Особенности назначения административного наказания социально ориентированным некоммерческим организациям, а также субъектам малого и среднего предпринимательства

Полный текст

Федеральным законом от 26.03.2022 № 70-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее ― КоАП РФ) были внесены существенные изменения, в частности введена статья 4.1.2 КоАП РФ, согласно части 1 которой при назначении административного наказания в виде административного штрафа социально ориентированным некоммерческим организациям, а также являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства юридическим лицам, отнесенным к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, при определенных условиях, административный штраф назначается в размере, предусмотренном санкцией соответствующей статьи (части статьи) КоАП РФ для лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица¹.

Из содержания пояснительной записки к проекту Федерального закона № 70-ФЗ следует, что в рамках деятельности хозяйствующих субъектов «выявлен ряд проблем, связанных с высокой административной нагрузкой на субъекты предпринимательской деятельности, связанных с привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, сопряженной с назначением административного наказания прежде всего в виде административного штрафа»². Таким образом, изложенные в рамках данного федерального закона изменения были направлены, в первую очередь, на снижение административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.

Последние десятилетия в юридической литературе неоднократно поднималась проблема фискальной направленности административных штрафов [1].

Надлежащая реализация норм права, устанавливающих административную ответственность, невозможна без установления соразмерной меры ответственности. Как автор уже отмечал, «результат действия нормы, устанавливающей наказание за совершенное административное правонарушение, достигается в процессе практики ее применения» [2–4].

Стремления, обозначенные в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 70-ФЗ, обусловили и введение ранее в КоАП РФ статьи 4.1.1, предусматривающей возможность замены административного штрафа на предупреждение в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако на практике реализация данной нормы столкнулась с рядом препятствий, связанных, во-первых, с недопустимостью применения данной нормы к каким-либо правонарушениям, помимо впервые совершенных (с учетом множества дискуссий о том, что вообще следует понимать под «впервые совершенным»), а во-вторых, уполномоченные лица, в том числе судебные органы, зачастую устанавливали наличие в действиях лица угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что в силу части 2 статьи 3.4 также исключало возможность замены административного штрафа на предупреждение [5].

Указанное свидетельствовало, если не о явной неэффективности положений статьи 4.1.1 КоАП РФ, то как минимум о том, что цели, поставленные ее авторами, достигнуты не были. Аналогичная позиция также изложена в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 70-ФЗ: «…в действующей редакции КоАП РФ отсутствует достаточная реализация принципа замены административного штрафа предупреждением…».

Из содержания введенной в КоАП РФ статьи 4.1.2 можно сделать вывод, что решение накопившихся проблем административного гнета предпринимателей законодатель усмотрел в развитии уточнений оснований для снижения размера закрепленных в КоАП РФ штрафов для отдельных субъектов, то есть, что важно, не в снижении в целом административных штрафов, закрепленных в КоАП РФ, а в создании новых искусственных положений, позволяющих при наличии определенной сложной группы условий назначить штраф юридическому лицу в размере, соответствующем размеру штрафа, предусмотренного данной статьей для лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, по сути, индивидуальных предпринимателей.

Анализ эффективности данной нормы приводит к следующим выводам.

В первую очередь, следует обратить внимание на конструкцию нормы, а точнее ― условия, предписанные законодателем для ее реализации:

• наличие статуса социально ориентированной некоммерческой организации, что должно подтверждаться включением в реестр социально ориентированных некоммерческих организаций ― получателей поддержки (лицо должно быть включено в указанный реестр на момент совершения административного правонарушения);
• наличие статуса субъекта малого и среднего предпринимательства (далее ― СМиСП), а именно малого предприятия, в том числе микропредприятия, что должно подтверждаться включением в реестр СМиСП (лицо должно быть включено в указанный реестр на момент совершения административного правонарушения).

Поскольку положения данной статьи не предусматривают назначение предупреждения, ограничения, установленные частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ, в данном случае действовать не будут.

Однако указанное не означает отсутствие двусмысленностей понимания данной нормы. Разумеется, безусловным положительным фактором является прямое указание законодателя на момент, по состоянию на который лицо должно быть включено в соответствующие реестры. Для сравнения, статья 4.1.1 КоАП РФ соответствующей конкретизации не содержит, что позволяло правоприменителям в ряде случаев изменять судебные акты нижестоящих судов ввиду включения лиц в реестр СМиСП на момент рассмотрения дела в судах апелляционной или даже кассационной инстанций.

