About particular purpose (aspects) regulation influence of standard legal acts

Full Text

Р егулирующее воздействие нормативного правового акта оценивается в соответствие с заложенными в нем целями и задачами правового регулирования. О цели в праве в Рос- сии проведено немало научных исследований как в дореволюционный, так и в советский пери- оды1. Цели права не могут быть отделены от це- лей общества, государства, которые используют право как средство достижения своих целей. У самого же права может быть целый набор целей (стратегических, промежуточных)2. Появление любого нормативного правового акта детерми- нировано рядом обстоятельств, среди которых: пробельность правовой регуляции, накопление в правовом материале нормотворческих оши- бок, моральная устарелость действующих право- вых норм, постановка новых задач перед госу- дарственными органами и др.3 Схематично весь процесс целевого регулирующего воздействия нормативного правового акта выглядит так: по- требность в правовом акте - определение целей и задач - средства правового регулирования и воздействия - результат - оценка результатив- ности (эффективности) регулирующего воздей- ствия. Очевидно, что проблемы правового регу- 1 См. работы дореволюционных ученых-юристов: лирования начинаются с формулирования целей и задач нового нормативного правового акта. Как отмечает С.Н. Жинкин: «зачастую сам законода- тель не может четко сформулировать цели при- нимаемого акта <…> Иногда законодатель созна- тельно скрывает цели принятия того или иного акта <…> известны случаи, когда законы при- нимались исключительно в пропагандистских целях»4. Обычно о предназначении законода- тельного акта говорится в его общих положениях (преамбуле либо начальной статье). Постановка целей и задач правового регу- лирования обусловливает соответствующие средства их достижения. К таким средствам, по мнению М.Н. Марченко, относятся: средства установления (нормы права) и средства деяния (способы реализации права), которые должны быть реальными и соответствовать поставлен- ной цели5. Результативность правового регули- рования осуществляемого через его механизм, то есть систему юридических средств органи- зованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов пра- ва6, может рассматриваться как в общем, так и в специальном аспектах. Общий результат можно П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, В.Ф. Тарановского, Е.Н. Трубецкого; работы ученых-пра- воведов в советский период: Д.А. Керимова, Л.Д. Чулюки- на, А.И. Экимова, Т.Я. Насыровой и др. 2 См.: Батурина Ю.Б. Цель в праве // Научные труды РАЮН. 2005. Вып. 5. Т. 1. С. 37. 3 См.: Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворче- ство. М.: Проспект, 2010. С. 146. 4 Жинкин С.А. Определение понятия эффективности норм права: некоторые аспекты проблемы // Научные тру- ды РАЮН. 2004. Вып. 4. Т. 1. С. 50. 5 См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. М.: Юрист, 2001. С. 363, 371. 6 См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учеб.-метод. пособие. М.: Норма, 2001. С. 365. обозначить как достижение правового состояния упорядочения правовых отношений для обеспе- чения интересов, потребностей и ответственно- сти субъектов права. Специальный результат - это практическое воплощение состояния до- стижения целей и решения задач, заложенных в законодательном акте, что подтверждается правоприменительной практикой и иными эм- пирическими данными об исполнении, исполь- зовании и соблюдении правовых норм7. Общий характер правового регулирования связан пре- имущественно с оценкой положения принятого нормативного правового акта в системе других нормативных правовых актов, с точки зрения: его роли в конкретизации и детализации норма- тивных правовых актов большей юридической силы, на основе и во исполнение которых он при- нимается; его пользы в ликвидации каких-либо пробелов и противоречий в законодательстве; учета вновь возникших отношений; избавления от неэффективных и устаревших правовых регу- ляторов; стимулирования развития полезных и прогрессивных отношений и т.п. Специальный же характер правового регулирования, имеющий целью достижение конкретного практического результата, связан с правоприменительной де- ятельностью либо с непосредственным исполь- зованием, исполнением, соблюдением правовых норм субъектами права. Оценка регулирующего воздействия правовых норм, содержащихся в ка- ком-либо законодательном акте (проекте), может проводиться как на стадиях его согласования, внесения, рассмотрения, принятия (то есть в от- ношении проекта нормативного правового акта), так и применительно к действующему законода- тельному акту. В последнее время наблюдается институци- онализация особых сфер контрольной деятель- ности в отношении регулирующего воздействия нормативных правовых актов (проектов), ко- торые нельзя отнести ни к общим, ни к специ- альным результатам правового регулирования. Появление этих особых аспектов вызвано необ- ходимостью