Problems of Legal Regulation of Educational Development under Conditions of Regional Integration (on the Example of the EAEU)

Full Text

Проблемы правового обеспечения развития сферы образования в условиях региональной интеграции (на примере ЕАЭС)¹

ВВЕДЕНИЕ

Глобальные интеграционные процессы стали неотъемлемым элементом современной общественной жизни, и если ранее они обычно распространялись только на политические и экономические отношения, то сегодня охватывают общественное производство, культуру, образовательную и научную сферы. Более того, учитывая постоянно растущую конкуренцию между государствами, именно знания и интеллект становятся залогом их прогрессивного развития. В свою очередь, «значительные изменения конца ХХ в. существенно изменили среду формирования и развития образования в целом и высшего в частности. Положение и благосостояние страны с учетом прогресса мировой цивилизации определяются сегодня уровнем развития людских ресурсов как основной предпосылки создания ее научного, экономического, социокультурного и духовного потенциала. Именно в этом направлении разворачивается в XXI в. соперничество развитых стран и целых регионов за лидерство, а значит, за сохранение самобытного развития и в конечном итоге — за поликультурную систему, разнообразие мирового сообщества» [1].

Бесспорным является тот факт, что образование как социальный институт выступает одним из основных каналов социальной мобильности в современном обществе, играя важную роль в социальной дифференциации его членов. Отметим, что ООН признала уровень и качество образования показателями развития человеческого потенциала, который обеспечивает социально-экономический прогресс общества в целом.

ЮНЕСКО объявило XXI в. веком образования, таким образом, признав образование как доминанту не только в решении глобальных проблем, которые переживает человечество, но и в формировании духовных основ новой цивилизации, и подчеркнув, что «решение важнейшей задачи — повышения качества в сфере высшего образования — требует, чтобы высшее образование имело международное измерение: обмен знаниями, создание интерактивной сети, мобильность преподавателей и учащихся, международные научно-исследовательские проекты, наряду с учетом национальных культурных ценностей и условий, отмечается, что в сфере высшего образования произошло тесное сближение, если не общность проблем, тенденций, целей и задач, заставляющих забывать о национальных и региональных различиях и специфике» [2]. Указывается, что значение высшего образования как общественного блага должно сохранить свое принципиальное значение и всячески поддерживаться [3, c. 18].

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Одной из основных тенденций быстро набирающей силы современности является интернационализация высшего образования. В последнее время процессы интернационализации приобретают все более реальный характер в особенности в рамках региональных интеграционных процессов. На интеграционном наднациональном уровне процесс интернационализации проявляется в разработке общих стратегий и принципов развития высшего образования, в единой или близко ориентированной образовательной политике, тем самым формируется наднациональная нормативная база, определяются общие ориентиры, основные принципы, а также оптимальные модели развития и функционирования национальных систем высшего образования. Ярким примером данных процессов может служить Европейский Союз.

Устойчивый процесс углубления европейской региональной интеграции, ее функционального расширения на новые и более глубокие сферы сотрудничества с постепенным привлечением постоянно растущих по интенсивности и сложности форм наднационального управления не обходит вопросы образования и призван способствовать формированию Европейского образовательного пространства с участием как государств — членов ЕС, так и его соседей. Данная тенденция также характерна и для других региональных интеграционных организаций, в частности Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

Как справедливо отмечается в доктрине, «необходимость развития сотрудничества в сфере образования в рамках ЕАЭС прямо вытекает из ст. 1 Договора о ЕАЭС, предусматривающей обеспечение свободы передвижения рабочей силы. Мобильность рабочей силы на пространстве Союза не может быть гарантирована без обеспечения признания компетенций граждан, получивших образование в государствах ЕАЭС» [4, c. 8].

За пять лет до создания ЕАЭС, 11 декабря 2009 г., страны ЕврАзЭС подписали Cоглашение о сотрудничестве в области образования, в соответствии со ст. 1 которого стороны «осуществляют согласованные меры по последовательному расширению сотрудничества в области образования, направленного на создание общего образовательного пространства ЕврАзЭС»². Данным Соглашением предусматривались «поддержка развития прямых связей между образовательными организациями и академической мобильности; содействие участию в конгрессах, семинарах, конференциях, олимпиадах и других мероприятиях, проводимых на территории стран ЕврАзЭС; поощрение изучения языков, истории, культуры и литературы других стран ЕврАзЭС, создание Совета по образованию при Интеграционном комитете ЕврАзЭС. Однако, в силу произошедших изменений в подходах стран ЕАЭС, положения Соглашения 2009 г. не были инкорпорированы в Договор о ЕАЭС, а взаимодействие в сфере образования вообще не стало предметом учредительного договора Союза» [5].

