быть более строгим, чем собственно процедура их внесения. Иначе любая временная политическая коалиция, руководствуясь сиюминутной выгодой, сможет изменить конституцию, что в итоге приведет к утрате гарантированных конституцией прав и свобод, в том числе и суверенитета народа[2].

Однако юридическая трудность технического характера, обусловливающая внесение поправок, не представляет значительного препятствия при наличии соглашения по основным вопросам, что подтверждает насущность изменений.

Наиболее демократичным (но не единственным) способом внесения изменений в конституцию является референдум, который действует в некоторых американских штатах, в Швейцарии, Австралии, Франции, России и ряде других стран.

На примере Франции и России определим позитивные и негативные аспекты механизма защиты целостности конституции, закрепленные в нормах, посвященных процедуре внесения изменений.

Конституция Пятой Республики, в значительной мере базирующаяся на принципах, изложенных Шарлем де Голлем в его знаменитой речи в Байе 16 июня 1946 г., принята 4 октября 1958 г..

Уже в 1960 г. в текст Конституции Франции было внесено первое изменение, в 90-е гг. в связи с европейской интеграцией и необходимостью конституционного обновления институтов управления изменения стали вноситься активнее. За период существования Пятой Республики в основной закон Франции было внесено 24 изменения разного уровня значимости, из 92 оригинальных статей Конституции осталось без изменений 30, в результате чего нынешний конституционный текст существенно отличается от принятого в 1958 г.[3]

Процедура пересмотра положений Конституции Франции, предусмотренная в разделе XVI, содержащем всего одну статью, предусматривает: 1) соглашение президента Республики и правительства; 2) согласие каждой из двух палат парламента; 3) согласие граждан путем референдума или конгресса (две палаты голосуют вместе большинством в 3/5 поданных голосов)[4]. Таким образом, предусмотренная в статье 89 процедура конституционного обновления предполагает наличие консенсуса как в исполнительной, так и в законодательной власти, а также этих ветвей власти между собой. Противодействия президента, премьер-министра или одной из палат достаточно, чтобы не допустить пересмотра.

Субъектами инициативы пересмотра являются президент Республики, действующий по предложению премьер-министра, и Парламент. В этом вопросе обе палаты имеют одинаковые полномочия, это означает, что за проект внесения изменений проголосовали в одинаковые сроки и Национальное собрание, и Сенат. Конституционное право Франции разграничивает полномочия субъектов — президент вносит конституционный законопроект (projet de loi constitutionnelle), а Парламент — предложения о конституционном законопроекте (proposition de loi constitutionnelle). В отличие от законодательной инициативы правительство инициативой пересмотра не обладает и может вносить предложения о пересмотре конституции только опосредованно, с согласия президента.

В ст. 7 и 89 предусмотрено и ограничение инициативы: 1) республиканская форма правления не подлежит пересмотру (ограничение материального характера), 2) процедура пересмотра не может быть начата или продолжена, когда нарушается целостность территории (ограничение временного характера), 3) в случае вакансии на посту президента Республики или в период между заявлением о необратимости препятствия, возникшего у президента Республики, и избранием его преемника (ограничение по субъекту). Таким образом, право на инициативу в пересмотре конституции является одним из полномочий, которое не может осуществлять субъект, исполняющий обязанности президента Республики.

Текст конституционного законопроекта проходит экспертизу в Государственном совете, который гарантирует, что проект не ставит Францию в противоречие с ее международными обязательствами и его положения не противоречат духу институтов, их балансу и не пренебрегают республиканской традицией.

В ст. 89 и 42 устанавливается, что обсуждение на пленарном заседании проектов и предложений по пересмотру конституции в первом чтении в первой палате, куда они были внесены, до первого совещания должно проходить по тексту, представленному правительством, а не комиссией (комитетом), как для обычных законов. Остальные чтения проводятся по тексту, переданному другой палатой. Обсуждение в первом чтении законопроекта или предложения по законопроекту может состояться в первой палате, куда они были внесены, только по истечении шести недель с момента внесения. Вторая палата вправе проводить слушание только по истечении четырех недель с момента его передачи. В отличии от порядка, предусмотренного обычной законодательной процедурой, правительство не может прервать процесс обсуждения, запросив заседание смешанной комиссии, не требовать от Национального собрания принять окончательное решение.

