Президент в государственном механизме Российской Федерации (конституционно-правовой анализ)

Полный текст

Тщательное изучение обновленной версии Основного закона, подвергшегося в 2020 г. значительным изменениям, подводит к выводу о том, что отныне, по всей видимости, прекратятся многолетние споры относительно квалификации формы правления в России (смешанная, полупрезидентская, президентско-парламентская, президентская, суперпрезидентская)¹. Стало очевидно, что Россия — президентская республика² (с явными элементами суперпрезидентской). Тот факт, что наша страна — республика (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации³) сомнений, естественно, ни у кого не вызывает. Что касается определения ее в качестве президентской, то здесь необходимы пояснения или, скорее, четкое правовое обоснование.

Государственная власть у нас осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы названных ветвей власти самостоятельны (ст. 10 К. РФ.), что отнюдь не служит свидетельством их равноправности и равнозначности. На современном этапе исторического развития первостепенная, главенствующая, доминирующая роль в политических системах практически всех стран, включая и нашу, принадлежит, конечно же, исполнительно-распорядительным структурам, на вершине которых находится правительство. Доказательств тому множество.

И фактически, и юридически именно они обладают колоссальным, безусловно наиболее значительным властным потенциалом, сосредоточивают в своих руках неизмеримо боʹльшие по сравнению с законодательными и судебными государственными органами административные, финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационно-мобилизационные, коммуникативные, людские и иные ресурсы.

Именно исполнительная власть располагает на сегодня наиболее подробной и объемной, если не сказать исчерпывающей (разумеется, насколько это вообще реально) информацией о процессах, происходящих во всех областях жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. В связи с этим вспоминается ставшее уже крылатым выражение «Кто владеет информацией, владеет миром».

Кроме того, правительство ныне имеет в своем распоряжении чрезвычайно широкие возможности (в том числе и закрепленные в нормативно-правовых документах) влиять на все другие государственные органы, прежде всего на парламент. Исполнительная власть активнейшим и предельно настойчивым образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, т. е. в законодательный процесс. В большинстве стран она превратилась в основной (либо в один из основных) источник законодательной инициативы. У нее в наличии огромный арсенал средств для проведения «своих» или одобряемых ею проектов нормативных актов через парламент. На деле она если не полностью, то в максимальной степени контролирует не только первоначальную, но и последующие стадии законотворчества, в конечном итоге оказывая на него решающее воздействие.

Заметим, что подобное положение вещей в принципе оправдано. Ведь правительство обладает всем необходимым для подготовки на должном профессиональном уровне качественных и по форме, и по содержанию соответствующих текстов. К тому же общеизвестно, что подавляющая часть нормативных актов, применяемых в любом государстве, исходит не от высшего представительного учреждения, а издается правительством. Иными словами, общество, граждане и институты живут (особенно, что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти.

Учитывая изложенное, становится совершенно ясно, что лицо, стоящее во главе правительства, и является в стране центральной, самой могущественной политической фигурой, аккумулирующей наибольший диапазон управленческих полномочий. По сути, прийти к власти, завоевать ее — значит возглавить исполнительно-распорядительные ведомства в государственно организованном социуме. В зависимости от того, кто именно, какое должностное лицо руководит правительством, перед кем последнее несет ответственность, кому оно подотчетно и подконтрольно par excellence, и определяется форма правления. В России это Президент, что обусловлено следующим.

Во-первых, он осуществляет общее руководство этим органом (п. «б» ст. 83; ч. 1, ст. 110 К.) и вправе председательствовать на его заседаниях (п. «б» ст. 83 К.). Поскольку никто и ничто не может помешать ему пользоваться предоставленным правом сугубо по своему личному усмотрению, т. е. в том числе безраздельно, в полном объеме и постоянном режиме, скрупулезно вникая во все частности и детали, Председатель Правительства в результате выступает в роли не более, чем его помощника, в лучшем случае заместителя. Мало того, согласно ст. 113 К., функция Председателя состоит в том, что он в соответствии с Конституцией, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями Президента лишь организует работу Правительства.

