The use of digital technologies in the implementation of prosecutorial oversight of the implementation of laws in the admission, registration and resolution of reports of crime (legal and organizational aspects)

Full Text

Повышение эффективности правоохранительной деятельности напрямую связано с внедрением в практику ее организации и осуществления современных технологий. Данное требование относится и к осуществлению прокурорского надзора как направления правоохранительной деятельности, задачей которой является обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения федеральных законов, что в первую очередь направлено на защиту прав и свобод человека и гражданина.

В.Б. Андреев и О.А. Инсаров обоснованно констатируют, что содержание прокурорского надзора по всем направлениям деятельности тесно связано с обработкой информации, среди важных характеристик которой выделяются ее достоверность и полнота, соответствие истинному положению и достаточность для понимания ситуации и принятия решения. Вместе с тем информация, которой располагает прокурор, нередко противоречива и недостаточна, что существенно осложняет работу[2]. В связи с этим внедрение и активное использование цифровых технологий в прокурорской надзорной деятельности крайне актуально и практически оправданно как необходимое условие обеспечения оперативного получения, объективной оценки сведений о законности и обоснованности действий и решений субъектов прокурорского надзора, а в случае их противоправности — принятия соответствующих характеру ситуации организационных и практических мер прокурорского реагирования.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[3] предметом прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Эффективность решения органами прокуратуры конституционной задачи защиты прав и свобод человека и гражданина как приоритетного участка в прокурорской надзорной деятельности в сфере уголовного судопроизводства во многом обеспечивается посредством проверок исполнения законов при приеме, регистрации и разрешении информации о событиях с признаками преступлений, как поступающей непосредственно в органы прокуратуры, так и получаемой прокурорами при осуществлении надзора в досудебном производстве.

Прокурорский надзор на этом направлении занимает важное место в системе правовых средств обеспечения законности в деятельности органов предварительного расследования. Он является также необходимым средством формирования объективных показателей состояния, структуры, динамики преступности, качества проверок сообщений о преступлениях, обеспечения всесторонности, полноты и объективности досудебного производства, соблюдения процессуальных прав его участников, в различном процессуальном качестве вовлекаемых в данную сферу деятельности. Полученные при осуществлении надзора сведения о нарушениях установленного порядка досудебного производства, вынесении следователями и дознавателями незаконных и необоснованных процессуальных решений, нарушениях прав и законных интересов потерпевших, подозреваемых, обвиняемых и других лиц являются информационной основой разработки и осуществления адекватных мер противодействия этим негативным фактам в целях обеспечения реализации принципа назначения уголовного судопроизводства.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»[4], в других организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорам всех уровней адресованы требования, связанные с совершенствованием организации и обеспечением действенного и эффективного прокурорского надзора за исполнением законов на данном направлении, регулярным проведением соответствующих проверок, незамедлительным и принципиальным реагированием на выявленные нарушения законов. Целями прокурорского надзора на данном участке в соответствии с названным приказом являются:

– своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и органов предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

– защита прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений;

– пресечение незаконных действий или бездействия, а также незаконных решений должностных лиц этих органов, препятствующих доступу пострадавших от преступлений к правосудию;

– безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав потерпевших;

– привлечение к ответственности виновных.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683[5], предусматривает комплексное развитие правоохранительных органов, совершенствование научно-технической поддержки правоохранительной деятельности, принятие на вооружение перспективных специальных средств и техники, развитие системы профессиональной подготовки специалистов. В свою очередь, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203[6], устанавливает ряд условий, с соблюдением которых должно осуществляться внедрение информационных технологий в различные сферы жизни и деятельности государства. В их числе выделим следующие:

– совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасной обработки информации (включая ее поиск, сбор, анализ, использование, сохранение и распространение);

– обеспечение баланса между своевременным внедрением современных технологий обработки данных и защитой прав граждан, включая право на личную и семейную тайну;

– упорядочение алгоритмов обработки данных и доступа к таким данным;

– обеспечение государственного регулирования и координации действий при создании и ведении информационных ресурсов в целях соблюдения принципа разумной достаточности при обработке данных.

Названные и другие положения Стратегии в полной мере распространяются на процесс цифровизации прокурорской деятельности как одного из необходимых и перспективных путей ее оптимизации. Концепция цифровой трансформации органов и организации прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.09.2017 № 627[7] , определяет, что целями таковой являются:

– повышение эффективности деятельности органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

– создание условий для оперативной реализации надзорных функций в связи с цифровизацией объектов надзора;

– обеспечение устойчивого и бесперебойного функционирования собственной цифровой инфраструктуры, повышение ее информационной безопасности;

– создание условий готовности к изменениям в общественно-политической и экономической ситуации, связанным с переходом к цифровой экономике;

– переход к сервисной модели владения собственной цифровой инфраструктурой и ее развития;

– развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия органов прокуратуры с гражданами, организациями, институтами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления.