Вместе с тем потребует разъяснений вопрос о том, сохраняются ли данные «льготы» при привлечении к административной ответственности в случае исключения лица из указанного реестра до вынесения решения по вопросу о привлечении к административной ответственности, каким образом повлияет на применение указанной нормы нарушение лицом своих бюджетных обязательств. Более того, согласно пункту 11 Постановления Правительства РФ от 30.07.2021 № 1290 «О реестре социально ориентированных некоммерческих организаций» (вместе с «Положением о порядке ведения реестра социально ориентированных некоммерческих организаций») сведения о некоммерческой организации включаются в реестр в течение 15 дней со дня возникновения соответствующих оснований, в том числе и принятия решения о включении в реестр³. При этом будут ли уполномоченные лица при возникновении споров о дате включения руководствоваться исключительно формальным признаком ― датой включения в реестр, указанной в реестре, а не датой принятия решения о включении в реестр, ― невозможно достоверно предсказать.

Вторая проблема имеет место в случае отсутствия в той или иной вменяемой статье КоАП РФ санкции применительно к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Часть 2 статьи 4.1.2 КоАП РФ предписывает в таких случаях назначать штраф в размере от половины минимального размера (минимальной величины) до половины максимального размера (максимальной величины) административного штрафа, предусмотренного санкцией соответствующей статьи (части статьи) для юридического лица. При этом в указанном диапазоне и находится наиболее распространенный для назначения штраф ― просто в минимальном размере.

Разъяснений о том, что в данном случае следует также учитывать смягчающие обстоятельства или отягчающие (например, при отсутствии отягчающих обстоятельств следует назначать штраф в наименьшем размере, который в данном случае будет составлять половину минимального штрафа, установленного статьей КоАП РФ), законодатель не предусмотрел, что позволяет в настоящий момент правоприменителям отклонять доводы хозяйствующих субъектов о применении статьи 4.1.2 КоАП РФ со ссылкой, что назначенный в минимальном размере санкции статьи штраф находится в диапазоне от половины от минимального до половины от максимального (такую тактику избрал Девятый арбитражный апелляционный суд: постановления от 15.04.2022 по делу № А40-229942/2021⁴, от 20.04.2022 по делу № А40-226032/21⁵), что представляется абсурдным и фактически нивелирует значение введенных изменений.

Третья сложность заключается в том, что ряд статей и даже целых глав КоАП РФ предусматривают, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица, что исключает возможность применения статьи 4.1.2 КоАП РФ и назначения юридическим лицам административного штрафа, установленного для индивидуальных предпринимателей.

Данная ситуация имеет место применительно к главам 16 и 18 КоАП РФ, а также к статьям: 7.1, 9.1, 11.15.1, 11.15.2, 11.32, 11.33, 13.19.1, 13.19.2, 13.42, 13.43, 14.1.2, 14.1.3, 14.4.1, 14.39, 14.43.1, 14.58, 14.60, 14.65, 19.5 (ч.ч. 11, 31, 32), 19.7.7, 19.7.9, 19.7.13 КоАП РФ.

Однако соответствующий вывод непосредственного закрепления не находит, а следует из складывающейся судебной практики, в частности нашел отражение в рамках дела № А14-4899/2022, где судом апелляционной инстанции было отменено решение суда первой инстанции, которым оспариваемое постановление таможенного органа было изменено в части назначения административного штрафа⁶.

Четвертая сложность в большей степени касается реализации обратной силы рассматриваемой нормы.

Из содержания рассмотренного выше Постановления Правительства РФ от 30.07.2021 № 1290 следует, что указанные правила вступают в силу со дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в статью 265 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»⁷, а тот, в свою очередь ― по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, но не ранее 1-го числа очередного налогового периода по налогу на прибыль организаций, то есть с 1 января 2022 г. Следовательно, по состоянию на 6 апреля 2022 г. ― с указанной даты вступило в силу положение статьи 4.1.2 КоАП РФ ― реестр социально ориентированных некоммерческих организаций уже активно использовался, наполнялся новыми организациями, каждая из которых может претендовать на изменение ранее вынесенного (в том числе и до 6 апреля 2022 г.) в ее отношении постановления о привлечении к административной ответственности в части снижения размера штрафа.