Вместе с тем за пять лет, прошедшие с момента подписания Договора, существенно изменились условия функционирования мировой экономики, появились глобальные вызовы, которые должны быть приняты во внимание при дальнейшем развитии интеграционных процессов. Эти вызовы связаны с появлением новых рынков, продуктов и технологий, интенсификацией перетока знаний, технологий, капитала, человеческих ресурсов между странами, сопровождающегося трансформацией ценностей и потребительского спроса, эволюцией социально-гуманитарного характера, структурными изменениями в экономике, на фоне усложнения геополитической ситуации и растущей международной конкуренции.

Расширение областей экономического сотрудничества путем включения сфер образования и науки, здравоохранения, спорта, туризма, нацеленное на реализацию договоренностей в рамках ЕАЭС и раскрытие интеграционного потенциала ЕАЭС, предусмотрено Декларацией о дальнейшем развитии интеграционных процессов в рамках ЕАЭС, принятой главами государств — членов Союза 6 декабря 2018 г.³

Декларация стала важным результатом председательства Российской Федерации в ЕАЭС в 2018 г. В повестке российского председательства в ЕАЭС делался акцент на «наличие хороших возможностей для наращивания связей между странами „пятерки“ в ряде областей (включая спорт, туризм, медицину и др.), которые в рамках Союза практически не охвачены, но интерес к ним довольно высок — и со стороны бизнеса, и со стороны населения» [6], а также предлагалось больше внимания уделять социально-гуманитарной сфере, включая «оказание содействия высшим учебным заведениям наших стран в налаживании межвузовских связей, реализации совместных учебных и научных программ, расширении студенческих обменов, повышении академической мобильности» [6]. «Завершение формирования общего рынка ЕАЭС, включение в орбиту евразийской интеграции новых направлений, в том числе в гуманитарной и социальной плоскости», прописано в «Основных направлениях деятельности Правительства РФ до 2024 года»⁴.

На основе данной Декларации были приняты «Стратегические направления развития ЕАЭС до 2025 года», включая дорожную карту необходимых мер⁵. В данном документе выделяются новые направления интеграции на пространстве ЕАЭС, в частности в сфере образования, среди которых: расширение использования цифровых технологий в образовательном процессе, развитие дистанционного образования, в том числе на базе ведущих международных онлайн-платформ; создание единой информационной системы Союза в образовательной сфере⁶. Кроме того, обозначены направления, меры реализации которых нуждаются в более детальной проработке, в частности «размещение на профильных онлайн-порталах официальных материалов о государственных образовательных документах; создание механизма дистанционной проверки подлинности документов об образовании трудящихся стран-участниц Союза; а также последовательное сближение государствами-членами квалификаций специалистов различных видов профессиональной деятельности для повышения эффективности функционирования рынка трудовых ресурсов в рамках Союза»⁷.

Данные направления в полной мере соответствуют приоритетным целям и задачам Российской Федерации в рассматриваемой сфере. В частности, согласно Указу Президента РФ от 21.01.2020 № 474 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2030 года» в части национальных целей развития в пункте «возможности для самореализации и развития талантов» определяются следующие целевые показатели: вхождение России в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов, создание эффективной системы высшего образования⁸. Это же подтверждается Постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие образования“»⁹, Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»¹⁰, Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»¹¹, Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года¹².

В целом сотрудничество в сфере образования в рамках ЕАЭС имеет большой потенциал, так как позволяет усилить эффективность обмена кадрами, развивать научно-технологический и инновационный потенциал стран, а также укреплять академическую мобильность. Такое сотрудничество представляет собой многоуровневые связи между странами Союза и образовательными учреждениями на разных ступенях обучения, включая высшее и дополнительное профессиональное образование, переквалификацию и переподготовку, и позволяет сформировать высококвалифицированный общий рынок труда за счет развития кадрового потенциала и образовательного сотрудничества, которому Евразийская экономическая комиссия придает большое значение. Дополнительными факторами становятся схожесть образовательных систем стран-членов, участие стран в Болонском процессе (кроме Кыргызстана).