Как обоснованно отмечает Р.Ф. Медведев, данная Концепция представляет собой первый IT-проект Генеральной прокуратуры РФ, который направлен на обеспечение органов прокуратуры новыми технологиями, призванными повысить эффективность выполнения прокурорами своих задач, создать условия для комфортного взаимодействия с прокуратурой граждан, предпринимателей, органов власти[8]. О.С. Капинус подчеркивает значение использования органами прокуратуры цифровых технологий при осуществлении функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так как это может обеспечить их эффективное взаимодействие путем использования видеоконференцсвязи при планировании проведения совещания, заседаний межведомственных рабочих групп, а также других мероприятий[9].

Осуществление этой деятельности настоятельно требует создания, совершенствования и внедрения в практику работы органов прокуратуры необходимого программного продукта, обеспечения соответствующей подготовки использующих его прокурорских работников, налаживания должного информационного обмена с использованием цифровых технологий между органами прокуратуры и органами предварительного расследования, с одной стороны, между органами прокуратуры и судами — с другой. Их внедрение в практику несомненно повышает эффективность прокурорского надзора, прежде всего, благодаря оперативному получению сведений как о нарушении законов, так и о результатах прокурорского реагирования на эти нарушения. Это относится, например, к получению прокурорами информации о результатах расследования преступлений, признаки которых были выявлены прокурорами при проверках исполнения федерального законодательства.

Согласно опубликованным на правовом портале Генеральной прокуратуры Российской Федерации Основным результатам прокурорской деятельности в 2015 г. прокуроры направили в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 28 847 материалов о преступных нарушениях федерального законодательства, прав и свобод человека и гражданина, в 2016 г. — 27 257, в 2017 г. — 25 723. На их основании в 2015 г. возбуждено 24 951 уголовное дело (89,8%), в 2016 г. — 23 292 (85,4%), в 2017 г. — 22 028 (85,6%).

Однако существующие формы отчетности о работе прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания не предусматривают включение в них сведений о результатах досудебного производства по уголовным делам, возбужденным на основании материалов прокурорских проверок. В частности, такой показатель отсутствует в статистическом отчете «Основные показатели работы органов прокуратуры» по форме ПМ, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2017 № 199, а также в формах федерального статистического наблюдения № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании» и № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания», утвержденных приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 22.12.2017 № 858. Не введен соответствующий параметр и в программы, с использованием которых обрабатываются полученные из названных органов сведения. Его введение в названные формы отчетности и их обработка с использованием соответствующих программных средств представляются целесообразными для получения данных: а) о количестве направленных в суды уголовных дел, возбужденных по материалам прокурорских проверок, и вынесенных по ним приговоров; б) о количестве этих дел, прекращенных производством по нереабилитирующим основаниям; в) о количестве дел, прекращенных в связи с установлением обстоятельств, исключающих производство по делу и т.д. Наличие таких сведений позволит анализировать характер и причины недостатков как в деятельности следователей и дознавателей, так и в деятельности прокуроров, возможно, принявших преждевременное (и, соответственно, необоснованное) решение о направлении материалов в органы расследования, своевременно принимать действенные организационные и практические меры по их устранению и предупреждению, то есть способствовать оптимизации и эффективности прокурорского надзора в досудебном производстве.

Такой вывод дополнительно подтверждают, в частности, данные о результатах прокурорского надзора за законностью и обоснованностью постановления следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела. В 2016 г. прокурорами и по их инициативе отмены 2 494 172 таких постановления, в 2017 г. — 2 381 432. По результатам их отмены возбуждено соответственно 183 646 и 176 992 уголовных дела. Однако в статистических формах отсутствуют данные о количестве и удельном весе уголовных дел этой группы, направленных в суды либо прекращенных по нереабилитирующим основаниям. По нашему мнению, эти данные необходимо знать для оценки эффективности надзора на этом участке прокурорской деятельности.