Принимая во внимание то обстоятельство, что, оно осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (ч. 1 ст. 110 К.), руководит деятельностью федеральных органов этой власти (за исключением подчиненных напрямую Президенту (ч. 3 той же ст. К.)), а им самим в общем плане руководит глава государства (п. «б» ст. 83; ч. 1, ст. 110 К.), не трудно прийти к вполне однозначному выводу: последний управляет, непосредственно или опосредованно, всей центральной исполнительной властью (а с учетом его других огромных полномочий, вообще всей исполнительной властью в стране). Это a fortiori верно, ввиду того, что Президент может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Основному и федеральным законам, его указам и распоряжениям (ч. 3 ст. 115 К.), т. е. аннулировать, по сути, любую правительственную директиву.

Во-вторых, глава государства по предложению Председателя Правительства утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения (п. «б. 1» ст. 83 К.). Данное установление позволяет ему кардинальным образом реконструировать предложенную структуру, фактически разработать и санкционировать собственную. В ее рамках он самостоятельно решает, какие органы подчиняются исключительно ему одному, а какими руководит Правительство (п. «б. 1» ст. 83 К.), которым, нелишне напомнить, в свою очередь руководит опять же он сам.

В-третьих, Президент формирует высшую исполнительную власть, почти единолично определяет ее персональный состав. Он представляет в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства для утверждения и, если депутаты выказывают путем голосования одобрение, назначает его (п. «а» ст. 83; п. «а» ч. 1 ст. 103 К.). Он назначает на должность и заместителей Председателя Правительства, и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (п. «д» ст. 83; п «а. 1» ч. 1 ст. 103 К.), а также, что, разумеется, крайне важно, всех, кто отвечает за так называемый силовой и внешнеполитический блоки, т. е. глав федеральных органов исполнительной власти (включая министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «д. 1» ст. 83 К.). Здесь санкции Государственной Думы не требуется. Достаточно только предварительных консультаций с Советом Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 102 К.).

Более того, Президент после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур Председателя Правительства сам производит назначение на эту должность (ч. 4 ст. 111 К.). Аналогичным образом, после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Председателем правительства кандидатур его заместителей и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д. 1» ст. 83 К.), глава государства вправе сам осуществить назначения из числа этих кандидатур (ч. 4 ст. 112 К.). Согласно ч. 5 ст. 112 К., в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 111 К., и в случае роспуска Государственной Думы Президент назначает по представлению Председателя Правительства его заместителей и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте «д. 1» ст. 83 К.).

В-четвертых, Президент волен уже в полной мере единолично, совершенно по своему усмотрению, без какого-либо участия палат парламента, тем более других институтов и официальных лиц, освободить от должности абсолютно любого федерального министра, кандидатура которого была утверждена Государственной Думой (п. «д» ст. 83 К.), любого из руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая министров), назначенных им после консультаций с Советом Федерации и ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «д. 1» ст. 83 К.), любого из глав федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит он сам («в. 1» ст. 83 К.), Председателя Правительства (п. «а», п. «в. 1» ст. 83 К.), его заместителей (п. «в. 1» ст. 83 К.), а также принять решение об отставке всего Правительства целиком (п. «в» ст. 83 К.).

В-пятых, отныне его Председатель несет персональную ответственность перед Президентом за осуществление возложенных на центральное учреждение исполнительной власти полномочий (ст. 113 К.).

В-шестых, и без того едва ощутимая, практически незаметная роль Государственной Думы в формировании названной ветви власти (о влиянии здесь Совета Федерации не имеет смысла даже упоминать, ибо консультации с ним вообще ни к чему не обязывают высшее должностное лицо), равно как и ничтожная, по сути иллюзорная подотчетность и подконтрольность палате Правительства окончательно нивелируются, сводятся на нет весьма широкими прерогативами Президента. Речь идет прежде всего о возможности роспуска Думы главой государства, что бесспорно ставит ее в зависимое, во многом подчиненное и уязвимое положение.

Президент может воспользоваться этим своим правом в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (временно исполняющий его обязанности такого права не имеет (ч. 3 ст. 92 К.)). Случаи эти, в соответствии с ч. 1 ст. 109 К., четко зафиксированы ее 111, 112 и 117 ст.

Глава государства вправе распустить названную палату парламента и назначить новые выборы после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 К.).