интенсификации отдельных направ- лений по решению задач общественного раз- вития. Применение уже устоявшихся, обычных форм нормоконтроля, осуществляемых в боль- шей части через судебную систему, не приводит к желаемому результату. С годами увеличиваю- щийся массив законодательных актов все более усложняет механизм правового регулирования. Оценка законодательства, осуществляемая че- 7 Согласно Методике осуществления мониторинга право- применения в РФ, утвержденной постановлением Прави- тельства РФ от 19.08.2011 № 694, при осуществлении монито- ринга используется: практика судов, практика деятельности государственных органов, информация поступившая от рез судебную систему, позволяет лишь ответить на вопрос о формальных критериях соответствия (несоответствия) нормативных правовых актов другим, обладающим большей юридической силой актам. В случае же ущербности самих ак- тов, обладающих высокой юридической силой, корректировку последних в соответствии с Кон- ституцией РФ осуществляет Конституционный Суд РФ. Между тем возникает необходимость в мониторинге особых аспектов правового регу- лирования, в числе которых такие, как: 1) оценка коррупционности нормативных правовых актов; 2) оценка регулирующего воздействия норма- тивных правовых актов с точки зрения наличия препятствий для предпринимательской и инве- стиционной деятельности; 3) оценка эффектив- ности развития местного самоуправления и др. Появление особых целей правового регулирова- ния обусловлено необходимостью обеспечения в правовой материи нормативного правового акта действия определенных принципов права, которые часто игнорируются законодателем, в результате чего данный правовой акт, несмотря на формальную непротиворечивость своих норм правовым актам большей юридической силы, становится по существу дефектным. По мнению С.С. Алексеева, «назрела необходимость нового видения и самого механизма правового регули- рования, его трактовки в качестве, условно гово- ря, объемного явления, которое имеет несколько срезов, уровней и в котором средства правового регулирования выстраиваются не только линей- но (что характерно для инструментальной харак- теристики механизма правового регулирования, его главных звеньев), но и в нескольких плоско- стях. Именно в этом отношении обоснованно ут- верждать, что общие дозволения и общие запре- ты принадлежат к глубинному пласту механизма правового регулирования, к той его плоскости, которая расположена ближе к определяющим факторам социальной жизни, передавая вместе с принципами права импульсы от них во все под- разделения и сектора, во все “закоулки” правовой материи»8. Включив в название настоящей ста- тьи термин «регулирующее воздействие», автор предполагал исследовать не только прямое, но и косвенное воздействие правовых норм, при- водящее в итоге к созданию режима и условий регулирования правовых отношений, при кото- рых стимулируется создание некого вектора их развития, благоприятного для решения задач второго плана, то есть для достижения особых целей правового регулирования. Несмотря на то, что в правовых нормах не ставятся данные цели, сам режим и условия их воздействия под- вигают к достижению этих целей. К примеру, в различных государственных органов, организаций, средств массовой информации, граждан, и иных источников. См.: Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст.5081. 8 Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 369. нормативном правовом акте сокращается какая- либо дублирующая контрольная функция органа исполнительной власти с целью оптимизации государственного аппарата и сокращения госу- дарственных расходов, а в итоге кроме этого ре- зультата возникает благоприятный эффект для развития бизнеса, который освобождается от дополнительных обременений, связанных с дея- тельностью упраздняемого контрольного органа или структуры. Критикуя позицию авторов, рас- сматривающих правовые цели отдельно от иных социальных целей права, В.С. Нерсесянц говорит о необходимости нового типа нормативного пра- вового регулирования, в основе которого лежат выявление и учет правообразующих интересов. По мнению В.С. Нерсесянца, правообразующий интерес - это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель вы- ражения и защиты различных интересов, опре- деления теоретической конструкции, которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя, искомой концепцией и формулой конкретного законодательного решения9. Достаточно часто законодатель, регламенти- руя предоставление государственных или муни- ципальных услуг потребителю, не задумывает- ся о коррупционных моментах предоставления этих услуг, сосредотачиваясь исключительно на формальных, процедурных вопросах взаимоот- ношений и получении потребителем конечно- го продукта. Проверка нормативных правовых актов, а также их проектов на предмет корруп- ционности - относительно новый аспект при оценке правового воздействия правовых актов (проектов). Как справедливо полагает Т.