Эту практику целесообразно распространить и на сферу прокурорского надзора за исполнением законов при рассмотрении и разрешении сообщений о безвестном исчезновении людей. В настоящее время данный участок прокурорского надзора является одним из наиболее сложных. В число негативных факторов, обусловливающих недостаточные уровень организации и качество работы по розыску без вести пропавших, входит и несвоевременный обмен информацией между субъектами этой деятельности. Согласно подпунктам 25.1, 25.2, 25.3 Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц, утвержденной приказами МВД России № 38, Генпрокуратуры России № 14, Следственного комитета России № 5 от 16.01.2015, прокуроры всех уровней обязаны принимать необходимые меры к организации систематического прокурорского надзора за исполнением законов при рассмотрении сообщений о безвестном исчезновении лиц и данной Инструкции. В целях проверки законности заведения дел оперативного учета, полноты и достаточности мер, принятых к розыску без вести пропавших лиц, прокуроры должны изучать дела оперативного учета не позднее 10 суток после их заведения, в последующем с периодичностью не реже одного раза в квартал. Однако названная Инструкция не предусматривает незамедлительное уведомление прокурора ответственным дежурным дежурной части органа внутренних дел или руководителем этого органа при поступлении заявления о без вести пропавшем лице. Согласно пп. 17.2 этой Инструкции оперативный работник, проводивший проверку обстоятельств исчезновения лиц, при обнаружении признаков преступления передает сообщение о его безвестном исчезновении с материалами проверки по подследственности в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК, о чем уведомляется прокурор. Однако очевидно, что в этих условиях прокурор не может своевременно проверить и оценить полноту розыскной работы. Это требует внесения в названную Инструкцию положения, обязывающего руководителя органа внутренних дел незамедлительно при поступлении заявления о без вести пропавшем сообщить об этом прокурору. Речь идет о том, чтобы «закольцевать» поступление в органы внутренних дел и следственные органы Следственного комитета России, органы прокуратуры информацию о преступлениях, а также о других событиях с их признаками в целях обеспечения как полноты ее регистрации, так и должного уровня контроля и надзора за проведением проверок этих сообщений.

Помимо установления дополнительных показателей в существующих формах отчетности, позволяющих объективно судить об эффективности прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, очевидно необходимо и решение организационных вопросов, связанных с использованием программного обеспечения на данном участке. Генеральным прокурором Российской Федерации 18.01.2016 издан приказ № 18 «О проведении опытной эксплуатации Государственной автоматизированной системы правовой статистики»[10], направленный на то, чтобы обеспечить совершенствование порядка учета сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, а также провести пилотную апробацию модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики на территории Российской Федерации. Данный приказ направлен руководителям всех правоохранительных органов, в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, руководителям подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам всех уровней, ректору Университета прокуратуры Российской Федерации. Данный приказ издан на основании ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой Генеральная прокуратура Российской Федерации ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти. Это означает, что руководители правоохранительных органов всех уровней, в системе которых действуют органы дознания и следственные органы, обязаны представлять в органы прокуратуры сведения о поступивших к ним заявлениях и других сообщениях о преступлениях, результатах проведенных по ним проверок, принятых процессуальных решениях, о результатах досудебного производства по возбужденным уголовным делам и др. Соответственно, возникает вопрос о выполнении руководителями органов (подразделения) дознания и следственных органов названных требований закона, а также о решении ими сугубо технических вопросов представления в органы прокуратуры требуемых от них сведений.

Однако практика показала, что еще не везде руководители поднадзорных органов выполняют эти требования. Например, прокурор Псковской области С.Д. Белов констатирует, что если работа органов прокуратуры и органов внутренних дел области на этом направлении определена совместным решением коллегий, то следственное управление Следственного комитета РФ сочло такую работу нецелесообразной, отказавшись обсуждать эту тему и тем самым принимать участие в указанном процессе[11].

В Хабаровском крае руководители управления МВД России и следственного управления Следственного комитета РФ заявили о невозможности их участия в реализации пилотного проекта государственной автоматизированной системы «Правовая статистика» (ГАСП ПС), уклонившись тем самым не только от тестирования программного обеспечения, но фактически нарушив требования федерального закона. Несмотря на внесение прокурором Хабаровского края представления руководству управления об устранении нарушений федерального законодательства, содержащиеся в нем требования не были выполнены со ссылкой на отсутствие указаний МВД России об участии управления в пилотном проекте и другие причины. Это повлекло направление заместителем прокурора края в суд для рассмотрения по существу постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, следующих из его полномочий) в отношении и.о. начальника УМВД России по Хабаровскому краю. Постановлением судьи должностное лицо было признано виновным в совершении этого правонарушения с назначением наказания в размере 2 тыс. руб. Однако законные требования прокурора продолжали оставаться невыполненными. Это повлекло направление прокурором края в суд административного искового заявления в порядке ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ о признании незаконным бездействия руководства краевого УМВД России и о его обязании к установке специального программного обеспечения и к формированию документов первичного учета пилотной зоны, их направлению в органы прокуратуры на внешних носителях информации. Эти исковые требования прокурора были удовлетворены, судебное решение вступило в законную силу, органы внутренних дел Хабаровского края начали проводить мероприятия по фактическому их участию в пилотном проекте. Однако вопрос реализации ГАС ПС в органах следственного управления Следственного комитета РФ по Хабаровскому своевременно не был решен[12]. Сложно судить, по какой причине руководители следственных органов Следственного комитета РФ не шли своевременно на сотрудничество с органами прокуратуры в вопросе представления информации о результатах своей процессуальной деятельности, которую они обязаны представлять в соответствии с законом. Представляется, что в данном случае узковедомственные интересы могли преобладать над общими для всех правоохранительных органов, поскольку ссылки на недостаточность средств для решения технических вопросов этой деятельности не выглядят убедительными[13]. Вероятно, следует согласиться с В.Н. Григорьевым, который пишет: «Задушенность корпоративными интересами влечет за собой отсутствие системности и полноты в регулировании цифровых элементов уголовного судопроизводства»[14].