Окончательное утверждение проекта или предложения о внесении изменений в конституцию происходит посредством референдума. Однако в случае, если инициатива пересмотра исходит от президента Республики, он может отказаться от проведения референдума в пользу рассмотрения конституционного законопроекта Парламентом, созываемым в формате Конгресса. Функции бюро Конгресса исполняет бюро Национального собрания. Законопроект будет одобрен, если за него проголосует большинство в 3/5 поданных голосов. Замещая в такой специфической форме суверенный народ, Парламент не может явно изменить законопроект, поэтому дебаты ограничиваются объяснением мотивов голосования, которое происходит либо по перекличке на трибуне, либо согласно другим условиям, установленным Бюро Конгресса.

Следует отметить, что французы довольно осторожны с референдумами. Изначально обращение к референдуму должно было стать процедурой общего права, фактически же этот процесс использовался только один раз, в 2000 г., был принят Конституционный закон № 2000-964 о сокращении срока полномочий президента Республики с семи до пяти лет.

Возможность выбора процедуры утверждения проекта конституционных изменений, предоставленная президенту Республики, делает Французскую Конституцию, если президентом будет кандидат, поддерживаемый парламентским большинством, весьма доступной для правок.

В общем виде процедуру внесения изменений в Конституцию Франции можно представить на схеме (рис. 1).

 

Субъект инициативы	Документ	Обсуждение и принятие	Утверждение
Президент Республики по предложению премьер-министра	Конституционный законопроект (projet de loi constitutionnelle)	Должны принять обе палаты Парламента в идентичной редакции	Конгресс или референдум
Члены Парламента	Предложения о конституционном законопроекте (proposition de loi constitutionnelle)	Должны принять обе палаты Парламента в идентичной редакции	Референдум

Рис. 1

 

При анализе Конституции Франции выяснился факт: ряд изменений был внесен в обход положений XVI раздела. Так, Конституционный закон № 60-525 от 4 июня 1960 г., пересматривающий положения, касающиеся геополитической ассоциации Франции с ее бывшими колониями Африки, был принят голосованием в Парламенте и Сенате сообщества в порядке, предусмотренном ст. 85 конституции (в настоящее время отменена), которая предусматривала проведение такого голосования только по вопросам, касающимся деятельности совместных институтов. Поскольку процедура обретения независимости государством — членом Сообщества к указанной деятельности никоим образом не относилась, данное изменение было осуществлено с нарушением конституции.

Конституционный закон № 62-1292 от 6 ноября 1962 г. о выборах президента был принят в рамках процедуры, предусмотренной ст. 11 конституции и референдумом от 28 октября 1962 г. Шарль де Голль, используя положения ст. 11, которая позволяет президенту выносить на референдум любой законопроект об организации публичных властей, выносит на всеобщее голосование положения, изменяющие процедуру избрания президента, закрепленную в конституции. Использование ст. 11 для пересмотра конституции подверглось резкой критике, поскольку в тексте статьи прямо не указывается на возможность ее использовать для подобной цели. В связи с тем, что в конституции предусматриваются в ст. 89 механизмы для ее пересмотра, законность данной поправки вызвала многочисленные вопросы. Тем не менее авторитет Ш. де Голля, 62% голосов в пользу поправки и тот факт, что Конституционный совет отказался контролировать конституционность законов, принятых на референдуме, в связи с тем, что референдум является прямым выражением воли народа, носителя национального суверенитета, позволили осуществиться этой реформе.

Таким образом, несмотря на очевидное нарушение процедуры внесения изменений в конституцию, обе попытки были успешны, что говорит о недостаточной проработке механизма контроля за стабильностью Конституции Пятой республики.

Конституция Российской Федерации процедуры внесения изменений содержит в гл. 9, состоящей из четырех статей.

В отличии от Конституции Франции Конституция России разграничивает процедуру конституционного обновления на пересмотр, поправки и изменения. У каждой из указанных процедур своя специфика.

Пересмотр положений Конституции возможен только в отношении гл. 1, 2 и 9, поправки вносятся к главам 3–8, а изменение касается положений ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав Российской Федерации.