Я. Хаб- риева: «Очевидна необходимость более широ- кого включения научного потенциала в процесс выработки решений в сфере борьбы с коррупци- ей. Многие конкретные вопросы требуют про- ведения научных исследований по прогнозиро- ванию дальнейшего развития правового регу- лирования, формулированию предложений по совершенствованию законотворческой и право- применительной практики»10. Вопросам прове- дения антикоррупционной экспертизы норма- тивных правовых актов (проектов) посвящены одноименный Федеральный закон, постановле- ние Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 и дру- гие правовые акты, федерального, регионально- го и муниципального уровней власти11. Соглас- 9 См.: Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2004. С. 501-502. 10 Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 8. 11 См.: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Со- брание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; Поста- новление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. «Об антино ч. 2. ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор- мативных правовых актов», коррупционными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широ- кие пределы усмотрения или возможность не- обоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Понятно, что так же как и правовой акт, не соответствующий друго- му правовому акту, обладающему большей юри- дической силой, нормативный правовой акт (проект), содержащий признаки коррупционно- сти, наносит определенный вред государствен- ным, общественным или личным интересам, дезорганизует общественные отношения и на- рушает действительную волю законодателя. Не- смотря на то, что выявленные, в частности про- курором, коррупционные факторы подлежат обязательному рассмотрению органом власти, принявшим такой акт, а в случае его несогласия с мнением прокурора, дело может быть пере- дано на рассмотрение суда, как сама процедура выявления коррупционности, так и механизм ее устранения нуждаются в доработке. Во-первых, установление факта коррупционности в нор- мативном правовом акте (проекте), несмотря на наличие специальной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов12, недостаточно однозначно и очевидно как выявление противо- речия правовому акту, обладающему большей юридической силой. Кстати, претензии, свя- занные с установлением для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, могут быть адресованы и к законодательству, регламентирующему деятельность судов. Иначе чем объяснить постоянно вызывающие недокоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Там же. 2010. № 10. Ст. 1084; Указ Губернатора Оренбургской области от 18.12.2008 № 159-ук с изм. 05.04.2011 № 50 «О поряд- ке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов Губернатора Оренбург- ской области, Правительства Оренбургской области и ор- ганов исполнительной власти Оренбургской области» // Оренбуржье. 2011. 5 апр.; Постановление администрации г. Оренбурга от 16.12.2010 № 9278-п «О проведении анти- коррупционной экспертизы нормативных правовых актов администрации города Оренбурга, проектов норматив- ных правовых актов администрации города Оренбурга» // Вечерний Оренбург. 2011. 5 янв. и др. 12 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084. умения у широкой общественности условные сроки наказания или даже освобождение от ответственности для высокопоставленных каз- нокрадов и взяточников, причинивших много- миллионный ущерб государству13, и реальные сроки наказания для мелких расхитителей и взяточников, не имеющих влиятельных покро- вителей? Во-вторых, при признании норматив- ного правового акта (проекта) коррупционным, мера воздействия на правотворческий орган должна включать в себя как обязанность отмены (исключения) коррупционных положений нор- мативного правового акта (проекта), так и от- ветственность в виде досрочного прекращения полномочий правотворческого органа в случае неисполнения в установленный срок решения суда. Возможен и более широкий спектр дей- ствий в ответ на результаты антикоррупцион- ного мониторинга. Так, по мнению некоторых ученых, среди форм реагирования наряду с вне- сением изменений в законодательство можно предусмотреть корректировку правопримени- тельной практики, проведение преобразований в структуре органов власти и т.