При этом необходимо учитывать, что «Болонская программа изначально ставила целью включение систем образования разных стран в глобальные процессы интеграции. Практические ориентиры этой образовательной программы интеграции выходят далеко за пределы данной сферы: создание и расширение единого рынка высококвалифицированной рабочей силы, единого рынка товаров и услуг, свободного передвижения капиталов и работников в рамках этого рынка в зависимости от конкретных нужд исторического момента, конкретной страны, рыночной ситуации и т.п. Той же цели служит унификация образовательных программ, вся кредитная система, программы обмена: они способствуют унифицированной подготовке кадров для развивающихся производств и отраслей, облегченному переливу из одной отрасли в другую посредством рыночных механизмов» [7]. «Страны постсоветского пространства, а в перспективе и все пространство стран Евразии, становятся площадкой для продвижения западных моделей образовательной интеграции — как в содержательном плане, так и по своим формам организации процесса. Здесь в принципе нет места для сохранения национальных целей развития образования каждой страны, должного практического учета ее национальных традиций, ресурсов и менталитета. Если страны ЕАЭС не приложат сознательных усилий для развития собственной полноценной образовательной интеграции, учитывающей как интересы всего сообщества, так и каждой страны, то вряд ли они смогут этого достичь и в будущем, т.к. западная интеграция будет еще более наступательной и не оставит места для полноценного включения стран в другие образовательные интеграционные системы» [7]¹³.

Основным барьером регулирования сферы образования на пространстве ЕАЭС является недостаточная гармонизация национальных практик и отсутствие единых подходов к наднациональному регулированию, отсутствие наднационального специализированного органа-регулятора, а соответственно, недостаточная степень имплементации сближения правового регулирования образовательной сферы в государствах-членах в контексте процессов евразийской интеграции.

Регулирование образовательной политики осуществляется на национальном уровне и не входит в сферу наднационального регулирования. Единственным проработанным направлением является признание документов об образовании¹⁴, не включающее в себя, однако, педагогическую, юридическую, медицинскую и фармацевтическую подготовку. При этом акты органов ЕАЭС носят преимущественно декларативный и рекомендательный характер. Тем самым, можно констатировать, что степень сближения, гармонизации нормативно-правового регулирования образовательной сферы в рамках государств — членов ЕАЭС, не говоря уже о его унификации, чрезвычайно низкая, что служит, с одной стороны, барьером для дальнейшей проработки общей стратегии развития рассматриваемой сферы, а с другой стороны, фактором, обуславливающим необходимость такой деятельности в контексте общего вектора развития евразийского интеграционного процесса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целом развитие образовательной политики в рамках евразийского пространства носит динамический характер, продолжает развиваться, реагируя на изменения в обществе. Хотя сфера образования и не является основой для формирования компетенции ЕАЭС, на данный момент она может стать ядром для экономической интеграции стран — членов Союза, ориентируясь на инновационные факторы как на гарантию конкурентоспособности евразийского интеграционного пространства. В отношении сферы образования в праве ЕАЭС прослеживается отказ от обязательных предписаний государствам-членам, организация и содержание образовательных систем остается их прерогативой. Такой подход, с одной стороны, обусловлен относительной молодостью всего евразийского интеграционного процесса, а с другой стороны, тем, что государства-члены и их правительства рассматривают сферу образования как исключительную сферу своей компетенции, предвидя угрозу сохранению своих национальных традиций и культурной идентичности. Тем не менее в последние годы страны — участницы ЕАЭС демонстрируют все большее сближение и сотрудничество в вопросах образования, что связано с объективной эволюцией и интернационализацией образовательной сферы, а также с успешным развитием Евразийского экономического союза и дальнейшим расширением его компетенции.

¹ Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (Финуниверситета).

² Соглашение о сотрудничестве государств — членов Евразийского экономического сообщества в области образования // СПС «КонсультантПлюс».

³ Декларация о дальнейшем развитии интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза. URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/fr7wTgpTRVZlweOVbjn6GaPih8G1rA1f.pdf (дата обращения: 15.06.2021).

⁴ Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. URL: http://government.ru/news/34168/ (дата обращения: 15.06.2021).

⁵ Решение Высшего Евразийского экономического совета № 12 от 11 декабря 2020 года «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года». URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01228321/err_12012021_12 (дата обращения: 15.06.2021).

⁶ Там же.

⁷ Там же.

⁸ Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007210012 (дата обращения: 15.06.2021).

⁹ Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 (ред. от 19.05.2021) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие образования“». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_286474/ (дата обращения: 15.06.2021).

¹⁰ Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения: 15.06.2021).

¹¹ Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/ (дата обращения: 15.06.2021).

¹² Прогноз социально-экономического развития Российской Феде-рации на период до 2036 года. URL: https://economy.gov.ru/material/directions/makroec/prognozy_socialno_ekonomicheskogo_razvitiya/prognoz_socialno_ekonomicheskogo_razvitiya_rossiyskoy_federacii_na_period_do_2036_goda.html (дата обращения: 15.06.2021).

¹³ Там же.

¹⁴ Права трудящихся государств-членов в сфере образования. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/finpol/migration/social_security/Documents/права_образование.pdf (дата обращения 30.10.2020).

About the authors

Dmitriy V. Galushko

Author for correspondence.
Email: galushkodv@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-9301-9565

candidate of legal sciences, associate professor

References

Supplementary files