Субъектами права инициативы в соответствии со ст. 134 конституции являются президент, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Круг субъектов является общим для всех процедур конституционного обновления и значительно шире, чем во Франции. Следует отметить, что правом инициативы члены парламента индивидуально не обладают, так же как и высшие судебные инстанции.

В ст. 92, 135 и 136 предусмотрено ограничение инициативы: 1) пересмотр основ конституционного строя (гл. 1), прав и свобод человека и гражданина (гл. 2), конституционных поправок и пересмотра конституции (гл. 9) Федеральным Собранием не допускается, 2) при невозможности исполнения президентом Российской Федерации своих обязанностей, исполняющий обязанности президента Российской Федерации не имеет права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Таким образом, в конституции России нет прямых ограничений материального и временного характера, присущих Конституции Франции.

В научной литературе неоднократно критиковалось отсутствие в Конституции Российской Федерации указаний на то, какую юридическую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пересмотре, и будет ли он отличаться в зависимости от субъекта, его вносящего, в какой орган должны вноситься эти предложения. До сих пор законодательно данные вопросы не решены, и развития в этом направлении не наблюдается.

В ч. 2 ст. 135 Конституции содержится указание на процедуру одобрения проекта пересмотра положений конституции — необходима поддержка проекта 3/5 голосов от общего числа членов двух палат Парламента. Далее, согласно процедуре, требуется произвести созыв Конституционного Собрания в соответствии с федеральным конституционным законом. В течение 25 лет, прошедших с момента принятия конституции, требуемый закон принят не был, хотя проекты вносились в Государственную Думу в 1997, 1998, 2000 и 2007 гг. Отсутствие закона о Конституционном собрании фактически делает гл. 1, 2, 9 конституции неизменяемыми в рамах законной процедуры.

Если Конституционное Собрание будет созвано, то у него есть два варианта возможного решения — подтвердить неизменность конституции либо разработать проект новой. Процедура подтверждения неизменности конституции в настоящий момент не определена. Никаких промежуточных решений не предусмотрено, что не позволяет, не затрагивая текста конституции в целом, внести необходимые изменения в статьи из «неприкосновенных» глав.

Конституционное Собрание принимает проект новой Конституции 2/3 голосов от общего числа членов, или же проект выносится на всенародное голосование. При этом не ясно, как определяется выбор варианта для утверждения конституции, референдум ли должен проводиться автоматически в случае недобора необходимого количества голосов членов Конституционного Собрания. Частично ответ на этот вопрос можно найти в ст. 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации»[5], где говорится о том, что Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Однако процедура принятия такого решения вновь отнесена к предмету регулирования несуществующего пока Федерального конституционного закона.

Если проведено всенародное голосование, то новая Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Процедура внесения поправок не отличается такими пробелами, как процедура пересмотра, и достаточно четко регламентирована ст. 136 Конституции и Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[6]. Предложения о поправках вносятся в Государственную Думу субъектами права инициативы. Соответствующий комитет Государственной Думы осуществляет проверку предложения и рекомендует принять предложение к рассмотрению либо возвратить инициатору. Законопроект рассматривается в Государственной Думе в трех чтениях и в случае одобрения квалифицированным большинством направляется в Совет Федерации, члены которого принимают (квалифицированным большинством) или отклоняют его.

Вступает в силу предложение о поправках после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Президент РФ в данном случае правом вето не пользуется.

Порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, предусмотрен в ст. 137 Конституции РФ[7]. Изменения вносятся на основании Федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта, а также в случае изменения наименования субъекта (Республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).

Таким образом, теоретически в конституции России, в отличии от Конституции Франции, закрытых для конституционного обновления норм нет, но фактически все положения гл. 1, 2 и 9 являются неизменяемыми. Усиленный режим охраны от изменений гл. 9, предусматривающий внесение правок в конституцию, вместе с тем подчеркивает самообязывающую силу Конституции России.

В общем виде процедуру внесения изменений в Конституцию Российской Федерации можно представить на схеме (рис. 2).