д., а непринятие надлежащих мер следует рассматривать как не- исполнение должностных обязанностей с воз- ложением на виновных лиц юридической дис- циплинарной ответственности14. В настоящее время согласно ч. 2. ст. 253 ГПК РФ признание акта недействительным осуществляется судом только в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта другому норма- тивному правовому акту, имеющему большую юридическую силу15. Признаки же коррупцион- ности оспариваемого нормативного правового акта не всегда носят характер формальных или содержательных противоречий по сравнению с актом большей юридической силы16. Представ- ляется, что для проведения антикоррупционной экспертизы должны привлекаться высококваотметить, что антикоррупционная оценка регу- лирующего воздействия нормативных правовых актов (проектов) не должна распространяться на каждый из них, поскольку такая экспертиза достаточно трудоемка и требует глубоких про- фессиональных знаний17. Для начала надо выде- лить виды наиболее коррупциогенных зон пра- вотворчества (в частности, о государственных закупках; о предоставлении государственных и муниципальных услуг населению; о выдаче го- сударственных кредитов и др.), которые должны проверяться в обязательном порядке. Осталь- ные акты, где участниками отношений являют- ся государственные и муниципальные органы власти, могут проверяться органами прокурату- ры и юстиции в выборочном порядке по своему усмотрению либо при получении соответству- ющего сигнала от гражданина или какой-либо структуры гражданского общества. По мере на- работки практики проведения таких антикор- рупционных экспертиз должны приниматься соответствующие инструктивные разъяснения и вноситься изменения в законодательство об антикоррупционной экспертизе. Особым объектом оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов явля- ются отношения в сфере предпринимательской деятельности на предмет наличия в них поло- жений об избыточных обязанностях, запретах и ограничениях для субъектов предприниматель- ской и инвестиционной деятельности или спо- собствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснован- ных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)18. В свете по- слания Президента РФ Федеральному Собра- нию РФ в части расширения возможностей и свободы гражданам для развития в экономике, в социальной сфере, в гражданских инициатилифицированные специалисты прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области юстиции с участием ученых из выс- ших учебных и научно-исследовательских ор- ганизаций (юристы, лингвисты). Необходимо 13 См.: Суд вынес неожиданный приговор по делу о хи- щении 258 миллионов рублей из бюджета // Российская газета. 2014. 19 дек. 14 См.: Павлушкин А.В. Реализация механизма анти- коррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации //Журнал российского права. 2013. № 8. С. 71; Тихомиров Ю.А., Павлушкин А.В., Горохов Д.Б. и др. Об организации проведения правового мониторинга //Жур- нал российского права. 2010. № 6. С. 125-136. 15 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. (с изм. и доп.) 16 К примеру, на что можно ориентироваться при приме- нении на практике положений о трудновыполнимых и об- ременительных требований к гражданам и организациям? Данные понятия носят оценочный характер, и в каждом отдельном случае требуется индивидуальный подход. 17 Некоторые авторы высказывают и иную точку зре- ния, согласно которой следует установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов при включении их в фе- деральный регистр муниципальных нормативных право- вых актов. См.: Дымберова Э.Д. Антикоррупционная экс- пертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 67. 18 См.: Постановление Правительства РФ от 29.07.2011 № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов фе- деральных органов исполнительной власти в целях вы- явления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной дея- тельности, и о внесении изменений в некоторые акты Пра- вительства РФ» // Собрание законодательства РФ. № 32. Ст. 4834; Приказ Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов ис- полнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предприниматель- ской и инвестиционной деятельности» // Бюллетень нор- мативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011 № 51 и др. вах, снятия излишних ограничений с бизнеса, избавления его от навязчивого надзора и кон- троля19, необоснованные препятствия для субъ- ектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, возводимые правотворческими органами публичной власти субъектов РФ и му- ниципальных образований, должны стать объ- ектом усиленного внимания со стороны ответ- ственных властных структур. Согласно действу- ющему законодательству, оценка такого рода регулирующего воздействия осуществляется по- средством экспертизы, порядок проведения, а значит, и критерии которой определяются нор- мативными правовыми актами субъектов РФ и, соответственно, муниципальных образований самостоятельно20. При этом методическое обе- спечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нор- мативных правовых актов осуществляется упол- номоченным Правительством РФ органом ис- полнительной власти. При таком не совсем по- нятном алгоритме взаимодействия различных уровней власти может легко нарушиться гаран- тируемое Конституцией РФ единство экономи- ческого пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятель- ности (ч. 1. ст. 8). Субъект предприниматель- ской и инвестиционной деятельности должен иметь равные возможности на всей территории России и не зависеть от того, будут или не бу- дут введены или сняты избыточные