Specially-legal features constitutional responsibility

Full Text

В самом начале статьи необходимо указать на объект нашего исследования - специально- юридические функции конституционной ответственности. Так называемые общесоциаль- ные функции - воспитательная, политическая, идеологическая и т.п. находятся за рамками анализа, предпринятого в данной работе. Исследования последних 20-30 лет убеди- тельно доказывают самостоятельность консти- туционной юридической ответственности1. При- знает данный вид юридической ответственности и Конституционный Суд РФ. Так, в Постановле- нии Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» специаль- но указывается: «Президент Российской Феде- рации, согласно Конституции Российской Феде- 1 См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1985; Зражевская Т.Д. Реализация конститу- ционного законодательства (Проблемы теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999; Витрук Н.В. Консти- туционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки тео- рии и практики. М.: Городец-издат, 2001; Шон Д.Т. Конститу- ционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 35-43; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного за- конодательства РФ. М.: Городец, 2000; Она же. Конститу- ционная ответственность - самостоятельный вид юриди- ческой ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86-91; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15-23; Проблемы правовой ответствен- ности государства, его органов и служащих: круглый стол. Ч. 1 // Государство и право. 2000. № 3. С. 21; Заметина Т.В. Федеративная ответственность как элемент правовой по- литики // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: материалы науч. конф. Саратов; Тольятти: Изд-во Вол ГУ, 2001. С. 92; Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30; Виноградов В.А. Субъекты конституционной ответственно- сти: дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Барциц И.Н. Федера- тивная ответственность. Конституционно-правовые аспек- ты. М.: РЭА, 1999; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000 и др. рации, является главой государства <…> Именно этим обусловлены полномочия Президента Рос- сийской Федерации по формированию Прави- тельства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятель- ность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального соста- ва Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Россий- ской Федерации»2. Как следует из Постановле- ния, речь в нем идет не только о негативной, но и о перспективной ответственности. Вопрос о функциях конституционной ответ- ственности трактуется неоднозначно. Например, Н.В. Витрук в зависимости от функционального предназначения выделяет репрессивно-кара- тельную и восстановительную конституцион- ную ответственность3. Однако перечень целей конституционной ответственности у него более широкий: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции; охрана действия Кон- ституции; восстановление конституционного правопорядка и законности; справедливое воз- мездие (наказание)4. Очевидно, что перечислен- ных целей нельзя достичь только при помощи ка- рательной и восстановительной функций, таким образом, эти цели обусловливают наличие регу- лятивной, превентивной, воспитательной функ- 2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447. 3 См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 441-442. Примечательно, что сам Н.В. Витрук признает наличие позитивной юри- дической ответственности, однако функциональное пред- назначение видит в каре и восстановлении, но эти функ- ции не типичны для позитивной ответственности. 4 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 440. ций. Конституционная ответственность является разновидностью юридической ответственности, следовательно, выполняет регулятивную, пре- вентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции. Прямое действие Конституции, закрепление в ней естественных прав человека, обязанностей и от- ветственности государства и его должностных лиц придают ведущее значение конституционной ответ- ственности. Приоритетное место конституционной ответственности определяется характером регули- руемых общественных отношений, целенаправлен- ным воздействием на развитие законодательства, наивысшей юридической силой Конституции5. Конституционная ответственность - основа, базис для развития и формирования других видов юриди- ческой ответственности. Регулятивная функция конституционной от- ветственности призвана закрепить и упорядочить регулятивные отношения. Она направлена на формирование поведения, деятельности субъек- тов конституционной ответственности. Субъекты конституционной ответственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными. К индивидуальным субъектам конституци- онной ответственности относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъ- ектов РФ, члены Конституционного Суда, Упол- номоченный по правам человека, члены Пра- вительства, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, главы орга- нов местного самоуправления, депутаты законо- дательных органов субъектов РФ. К коллективным субъектам конституцион- ной ответственности относятся: государство в целом, субъекты РФ, исполнительные и законо- дательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, ор- ганы местного самоуправления. Выделяя органы местного самоуправления в качестве субъектов конституционной ответствен- ности, мы исходим из следующего. Во-первых, правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8). Во-вторых, государство делегировало орга- нам местного самоуправления часть своих полно- мочий (ст. 132). В-третьих, Конституционный Суд в своем Постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должност- ных лиц соответствующей Конституции РФ6. 5 О свойствах Конституции см.: Колесников Е.В. Ис- точники российского конституционного права. Саратов: СГАП, 1998. С. 25; Зражевская Т.Д. Реализация конститу- ционного законодательства. 6 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 «По делу о проверке конституционности пункта 3 ста- тьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902. В то же время мы против необоснованного расширения перечня субъектов конституцион- ной ответственности. Так, Н.М. Колосова в ка- честве субъектов конституционной ответствен- ности выделяет физических лиц, общественные объединения7. Л.