The right to a healthy environment: social purpose, content and protection

Full Text

В эколого-правовых исследованиях тради- ционно право человека на благоприятную окружающую среду рассматривается как центральный элемент эколого-правового ста- туса личности. Конституция РФ включает его в перечень конституционных прав человека и гражданина (ст. 42). Головной экологический акт - Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» - обеспече- ние данного права называет в качестве одного из принципов правового регулирования эко- логических отношений, и это не случайно. По- лагаем, не будет преувеличением сказать, что реализация, обеспечение и надлежащая защита права на благоприятную окружающую среду со- ставляет социальное назначение всей отрасли экологического права. Исходя из этого, мож- но оценивать эффективность действия любого эколого-правового института и любой эколого- правовой нормы, формулировать направления их совершенствования. В современных условиях, как верно отмечает М.И. Васильева, наряду с другими социальны- ми институтами, право на благоприятную окру- жающую среду определяет показатели качества жизни. «Социальная ценность права жить в эко- логически безопасной среде вполне сопостави- ма с ценностью права на труд, на отдых, охрану здоровья и других. Поскольку сейчас от состоя- ния окружающей среды все в большей степени зависит здоровье человека, успешная реализа- ция этого права создает необходимые условия для осуществления всех других прав, свобод и интересов граждан. Соответственно загрязне- ние окружающей среды может рассматриваться как опосредованное нарушение всех других прав человека»1. Представляется, что указанная соци- альная ценность права человека на благоприят- ную окружающую среду не осознается в полной мере ни в юридической науке, ни в правоприме- нительной практике. В обыденном же сознании в ценностной иерархии экологические права во- обще зачастую воспринимаются и оцениваются как права последнего порядка. Неудивительно, что право на благопри- ятную окружающую среду как никакое другое право личности имеет очень низкий коэффи- циент реализованности. Причин этому множе- ство, сводить все исключительно к недостаткам правового механизма защиты нельзя, свою роль играют мировоззренческие, экономические, по- литические факторы. Как справедливо отмечает Л.О. Дубовик, роль позитивного экологического права, его потенциал не безграничны: нередко во главу угла ставятся экономические выгоды, а соответственно - правовые инструменты либо приспосабливаются для решения злободневных задач, либо вообще игнорируются2. Однако нель- зя преуменьшать значимость собственно юри- дической инфраструктуры реализации экологи- ческих прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство со- ответствующих норм позитивного права. Приходится констатировать, что Федераль- ный закон «Об охране окружающей среды» крайне скупо описывает право на благоприят- ную окружающую среду, не устанавливает четко ни его содержание, ни способы защиты. 1 Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологи- ческое право. 2005. № 1. С. 25. 2 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М.: Проспект, 2010. С. 30-31. Статья 1 этого закона определяет благопри- ятную окружающую среду как среду, качество которой обеспечивает устойчивое функциониро- вание естественных экологических систем, при- родных и природно-антропогенных объектов. Данное определение подвергается справедливой критике по ряду причин. Во-первых, оно необо- снованно сводит характеристику свойств окру- жающей среды к единственному критерию - устойчивости. По мнению М.И. Васильевой, придание юридического значения именно и ис- ключительно признаку устойчивости является недостаточно обоснованным как по причине игнорирования других, не менее существенных критериев благоприятности среды, так и по при- чине «неустойчивости» самой категории устой- чивости Устойчивость в естествознании пока не считается аксиоматичным мерилом процессов, происходящих в экосистемах и окружающей сре- де в целом3. М.М. Бринчук также полагает, что указанное легальное определение «не содержит юридических критериев благоприятного состоя- ния среды, которые могли бы прояснить право- вые аспекты обеспечения устойчивого функцио- нирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объек- тов. Понятие “устойчивое функционирование естественных экологических систем и природ- ных объектов” привнесено <…> без какого-либо пояснения из естественных наук. Представля- ется, что для субъектов экологического права, в том числе для государственных чиновников, это определение понятия “благоприятная окружаю- щая среда” не станет прикладным»4. Во-вторых, указанное определение вообще выводит за рамки оценки благоприятности сре- ды интересы человека, для обеспечения которых собственно и создано экологическое законода- тельство. «Благоприятность среды и в юридиче- ском, и в экологическом, да и просто в лексиче- ском смыслах тесно связано именно с человеком, его жизнью и здоровьем. Возможно, законода- тель полагал, что человеческий фактор присут- ствует здесь опосредованно, как часть “естествен- ных экологических систем”? Но в современной юриспруденции человек все же должен рассма- триваться как самостоятельный объект (и обяза- тельно субъект) правовой охраны»5. В доктрине экологического права предложе- ны более развернутые характеристики благоприкритерии благоприятной окружающей среды: «это здоровая (незагрязненная), но и ресурсоем- кая, экологически устойчивая, эстетически бога- тая и разнообразная среда обитания человека»6. В настоящее время эти признаки стали общепри- знанными в науке экологического права7. На его основе М.