 

Вид обновления	Сфера действия	Субъект инициативы	Обсуждение и одобрение	Вступление в силу
Пересмотр	Гл. 1, 2 и 9	Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство, законодательные (представительные) органы субъектов, группа численностью не менее 1/5 членов одной из палат Парламента	Одобрение 3/5 голосов от общего числа членов двух палат Парламента, разработка Конституционным Собранием проекта новой конституции	2/3 голосов Конституционного Собрания или референдум
Поправки	Гл. 3–8		Одобрение квалифицированным большинством в Государственной Думе и Совете Федерации	Одобрение органами законодательной власти 2/3 субъектов РФ
Изменения	ст. 65		Не требуется, вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта, а также в случае изменения наименования субъекта РФ

Рис. 2

 

В упрощенной форме сравнение процедуры конституционного обновления по законодательству России и Франции можно представить в виде следующей таблицы (рис. 3).

 

	Франция	Россия
Субъект инициативы	Президент Республики по предложению премьер-министра, члены Парламента	Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство, законодательные (представительные) органы субъектов, группа численностью не менее 1/5 членов одной из палат Парламента
Вид конституционного обновления	Пересмотр	Пересмотр, поправки, изменение
Документ	В зависимости от субъекта инициативы: конституционный законопроект или предложения о конституционном законопроекте	Не определен
Обсуждение и принятие (одобрение)	Должны принять обе палаты парламента в идентичной редакции	В зависимости от вида конституционного обновления: одобрение 3/5 голосов от общего числа членов двух палат Парламента и разработка Конституционным Собранием проекта новой конституции или одобрение квалифицированным большинством в палатах Парламента
Утверждение	В зависимости от субъекта инициативы: конгресс или референдум	В зависимости от вида конституционного обновления: 2/3 голосов Конституционного Собрания или референдум, одобрение органами законодательной власти 2/3 субъектов

Рис. 3

 

Подводя итоги, отметим, что конституция, являясь высшим стандартом правовой системы государства, ее базисом, не должна быть не поддающимся коррекции застывшим конструктом. Для истинно демократического усиления конституции важно предоставить обществу возможность изменять ее. Жесткость правил корректировки конституции можно оправдать теоретическими соображениями, международным опытом, техническими проблемами, которые возникают из-за добавлений к тексту, а также потерей авторитета конституции как основного закона. Конституция Франции в связи с многочисленными обширными правками утрачивает необходимые системность и целостность. Трехзвенная структура конституционного обновления в России оправдывает себя с точки зрения иерархии ценностей. Целесообразно максимально усложнить или вовсе исключить процедуру изменения основных прав и аспектов, касающихся государственного и национального суверенитета. Применение несколько упрощенных, облегченных процедур не только допустимо, но и желательно в случае принятия поправок, которые связаны с устройством органов государственной власти. Хотя механизм, несмотря на сложность, должен работать, а не быть декларативным, как требование о созыве Конституционного Совета в случае пересмотра положений Конституции РФ.

Французская конституция, устанавливая более лаконичный механизм внесения изменений, позволяет гибче подходить к смене конституционных парадигм. Так, когда возникла необходимость, в Конституцию Франции были внесены новые разделы, например раздел X «Об уголовной ответственности членов Правительства», и исключены устаревшие, например раздел XIII «О сообществе». В Конституции РФ механизм такого конституционного обновления не предусмотрен.

Конституции ни России, ни Франции не предусматривают предоставления права инициативы на пересмотр положений конституции непосредственно населению, что представляется целесообразным, поскольку, как показывает международный опыт, эта форма изменения конституции не слишком многообещающа.

Примечания:

[1] Шайо А. Самоограничение власти, краткий курс конституционализма. М., 2001.

[2] Астафичев П. А. Особенности процедуры внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук, 2014. № 2. С. 131–135.

[3] Бутько Л.В. Актуальные проблемы правового регулирования возможности использования в России французского опыта конституционных реформ // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право, 2013. № 23(166) Вып. 26. С. 92–98.

[4] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

[5] Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации».

[6] Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

[7] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

About the authors

Mikhail V. Tregubov

North-West Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Author for correspondence.
Email: tregubov2911@mail.ru

PhD in jurisprudence, PhD in political science, head of the Chair of Jurisprudence

Russian Federation, Saint Petersburg

References

Supplementary files