В связи с этим представляется, что внедрение цифровых технологий в правоохранительную практику требует дополнительного нормативного правового обеспечения на уровне как минимум совместного организационно-распорядительного документа руководителей федеральных правоохранительных органов по этим вопросам. Более эффективным представляется издание Федерального закона «Об учете преступлений», в котором были бы закреплены обязанности руководителей органов предварительного следствия и органов дознания незамедлительно с использованием цифровых технологий сообщать в органы прокуратуры о фактах поступления к ним заявлений и иных сообщений о преступлениях, проведенных по ним проверках с соблюдением установленных сроков и принятых по их результатам процессуальных решениях. В настоящее время действуют Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, утвержденные приказом Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений» (Следственный комитет РФ подписантом данного приказа не является, поскольку он был образован позднее). Эти документы достаточно подробно регулируют вопросы приема, рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях, контроля и надзора в данной сфере. С одной стороны, возможно включение в их содержание положений об использовании цифровых технологий в данной деятельности, в том числе для уведомления органов прокуратуры о фактах поступления и результатах рассмотрения сообщений о преступлениях. Вместе с тем полагаем, что в свете современных требований более целесообразно именно издание федерального закона, регламентирующего эти вопросы и устанавливающего одинаковые требования для субъектов рассматриваемой деятельности. Это необходимо как для обеспечения формирования объективной картины фактического состояния преступности, так и для обеспечения прозрачности в работе органов предварительного расследования на этом направлении. Данная мера явится дополнительной гарантией реального обеспечения конституционного права на судебную защиту пострадавших от преступлений лиц.

Примечания:

[1] Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00896.

[2] Андреев В.Б., Инсаров О.А. Информатизация органов прокуратуры Российской Федерации // Настольная книга прокурора. В 2 ч. Ч. 1: практ. пособие / Под общ. ред. О.С. Капинус, С.Г. Кехлерова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. С. 69.

[3] Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.1995, № 47. Ст. 4472 (ред. от 27.12.2018). URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.12.2018).

[4] Законность. 2011. № 12. С. 62‒65.

[5] Собрание законодательства Российской Федерации, 04.01.2016, № 1 (ч. II), ст. 212.

[6] Собрание законодательства Российской Федерации, 15.05.2017, № 20, ст. 2901.

[7] Законность. 2017. № 12. С. 55‒56.

[8] Медведев Р. Проблемы правового регулирования цифровизации в современных условиях // Законность. 2018. № 9. С. 15.

[9] Капинус О.С. Цифровизация деятельности органов прокуратуры: настоящее и будущее // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 4(66). С. 6.

[10] СПС «КонсультантПлюс». Данный приказ не публиковался (дата обращения 22.05.2019). URL: //www.http: conc/cgi//online.cgi?reg=doc///n: 681822 (дата обращения 25.02.2020).

[11] Белов С. Цифровизация надзорной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2019. № 4. С. 4.

[12] Кравцова И. Проблемы организации опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы «Правовая статистика» // Законность. 2018. № 11. С. 24.

[13] Характерно, что описанное выше поведение руководства УМВД России по Хабаровскому краю являлось не только игнорированием требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», но и определенным несоблюдением Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции». В соответствии со ст. 11 этого закона полиция в своей деятельности обязана использовать достижения науки и техники, информационные системы, сети связи, а также современную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру. При этом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полиция применяет электронные формы приема и регистрации документов, уведомления о ходе предоставления государственных услуг, взаимодействия с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями и организациями. Характерно, что данные положения относятся к числу принципов организации и деятельности полиции, то есть закрепленных в федеральном законе обязательных условий, с соблюдением которых должны выполняться ее функции.

[14] Григорьев В.Н. Цифровое законодательство в сфере уголовного судопроизводства: некоторые тенденции // Уголовное судопроизводство: процессуальная теория и криминалистическая практика: Материалы VII Междунар. науч.-практ. конф (25‒26 апреля 2019 г.). Симферополь: ИТ «АРИАЛ», 2019. С. 27.

1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00896.

About the authors

Vyacheslav N. Isaenko

Author for correspondence.
Email: viach.isaencko2015@yandex.ru

Professor of the Department of Organizing Court, Prosecutorial and Investigative Activities, LLD., Doctor of Law Sciences

References

Supplementary files