М. Бринчук сформулировал свой ва- риант, он предлагает «оценивать окружающую среду как благоприятную, если ее состояние со- ответствует установленным в экологическом за- конодательстве требованиям, касающимся чи- стоты (незагрязненности), ресурсоемкости (не- истощимости), экологической устойчивости, ви- дового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техноген- ного риска»8. Безусловно, каждый из этих признаков ха- рактеризует окружающую среду как благопри- ятную. Однако, с практической точки зрения, юридическое значение имеют не столько эти признаки, сколько перечень требований эколо- гического законодательства, нарушение которых приводит или может привести к неблагоприят- ному состоянию окружающей среды, а значит - к нарушению права граждан. Как верно отмечает Е.Н. Абанина, далеко не каждое нарушение тре- бований экологического законодательства мож- но рассматривать как посягательство на право на благоприятную окружающую среду. Например, «некорректно говорить о нарушении права на благоприятную окружающую среду при совер- шении действий, нарушающих экологическое законодательство в части установленного поряд- ка природопользования. Между тем в судебной практике можно встретить случаи, когда наруше- нием права граждан на благоприятную окружаю- щую среду признавались экологические правона- рушения, которые такое нарушение не допускали и экологический вред не причиняли». В итоге «происходит некая подмена понятий, манипули- рование правом на благоприятную окружающую среду в случаях, когда нужно просто привлечь на- рушителя к ответственности за нарушение эко- логического законодательства»9. Что касается содержания субъективного пра- ва на благоприятную окружающую среду, то его формулирование представляется весьма сложятной окружающей среды. Так, Ю.С. Шемшученко еще в конце 1980-х гг. предложил следующие 3 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 101-102. 4 Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 47. 5 Васильева М.В. Публичные интересы в экологическом праве. С. 100. 6 Шемишученк Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наук. думка, 1989. С. 22. 7 См., напр.: Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и эконо- мика. 2004. № 1. С. 55. 8 Бринчук М.М. Указ. соч. С. 51. 9 Абанина Е.Н. Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопро- сы теории и практики // Современное право. 2014. № 7. С. 40. ным делом. Вряд ли его можно согласиться с тем, что благоприятная окружающая среда и состав- ляет содержание права10, это скорее объект права. Как известно, субъективное право представляет собой меру возможного поведения управомочен- ного субъекта, а содержание субъективного пра- ва определятся через набор конкретных право- мочий. Однако все попытки вычленить эту меру поведения, сформулировать правомочия субъек- та вряд ли можно признать удачными. Так, А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков и А.Е. Чер- номорец указывают, что право на благоприят- ную окружающую среду является разновидно- стью субъективных прав граждан, и определяют это право как возможность каждого человека, народов и всего человечества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обе- спечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угро- зы биосфере, вызванные человеческой жизнеде- ятельностью11. Л.О. Красавчикова подчеркивает, что ядром права на благоприятную окружающую среду яв- ляются не охранительные меры воздействия, применяемые при разнообразных нарушениях, а его позитивное содержание. Право на благо- приятную окружающую среду означает, по мне- нию автора, обеспеченную законом возможность пользоваться здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной средой (дышать чистым атмосферным воздухом, употреблять чи- стую питьевую воду, ходить по незагрязненной земле, плавать в чистых водоемах и т.д.) и на- ходится в благоприятной для жизни и здоровья среде обитания (места проживания, быта, отды- ха, воспитания и обучения, питания)12. М.И. Васильева пишет, что право на благо- приятную окружающую среду выступает как не- прерывно реализующаяся правовая возможность пользоваться некоторым социальным благом (благоприятной окружающей средой), и реали- зация такого рода есть постоянный способ су- ществования данного права, сопровождающий субъекта на протяжении всей его жизни. Это право существует в регулятивных правоотноше- ниях, складывающихся в результате такого дей- ствия норм, при котором обеспечивается эколо- гический правопорядок, реализуясь в них самим фактом пользования благоприятной окружаю- щей средой как социальным благом, а также в от- 10 См.: Щербич Л.