обязанно- сти, запреты или ограничения на территории конкретных субъектов РФ или муниципальных образований. Такие правила в силу п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции РФ должны быть унифици- рованы на федеральном уровне и применяться к оценке правового воздействия нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, к оценке правового воздействия целесообразно было бы привлечь специализированные государственные структу- ры (например, Уполномоченного по делам пред- принимательства) и институты гражданского общества (союзы предпринимателей и др.). Говоря об особых целях (аспектах) регули- рующего воздействия нормативных правовых актов, нельзя обойти вниманием постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке 19 Российская газета. 2014. 5 дек. 20 Федеральный закон РФ от 02.07.2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об общих принципах орга- низации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и статей 7 и 46 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов”» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3468. проведения федеральными органами исполни- тельной власти оценки регулирующего воздей- ствия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных за- конов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»21 в сочетании с прика- зом Минэкономразвития России от 27.05.2013 № 290 (зарегистрирован 30.07.2013 в Минюсте РФ, № 29201)22, согласно которым оценка регулирую- щего воздействия осуществляется по степеням (высокая, средняя, низкая). Исходя из данных критериев регулирующего воздействия, можно определять и значимость присутствия в норма- тивных правовых актах (проектах) элементов коррупционности или положений, необоснован- но затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и в зависимо- сти от этого принимать окончательное решение о необходимости их устранения. Оценка регулирующего воздействия про- ектов нормативных правовых актов носит аб- страктный, формально-превентивный характер и не может гарантировать, что прошедший такую «фильтрацию» проект нормативного правового акта, будучи принятым и вступившим в силу, не проявит каких-либо своих негативных свойств в процессе действия. Любые самые полные, аргу- ментированные и обоснованные умозаключения экспертов, в соответствии с которыми был одо- брен или скорректирован проект нормативного правового акта, так или иначе могут не вписать- ся в реалии жизни. Именно поэтому так важна оценка фактического воздействия нормативных правовых актов, правила которой утверждены постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 № 8323. Разработка методики оценки фактическо- го воздействия нормативных правовых актов по- ручена Министерству экономического развития РФ. Как следует из Правил проведения оценки фактического воздействия нормативных право- вых актов, такая оценка проводится, прежде все- го, в отношении нормативных правовых актов, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия, в целях ана- лиза достижения целей регулирования, опреде- ления и оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия норма- тивных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих веде- ние предпринимательской и иной экономиче- 21 Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7491. 22 Российская газета. 2013. 21 авг. 23 Постановление Правительства РФ от 30.01.2015 № 83 «О проведении оценки фактического воздействия норма- тивных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Феде- рации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 965. ской деятельности или приводящих к возникно- вению необоснованных расходов бюджетной си- стемы РФ. Очень важно, что к этой работе будут привлечены институты гражданского общества в форме публичных (общественных) консультаций (обсуждений), методика проведения которых разрабатывается Министерством экономическо- го развития РФ. Среди особых целей (аспектов) регулирую- щего воздействия нормативных правовых актов наиболее важными представляются конститу- ционные положения программного характера (о правовом и социальном государстве, о мест- ном самоуправлении и др.) Так, не секрет, что, с точки зрения самостоятельности местного самоуправления как формы публичной власти, законодательство о нем носит декларативный характер. Согласно Основным положениям го- сударственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Феде- рации, утвержденным указом Президента РФ от 15.10.1999 № 137024, органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муни- ципальной власти, но и способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного зна- чения. Основными положениями предусматри- вается необходимость создания эффективной системы взаимодействия органов местного са- моуправления с населением, в том числе фор- мирование механизмов контроля за эффектив- ностью деятельности органов местного само- управления со стороны населения, формирова- ние механизмов ответственности органов мест- ного