У Президента появляется эта прерогатива, если после трехкратного отклонения Думой представленных Председателем Правительства кандидатур его заместителей и федеральных министров более одной трети должностей членов Правительства (за исключением должностей федеральных министров, указанных в п. «д. 1» ст. 83 К.) остаются вакантными (ч. 4 ст. 112 К.).

Президент может распустить палату и назначить новые выборы, если она после выражения недоверия Правительству (именно к ее ведению относится данный вопрос (п. «б» ч. 1, ст. 103 К.)) в течение трех месяцев сделает это повторно. Если же Президент не воспользуется своим правом, он обязан объявить об отставке Правительства (ч. 3 ст. 117 К.).

Наконец, он имеет право распустить Думу и назначить новые выборы, если вопрос о доверии Правительству, поставленный его Председателем, решается палатой отрицательно. В случае повторения ситуации в течение трех месяцев глава государства также может прибегнуть к праву роспуска палаты и назначить новые выборы. Если Президент сочтет это нецелесообразным, он опять же должен отправить Правительство в отставку (ч. 4 ст. 117 К.).

Собственно говоря, описанных конституционных полномочий лица, занимающего высший государственный пост, более чем достаточно для того, чтобы убедиться в обоснованности сформулированного в начале статьи тезиса: Россия есть президентская республика с элементами суперпрезидентской. Вместе с тем правомерность такого вывода подтверждается и другими имеющимися в его распоряжении исключительно важными властными прерогативами.

Анализ места и роли Президента в политической системе нашей страны окажется неполным, если мы не затронем вопросы, связанные с его выборами. Посему обратимся к ст. 81 К. В ней закреплены базисные положения, относящиеся к порядку избрания главы государства, срок президентского мандата и те критерии, которым должен отвечать кандидат на эту должность.

Самое важное здесь то, что выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 К.). Несмотря на всю привычность, своего рода обыденность этого конституционного установления, в нем кроется глубокий исторический и юридический смысл.

Во-первых, не везде президентские выборы проводятся подобным образом. Они могут осуществляться не самими гражданами, а парламентом или выборщиками. Установленный нашей Конституцией способ — наиболее демократичный, ибо Президент России получает свой мандат непосредственно от ее многонационального народа.

Во-вторых, данное конституционное положение демонстрирует, что творцы Основного закона руководствовались прежде всего необходимостью первостепенного обеспечения интересов, прав и свобод отдельной личности. (На это указывает и содержание ст. 2 К.) Дело в том, что одним из важнейших неотъемлемых прав самоценного и самостоятельного субъекта является его право на позитивное и деятельное участие в политическом процессе, в решении вопросов общеобщественного уровня, в упорядочивании жизни всего социального организма. Полагается, что, голосуя и выдвигая себя в качестве кандидата на высший государственный пост, в депутаты и на другие должности, он реализует эту имманентно присущую ему от природы привилегию свободного члена социума. Таким образом, исходя из задачи предоставления эффективных гарантий полноправия каждого индивида, конституционное закрепление всеобщего равного и прямого избирательного права представляется мерой абсолютно обязательной и адекватной, естественной и логичной.

При этом нельзя не обратить внимание на следующее обстоятельство. Некоторые из создателей действующей Конституции, будучи рьяными защитниками зафиксированной в ней именно такой избирательной системы, настаивали и настаивают на том, что поголовное или, скорее, максимально широкое участие граждан в политике вообще, в президентских и парламентских выборах в частности, не только способствует обеспечению полноправия личности, но и неуклонно гарантирует наилучший результат. Если первое заявление бесспорно верно, то второе глубоко ошибочно. Принятие решений большинством вовсе не гарантирует ни их разумности, ни их нравственной обоснованности, не содействует, пользуясь выражением Л.Н. Толстого, «совокупному усовершенствованию жизни». У власти по итогам всеобщих и свободных выборов далеко не всегда оказываются персонажи, искренне озабоченные не своекорыстными, а национальными интересами, люди, в чьих выдающихся интеллектуальных дарованиях и исключительных моральных качествах не приходится сомневаться. Это неопровержимо доказывают драматические перипетии мировой истории. К счастью, у авторов и, условно говоря, соавторов (тех, кто готовил изменения и поправки, в том числе одобренные в ходе общероссийского голосования в июле 2020 г.) Основного закона нашей страны хватило мудрости и знаний учесть глобальный политико-правовой опыт и предусмотреть порядок, согласно которому значительная часть представителей истеблишмента занимает свои ответственные посты не вследствие избрания, т. е. не демократическим путем, а в результате назначения вышестоящим должностным лицом или поддержки с его стороны. Речь идет прежде всего о Президенте. Подобный порядок, конечно же, вполне релевантен и разумен.