Данные судебной практики по состоянию на конец 2022 г. уже позволяют говорить об обращении хозяйствующих субъектов к такому механизму защиты при обжаловании актов о привлечении их к административной ответственности⁸, число соответствующих обращений рискует существенно увеличиться и составить значительную нагрузку для судов, осуществляющих пересмотр постановлений (решений) о привлечении к административной ответственности.

При этом реализация применения данной статьи зависит не только от толкования судом части 2 статьи 4.1.2 КоАП РФ в части оценки назначенной санкции, но от самой возможности применения данной нормы к ранее совершенному правонарушению.

Так, в силу части 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Следовательно, действие обратной силы статьи 4.1.2 КоАП РФ будет невозможным в случае исполнения постановления о назначении штрафа, то есть его уплаты, что уже также становится типичным основанием для отказа в применении статьи 4.1.2 КоАП РФ⁹. В данном случае у совершивших правонарушения и привлеченных к административной ответственности до 6 апреля 2022 г. хозяйствующих субъектов имелось несколько возможных моделей поведения в целях сохранения за собой возможности апеллирования к статье 4.1.2 КоАП РФ: заведомо противоправная ― уклонение от уплаты штрафа по вступившему в законную силу постановлению; обжалование соответствующего постановления в установленном законом порядке со ссылкой на иные основания; наличие принятых в отношении постановления о назначении штрафа решений об отсрочке, рассрочке либо приостановлении исполнения. В иных случаях обратная сила статьи 4.1.2 КоАП РФ и снижение административного штрафа будут недоступны.

Кроме того, остается проблемой определение надлежащего процессуального решения по делам об административных правонарушениях, состоявшихся до вступления в силу положений статьи 4.1.2 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которых лицу был назначен административный штраф.

Так, не урегулировано, подлежит ли отмене постановление (решение) в части назначенного административного наказания либо же оно подлежит признанию не подлежащим исполнению в части, превышающей размер штрафа, в случае установления судом при пересмотре такого постановления (решения) оснований для применения положений статьи 4.1.2 КоАП РФ.

Пятая проблема состоит в соотношении ранее действующих положений части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ (назначение штрафа менее минимального размера, установленного санкцией статьи) и статьи 4.1.1 КоАП РФ (замена штрафа на предупреждение лицам, отнесенным к СМиСП). Очевидным является только вывод о том, что применение статьи 4.1.2 КоАП РФ является обязанностью уполномоченного органа, как и применение статьи 4.1.1 КоАП РФ, а не правом, как в случае с назначением штрафа ниже минимального размера. Вместе с тем указанное не решает следующий вопрос. Какую из двух обязанностей уполномоченному органу следует выполнить: заменить впервые совершившему административное правонарушение микропредприятию штраф на предупреждение согласно статье 4.1.1 КоАП РФ либо же назначить штраф в меньшем размере исходя из положений статьи 4.1.2 КоАП РФ? Логичным представляется вывод о том, что положения статьи 4.1.2 КоАП РФ подлежат применению только в том случае, если хозяйствующий субъект не отвечает условиям, при которых допускается замена штрафа на предупреждение, однако и соответствующие выводы могут быть закреплены только по результатам складывающейся судебной практики либо разъяснений судов высших инстанций, поскольку законодатель в этой части также умолчал.

Кроме того, остается вопрос о возможности совместного применения части 3.2 статьи 4.1 (снижение административного наказания при наличии исключительных обстоятельств, например имущественного положения лица) и статьи 4.1.2 КоАП РФ. Из формального толкования статьи 4.1.2 КоАП РФ представляется, что нет, поскольку в данном случае назначенный штраф может в итоге составлять всего четверть от размера, установленного санкцией статьи. Вместе с тем возникает вопрос, как оценивать доводы лица о наличии у него оснований для снижения размера штрафа в соответствии с частью 3.2 статьи 4.1 при наличии оснований для его снижения до аналогичного размера по статье 4.1.2 КоАП РФ.

Примечательно, что при рассмотрении жалоб на постановления (решения) о привлечении к административной ответственности, при вынесении которых штраф уже был снижен вдвое от минимального, правоприменители отказывают в изменении актов и констатируют, что назначенный штраф соответствует установленному статьей 4.1.2 КоАП РФ размеру¹⁰.