А. Обеспечение конституционного пра- ва гражданина на благоприятную экологическую среду // Экологическое право. 2009. № 1. С.15. 11 См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: учебник для вузов / под ред. А.П. Анисимова. Волгоград: Альянс, 2005. С. 56-57. 12 См.: Красавчикова О.Л. Право на благоприятную окружающую среду (гражданско-правовой аспект) // Рос- сийский юридический журнал. 1993. № 2. С. 42-43. ношениях охранительного типа, когда это каче- ство благоприятности нарушается или создается угроза его нарушения13. Как видим, далее указания на возможность личности пользоваться благоприятной окружаю- щей средой как неким социальным благом авторы не идут. Это заставляет задуматься, действитель- но ли право на благоприятную окружающую среду является субъективным правом человека и граж- данина. Здесь уместно вспомнить, что российское законодательство, наряду с понятием «субъектив- ное право», оперирует понятием «законный инте- рес (охраняемый законом интерес)». Понятие «законный интерес» используется в юридической литературе и законодательстве в широком и узком смысле. С одной стороны, ин- терес «есть предпосылка и цель субъективного права»14, с другой стороны, интерес может рас- сматриваться как самостоятельная правовая ка- тегория. Ее существование можно, по-видимому, объяснить неспособностью объективного права предусмотреть все без исключения обществен- ные потребности. Как указывал В.П. Грибанов, «законодательство всегда предусматривает лишь такие субъективные права, которые направлены на удовлетворение основных, общих для всех ин- тересов. На случай же появления таких интере- сов, но не обеспеченных субъективным правом, закон предусматривает возможность их непо- средственной правовой защиты»15. В отличие от субъективного права, закон- ный интерес можно определить как «простую правовую дозволенность, которая не обеспечена конкретной юридической обязанностью, то есть своего рода “усеченное” субъективное право»16. Рассматривая сущность законного интереса, Н.В. Кляус приходит к выводу, что она заключа- ется в простой юридической дозволенности по- ведения носителя интереса в рамках общих до- зволений, отраженных в нормах закона либо не противоречащих целям и задачам гражданского судопроизводства и общеправовым принципам. Содержание законного интереса включает два основных элемента: фактическую возможность пользоваться конкретным социальным благом в рамках общих дозволений и юридическую воз- можность (правомочие) обратиться за защитой в соответствующий компетентный орган17. При- 13 См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологи- ческом праве. С. 109. 14 Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С. 35. 15 Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут. С. 240-241. 16 Малько А.В. Основы теории законных интересов // Журнал российского права. 1999. № 5-6. С. 68. 17 См.: Кляус Н.В. Содержание законного интереса // Со- временные проблемы гражданского права и процесса: сб. ст. / под ред. А.В. Цихоцкого. Новосибирск: Ин-т филос. и права СО РАН, 2004. С. 108. веденная характеристика законного интереса, по нашему мнению, в полной мере распространяется и на право на благоприятную окружающую среду. Именно поэтому для описания содержания дан- ного права достаточно охарактеризовать только само благо - объект права, каковым является бла- гоприятная окружающая среда, его носителей, а также способы правовой защиты. Что касается носителей права на благопри- ятную окружающую среду, то, на первый взгляд, их определение очевидно. Носителем интереса является человек, вне зависимости от его граж- данства, на это указывает использование в ст. 42 Конституции РФ местоимения «каждый». С дру- гой стороны, также не подлежит сомнению, что благоприятная окружающая среда - публичное благо, объект публичных (общественных) интере- сов. Действительно, «экологическое право имеет своим материальным источником совокупный общественный интерес в сохранении и воспроиз- водстве объектов окружающей природной среды, рассматриваемых в качестве необходимого усло- вия существования социума»18. Исходя из этого, можно утверждать, что любое причинение вреда окружающей среде, выразившееся в ее загрязне- нии сверх установленных нормативов, уничто- жении или повреждении отдельных природных объектов, либо создание реальной угрозы причи- нения такого вреда всегда является нарушением публичного (общественного) интереса. Несмотря на то, что нельзя говорить о суще- ствовании каких-либо обособленных субъектов - источников строго определенной мотивации об- щественного интереса, вряд ли публичный инте- рес можно представить как простую совокупность частных интересов. «Публичные интересы - это общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов»19. Исходя из этого, публич- ный интерес в благоприятной окружающей среде следует «воспринимать именно как синтезиро- ванный и усредненный, как результат компромис- са, достигнутого между секторами своеобразного социального союза, образуемого населением, го- сударством и предпринимательством»20. Будучи переведенным в плоскость конкрет- ных правоотношений, публичный экологиче- ский интерес приобретает своих вполне опре- деленных обладателей, которых нельзя свести к отдельным гражданам. Следует различать лиц, имеющих материальный интерес в споре, и лиц, имеющих право обратиться в защиту нарушен- ного права. Круг этих лиц различен. 