Конституция устанавливает шестилетний срок мандата главы государства (ч. 1 ст. 81 К.). Он исчисляется со дня вступления его в должность, т. е. со времени принесения им присяги (ч. 1 ст. 92 К.; ст. 82). Такая, весьма существенная продолжительность срока президентского мандата (хотя и не самая большая из известных зарубежному конституционному законодательству и практике) обусловлена и всецело оправдана обширностью территории, полиэтническим, многоконфессиональным составом населения нашего Отечества, но особенно стоящими перед ним сегодня поистине гигантскими по масштабности и значимости задачами и той огромной ролью, которая принадлежит Президенту в их успешной реализации.

Претендовать на это пост может только гражданин России (иное, собственно, было бы абсурдно), притом не моложе 35 лет (ч. 2 ст. 81 К.). Высокий возрастной ценз в данном случае совершенно необходим. Ведь достойно руководить государством, тем более таким великим и самобытным, сильным и самостоятельным, цивилизованным и просвещенным, как наше, чрезвычайно трудно. Для этого нужна личность окончательно сформировавшаяся, трезво мыслящая и рассудительная, в гражданском отношении достаточно зрелая, обладающая богатым жизненным опытом и соответствующего уровня политической культурой. Есть ли у нас твердые основания быть уверенными в том, что еще относительно молодой человек (а именно таковым и является в условиях современной действительности 35-летний индивид), победив на выборах, окажется в состоянии глубоко осознать всю ответственность возложенной на него миссии? Полагаем, что нет. Учитывая это, очевидно, что предписанный Конституцией возрастной ценз явно недостаточен. Его целесообразно повысить, следуя примеру ряда зарубежных стран, хотя бы до 40, лучше до 45 лет.

Отныне кандидат в Президенты должен проживать в России не менее 25 лет. Помимо этого, он не может иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Президенту запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России (ч. 2 ст. 81 К.). Такие же требования, точнее ограничения (касающиеся гражданства и счетов) распространяются на Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров (ч. 4 ст. 110 К.); депутатов Государственной Думы (ч. 1 ст. 97 К.); сенаторов Российской Федерации (ч. 4 ст. 95 К.) и многих других должностных лиц.

Все эти конституционные положения необходимо рассматривать и воспринимать исключительно комплексно, в их имманентной взаимосвязи и генетической взаимообусловленности по причине того, что они изначально объединены архиважной и благородной стратегической целью. Она заключается в том, чтобы в обозримом будущем совершенно исторгнуть из рядов политической элиты нашего Отечества многочисленных представителей пятой колонны, действующих вопреки воле и благу народа. Их присутствие и крайне энергичную разрушительную деятельность можно все еще, к сожалению, без труда обнаружить в стане правящего класса.

Нельзя не заметить, что сегодня ситуация шаг за шагом, но неуклонно и беспрерывно меняется к лучшему. Складывается впечатление, притом впечатление устойчивое и оправданное, подкрепленное конкретными фактами практической политики, официальными документами (в частности, конституционными поправками, вступившими в силу в июле 2020 г.), что значительный сегмент отечественной властвующей элиты действительно вдохновлен задачей первостепенной защиты нужд и потребностей народа. Между тем совершенно очевидно, что абсолютно вся эта элита в целом подлежит интенсивному очищению, должна быть непременно подвергнута процедуре тщательного аффинирования, в результате которого она преобразуется в корпорацию единомышленников, воодушевленных идеей безусловной приоритетности государственных интересов над какими бы то ни было другими, обеспечения процветания и благоденствия собственной страны. На это и нацелены рассматриваемые нововведения в Основной закон. Они несомненно позволят правящему классу избавиться от тех, кому иностранное гражданство и счета в зарубежных банках гораздо предпочтительней служению Отечеству, и тем самым сделать этот класс по-настоящему национально ориентированным и национально ответственным.