Таким образом, на данном этапе фактически отсутствует установленный законодателем алгоритм применения различных норм КоАП РФ при назначении административного наказания, а в отсутствие актов толкования судов высших инстанций деятельность судов фактически сводится скорее к арифметическому подведению размера штрафа под те или иные пределы, чем к осознанному правоприменению.

Наконец, не менее важным вопросом остается распределение бремени доказывания обстоятельств, имеющих значение для применения статьи 4.1.2 КоАП РФ. Как и в случае с установлением наличия оснований для замены административного штрафа на предупреждение, законодатель воздержался от указаний и на этот счет: формально возлагать обязанность доказывания наличия условий применения статей 4.1.1, 4.1.2 КоАП РФ на привлекаемое лицо несколько противоречит духу статьи 1.5 КоАП РФ, а что касается практической реализации, то административный орган, как правило, ограничивается констатацией факта отсутствия оснований для применения соответствующих норм.

При указанных обстоятельствах складывается ситуация, когда суд, рассматривающий вопрос о законности постановления (решения) о привлечении лица к административной ответственности, в том числе и в части размера назначенного штрафа, выполняет сугубо сыскную функцию, осуществляя поиск информации в отрытых источниках (реестрах) либо путем направления запросов в уполномоченные органы во исполнение обязанностей, предусмотренных статьями 4.1.1, 4.1.2 КоАП РФ.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о недостаточной проработке положений статьи 4.1.2 КоАП РФ на уровне законодательного регулирования, что не может не сказаться на эффективности ее применения, особенно на первых этапах и в отсутствие разъяснительных положений судов высших инстанций, в частности Верховного Суда РФ. Дальнейший анализ судебной практики в данной области позволит сделать однозначный вывод об успешности введения рассмотренной нормы в КоАП РФ применительно к поставленным при ее разработке законодателем целям.

Вместе с тем спорным для достижения задач снижения административной нагрузки на хозяйствующих субъектов представляется сам избранный законодателем вектор правового регулирования, при котором общий размер административных штрафов в целом остается значительным и, по признанию экономического сообщества, неподъемным, при этом на откуп правоприменителям оставляют сложную и, кроме того, с каждым разом все более усложняемую дифференцированную систему назначения административных штрафов.

¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) // СПС «КонсультантПлюс».

² О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проект Федерального закона № 42172-8 // СПС «КонсультантПлюс».

³ О реестре социально ориентированных некоммерческих организаций (вместе с Положением о порядке ведения реестра социально ориентированных некоммерческих организаций): постановление Правительства РФ от 30.07.2021 № 1290 // Собрание. законодательства Российской Федерации. 2021. № 32. Ст. 6023.

⁴ Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2022 по делу № А40-229942/21 // Картотека арбитражных дел. URL: kad.arbitr.ru/Document/Pdf (дата обращения: 26.12.2022).

⁵ Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2022 по делу № А40-226032/21 // Картотека арбитражных дел. URL: kad.arbitr.ru/Document/Pdf (дата обращения: 26.12.2022).

⁶ Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28.11.2022 по делу № А14-4899/2022 // Картотека арбитражных дел. URL: kad.arbitr.ru/Document/Pdf (дата обращения: 28.12.2022).

⁷ О внесении изменений в статью 265 части второй Налогового кодекса Российской Федерации: ФЗ от 30.04.2021 № 104-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 18. Ст. 3048.

⁸ См., например, постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022 по делу № А65-25707/2021, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2022 по делу № А60-69882/2021, от 15.04.2022 по делу № А50-32356/2021 // СПС «КонсультантПлюс».

⁹ См., например, постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2022 по делу № А12-33535/2021, от 15.04.2022 по делу № А12-33537/2021 // СПС «КонсультантПлюс».

¹⁰ См., например, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022 по делу № А71-13626/2021 // СПС «КонсультантПлюс».

Об авторах

Ольга Сергеевна Рогачева

Автор, ответственный за переписку.
Email: olga_rogacheva@mail.ru
SPIN-код: 8135-4517
http://www.law.vsu.ru/structure/admlaw/personal/rogacheva.html

доктор юридических наук, доцент, профессор

Список литературы

Дополнительные файлы