18 Васильева М.И. Проблемы защиты общественного ин- тереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. № 8. С. 49. 19 Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М.: БЕК. 1995. С. 54. 20 Васильева М.И. Проблемы защиты общественного ин- тереса в экологическом праве. С. 49. В принципе, носителями материального пу- бличного интереса могут выступать население конкретной территории (именуемое в практике «неопределенный круг лиц»), либо публичные образования - РФ, субъекты РФ и муниципаль- ные образования. Однако наличие у последних самостоятельного экологического интереса (тем более опосредованного правом на благоприят- ную окружающую среду), существующего вне, отдельно от интересов населения, общества, до- статочно спорно. Экологический публичный интерес государства несомненно присутству- ет на всех уровнях публичной власти, но скорее как отражение интересов общества. Необходи- мость выполнения государством экологической функции предопределяет наделение его соот- ветствующими экологическими обязанностями, но не правами. Об этом вполне обоснованно пишет М.И. Васильева. Исходя из этого, носи- телем материального экологического интереса в благоприятной окружающей среде необходи- мо признать граждан, население в целом. Круг субъектов, имеющих право обратиться в защиту нарушенного права граждан на благоприятную окружающую среду, более широк. Ими являются помимо самих граждан общественные экологи- ческие объединения, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, прокуроры. К сожалению, Федеральный закон «Об ох- ране окружающей среды» не содержит перечня способов защиты права на благоприятную окру- жающую среду. Отдельные способы указаны в ст. 11 и 12 в числе прав граждан и общественных экологических объединений. Так, ст. 11 предус- матривает право граждан предъявлять требо- вания о возмещении вреда окружающей среде, ст. 12 - право общественных объединений пода- вать в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об от- мене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о при- остановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей сре- де. Указанные права основаны на универсальном праве общественных объединений представлять и защищать свои права, законные интересы сво- их членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местно- го самоуправления и общественных объединени- ях, предусмотренном ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объеди- нениях». Отметим, что ч. 3 ст. 40 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) необоснованно сужает возможности общественных объединений, указывая, что оно может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов только членов это- го общественного объединения. Статья 66 устанавливает право должностных лиц органов государственного надзора предъяв- лять в установленном законодательством РФ по- рядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований. Полномочия прокурора в области защиты права граждан, в том числе неопределенного круга лиц, основаны на Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ», ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ. Право Уполномоченного по правам человека в РФ обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действи- ями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должност- ного лица предусмотрено ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», ст. 40 КАС РФ. Анализ указанных нормативных правовых актов позволяет выделить следующие способы защиты права на благоприятную окружающую среду: оспаривание нормативных правовых актов, нарушающих права граждан на благопри- ятную окружающую среду, полностью или в части; оспаривание решений, действий (бездей- ствия) органов государственной власти, ор- ганов местного самоуправления, должност- ных лиц, государственных и муниципальных служащих; предъявление требований об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяй- ственной и иной деятельности, оказываю- щей негативное воздействие на окружающую среду; предъявление требований о возмещении вре- да окружающей среде. По-видимому, граждане как непосредственчении, о приостановлении и прекращении хо- зяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, поскольку действующее законодательство обхо- дит молчанием этот вопрос. Полагаем, что четкое закрепление непо- средственно в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» как способов защиты права на благоприятную окружающую среду, так и по- рядка их реализации поможет снять имеющую- ся правовую неопределенность по данному во- просу.

About the authors

N V Danilova

Tyumen State University

Email: nvdanilova@mail.ru

References

Supplementary files