Согласно ч. 3 ст. 81 К., одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков. Отныне уточнение «подряд» отсутствует. Следовательно, одно и то же лицо вправе за годы своей жизни избираться на высший государственный пост всего только два раза и отправлять соответствующие полномочия в общей сложности не более 12 лет, т. е. два раза по шесть лет, как непрерывно, так и с определенным временным интервалом. Ограничение, зафиксированное ч. 3 ст. 81 К., призвано воспрепятствовать установлению жесткого авторитаризма (а то и тоталитаризма) во главе с неизменно переизбираемым Президентом.

Ч. 3.1 ст. 81 К. предписывает, что положение ч. 3 ст. 81 К., ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать пост Президента России, применяется к лицу, являвшемуся и (или) являющемуся главой государства, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции, вносящей соответствующее ограничение (т. е. 4 июля 2020 г.), и не исключает для него возможность занимать должность Президента в течение сроков, допустимых указанным положением.

Это означает, что В.В. Путин и Д.А. Медведев могут теперь наравне со всеми другими гражданами страны, отвечающими, разумеется, надлежащим критериям, дважды баллотироваться на пост главы государства. Вопрос возникает скорее не в связи с содержательным наполнением данной конституционной новеллы, а по поводу целесообразности ее введения в текст Основного закона.

Правовую норму справедливо трактуют как обязательное правило (некий эталон, стандарт, формально признанную меру и т. п.) поведения, регулирующее типическое социальное отношение, его отдельную часть или сторону. Абстрактность, общий характер нормы права по самой своей сути категорически отвергает бьющую в глаза утилитарную конкретность, персонифицированность адресата и естественно предполагает многократность ее использования и соблюдения. Оцениваемое с этих позиций предписание ч. 3.1 ст. 81 К. не выдерживает даже снисходительной, вовсе невзыскательной критики. Оно видится причудливым и нелепым правовым нонсенсом, бог весть как очутившимся в Конституции. Оно гораздо ближе к ненормативному, индивидуально направленному, однократно реализуемому юридическому решению (сродни приговору суда, указу о присвоении награды и проч.). Дозволение, содержащееся в ч. 3.1 ст. 81 К., фактически распространяется лишь на двух наших сограждан и будет применяться к тому же очень непродолжительный в масштабах жизни государства период времени. А по его истечении окажется недействующим, «мертвым».

Посему возводить рассматриваемую норму в ранг конституционной было ошибочно. С формально-юридической точки зрения это, мягко говоря, не совсем корректно, а с этико-политической опрометчиво, ибо ничуть не добавило авторитета верховной власти. Вместо этого вполне достаточно было бы заручиться здесь только поддержкой Конституционного Суда, который, собственно, и призван (в том числе по запросу Президента) давать толкование Основного закона (ч. 5 ст. 125 К.). Если потребовалось бы интерпретировать смысл других имеющих отношение к делу нормативных установлений, то тогда можно было бы прибегнуть к ч. 6 этой же статьи, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, предложенном Судом, не подлежат применению в ином истолковании.

Примечания:

1 Среди публикаций, посвященных этой проблеме, следует выделить работу проф. В.Е. Чиркина «Какая форма правления существует в современной России?» [1, с. 32–40].

2 В.В. Путин, уточняя в ходе своего выступления в сентябре 2020 г. перед сенаторами Российской Федерации смысл конституционных новаций, охарактеризовал нашу державу как сильную президентскую республику. См. https://news.mail.ru/politics/43476683/?frommail=1 (дата обращения: 15.09.2020). Т.Я. Хабриева и А.А. Клишас также отмечают, что Россия по-прежнему остается президентской республикой [2, с. 132].

3 Далее по тексту пункты, части статей и сами статьи Конституции Российской Федерации будут указываться в соответствии с принятыми сокращениями: «п.», «ч.», «ст.», «К. РФ.» или просто «К.».

Об авторах

Александр Джангирович Керимов

Автор, ответственный за переписку.
Email: 8017498@mail.ru

главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор, главный редактор научного журнала «Российский журнал правовых исследований»

Список литературы

Дополнительные файлы