самоуправления и их должностных лиц перед населением. Несмотря на это, почти все законодательные акты, которые так или иначе связаны с местным самоуправлением решают, как правило, свои узкоотраслевые задачи. Евро- пейская хартия местного самоуправления25 пре- вратилась во всеми забытый и игнорируемый документ, а в базовом Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации»26, несмотря на положения ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, все больше усиливается влия- ние на местное самоуправление со стороны госу- дарственных структур. Таким образом, в ущерб развитию местного самоуправления остаются без внимания законодателя имманентные при- роде местного самоуправления цели (аспекты) правового воздействия. Кстати, регулятивное 24 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 25 Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 26 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.) воздействие права С.С. Алексеев в первую оче- редь видел не в том, чтобы устанавливать в об- ществе жесткие императивные порядки, неред- ко авторитарного типа, а рассчитывать, прежде всего, на активность и свободную инициативу человека, которые должны существовать и со- храняться в известных границах27. В этой связи при регулировании круга хозяйственных, соци- альных, культурных и иных вопросов функцио- нирования муниципальных образований зако- нодателю необходимо имплицитно встраивать в соответствующий механизм правового регули- рования те элементы, которые бы активизиро- вали и гарантировали развитие реального мест- ного самоуправления. Это имеет отношение к таким формам участия граждан в осуществле- нии местного самоуправления, как сход граж- дан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местно- го самоуправления, активность использования которых в муниципальном образовании служит своеобразным барометром благополучия и зре- лости местного самоуправления28. Как следует из ч. 1.ст. 3 Европейской хартии местного само- управления, правотворчество органов местного самоуправления - это показатель их способно- сти не только решать, но и «регламентировать значительную часть публичных дел». Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», подавля- ющее большинство форм участия граждан в осу- ществлении местного самоуправления регла- ментируются именно органами местного само- управления. Однако пределы правового регули- рования муниципальных образований обуслов- лены не только принятыми государственными органами законодательными актами, но и орга- низационными и финансовыми возможностями самих муниципальных образований. В связи с этим нельзя признать удачным, к примеру, ре- шение законодателя о возложении обязанности по нормативно-правовой регламентации проце- дур публичных слушаний (ч. 4. ст. 28), опросов граждан (ч. 5. ст. 31) и др. на представительный орган муниципального образования. Особенно это характерно для сельских поселений, где ап- парат местной администрации порой включает в себя всего 3-4 штатные единицы, среди кото- рых, как правило, не предусмотрено должности юриста (либо обязанности юриста выполняет другой специалист, не имеющий юридического образования). Рассчитывать на то, что депутаты представительного органа такого муниципаль- 27 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 319. 28 См.: Уваров А.А. Микродемократические формы уча- стия граждан в осуществлении местного самоуправления // Местное право. 2014. № 5. С. 15-21. ного образования самостоятельно подготовят проект данного документа, не приходится. Сле- дует также учитывать, что в своих собственных интересах местная бюрократия в лице адми- нистрации, не заинтересованная в участии на- селения по решению вопросов местного значе- ния, может нейтрализовать все положительные моменты этого участия, сведя его процедуру к формальной имитации участия населения, либо делая эту процедуру из-за многочисленных ор- ганизационных препятствий и сложностей за- ведомо неосуществимой. Поэтому необходимо на федеральном уровне разработать модель- ные (типовые) положения, регламентирующие формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения29. Сле- дует также признать уместным предложение об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за непринятие пред- усмотренного законодательством муниципаль- ного правового акта после поступившего по это- му поводу обращения жителей муниципального правового регулирования позволяет решить не только отдельно взятые задачи, на которые не- посредственно нацелен нормативный правовой акт, но и параллельно решать вопросы межо- траслевого характера, включающие в себя более общие, универсальные базовые ценности. Обе- спечение и реализация данного подхода при осуществлении правотворческой деятельности будет способствовать созданию эффективных, долговременных и качественных нормативных правовых актов.

About the authors

A A Uvarov

Orenburg state agrarian university

Email: uvarov.al@mail.ru

References

Supplementary files