С. Мамут считает, что субъек- том конституционной ответственности выступа- ет народ8. В случае выделения в качестве субъектов кон- ституционной ответственности физических лиц происходит смешение конституционной ответ- ственности с другими видами юридической от- ветственности: уголовной, гражданско-правовой, налоговой, дисциплинарной. Народ как социаль- ная общность может выступать субъектом поли- тической, моральной, религиозной ответствен- ности, но не юридической, а действующее законо- дательство не предусматривает правонарушений, субъектом которых являлся бы народ. Регулятивная функция конституционной от- ветственности призвана урегулировать обще- ственные отношения таким образом, чтобы, во-первых, субъектами конституционной от- ветственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и граж- данина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, по- литическая система и иные основы конститу- ционного строя РФ. Общественные отношения, складывающиеся в этих сферах в обобщенном виде, составляют объект воздействия регулятив- ной функции конституционной ответственно- сти. Они поддаются конкретизации. Например, регулятивная функция участвует в закреплении и реализации правового статуса Президента РФ. «Президент РФ является гарантом Конститу- ции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирова- ние и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 1 ст. 80). Закрепляя обязанности Пре- зидента, регулятивная функция регулирует по- ведение высшего должностного лица, оформляя правоотношения, участником которых он явля- ется. «Усиление регулирующей функции публич- ного права выражается в формулировании чет- ких правил поведения для высших должностных лиц, за невыполнение которых они должны не- сти конституционную ответственность»9. В каче- стве объектов регулятивной функции выступают действия государства, государственных органов, 7 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности. С. 89. 8 См.: Мамут Л.С. Проблема ответственности народа // Вопросы философии. 1999. № 8. С. 19-28. 9 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного зако- нодательства. С. 192. органов местного самоуправления, должностных лиц. Формируя правомерное поведение субъек- тов конституционной ответственности, регуля- тивная функция в конечном счете упорядочивает конституционные отношения, складывающиеся между государством и человеком, между различ- ными ветвями власти и т.д. Объектом воздействия регулятивной функ- ции конституционной ответственности высту- пают отношения, опосредующие высшие соци- альные ценности, в качестве которых признаны человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осуществление го- сударственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В обобщенном виде объектом выступают кон- ституционный строй, его важнейшие структур- ные элементы, конституционная законность и правопорядок10. Регулятивная функция высту- пает одним из средств лучшей организации ра- боты компетентных государственных органов, должностных лиц, она обеспечивает должное поведение субъектов государственно-правовых отношений11. Конституционные обязанности, запреты, до- зволения выступают способами осуществления регулятивной функции конституционной ответ- ственности. В результате формулирования обязан- ностей, запретов, дозволений формируются соста- вы правомерного конституционного поведения. Конституция РФ содержит обязанности, вы- являющие связь и ответственность государства, его должностных лиц перед гражданами. Вот не- которые из них: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); «каждый имеет право на возмещение го- сударством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов госу- дарственной власти или их должностных лиц» (ст. 53); «в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека» (ч. 2 ст. 55); «РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» (ч. 2 ст. 61). Юридическая техника Основного Закона своео- бразна, мы можем прямо и не встретить в неко- торых случаях указания на обязанность, так как ее необходимо выводить логическим путем. Га- рантия защиты и покровительства граждан РФ за пределами России - это есть обязанность госу- дарства, которая задает направление деятельно- сти государственных органов, регулирует их по- ведение. Обязанностью законодателя является принятие таких законов, которые соответствуют Конституции, не умаляют права и свободы чело- 10 См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государ- ство и право. 2000. № 1. С. 13. 11 См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответствен- ность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 18. века и гражданина. Обязанностью Президента в случае принятия такого закона является его от- клонение, неподписание. В таких действиях про- является ответственность, которую должностные лица добровольно возложили на себя, взявшись управлять государством, охранять права и свобо- ды человека и гражданина. «Через общие право- отношения реализуются основные (естествен- ные) права человека, зафиксированные в извест- ных международных документах: российской Декларации прав человека и гражданина, в Кон- ституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с требованиями Основного Закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга»12, - отмечает Н.И. Матузов. Органы государственной власти, в силу при- знания прав и свобод человека и гражданина в РФ высшей ценностью, обязаны принимать та- кие решения, то есть законы, подзаконные акты, которые соответствуют Конституции РФ. Регуля- тивное воздействие норм конституционной от- ветственности распространяется на отношения не только между гражданами, но и между госу- дарством и гражданином. Н.И. Матузов указы- вает на существование взаимной связанности и ответственности между государством и гражда- нами13. Без ответственности государства перед гражданами невозможно построение граждан- ского общества и правового государства. Субъек- ты, включенные в правовую сферу, являются вза- имно связанными между собой, с одной сторо- ны, правомочиями и притязаниями, с другой - обязательствами и ответственностью14. Юриди- ческая ответственность - это один из гарантов личных и общественных ценностей, правопо- рядка. Подтверждает это ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». «Одним из признаков правового го- сударства выступает взаимная ответственность государства и личности. В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможно- стью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении к гражданам. Когда эта возможность станет реальностью, тог- да действительно юридическая ответственность будет признана важной социальной ценностью, фактором развития общества. Правовым будет государство, которое признает для себя обяза- тельным, создаваемые им же, как законодателем, нормы юридической ответственности. Такое го- сударство в осуществлении своих функций связа- 12 Матузов Н.И. Права человека и общерегулятивные правоотношения // Правоведение. 1996. № 3. С. 44. 13 См.: Там же. С. 43. 14 См.: Там же. С. 42. но с правовой ответственностью»15, - совершен- но верно отмечают Р.Л. Хачатуров и Р.Г. Ягутян. Как правило, добровольная ответственность реализуется в рамках общерегулятивных право- отношений. «Типичным общерегулятивным правоотношением, - пишет Н.И. Матузов, - вы- ступает гражданство, выражающее, как извест- но, политико-юридическую связь данного лица с данным государством. Если оставить в стороне политический аспект, то перед нами окажется чи- сто правовое отношение между двумя “высокими сторонами”, которое опирается на два важнейших акта - Конституцию РФ и Федеральный закон о гражданстве»16. Гражданин является связанным теми требованиями, которые предъявляет ему государство: каждый гражданин РФ несет равные обязанности; граждане и их объединения обяза- ны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); осу- ществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3. ст. 17); каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 67); каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защита Отечества является долгом и обя- занностью гражданина РФ (ст. 59). «Взаимная ответственность личности перед государством находит свое юридическое выражение в исполне- нии прежде всего конституционно установленных обязанностей»17. Позитивная ответственность ориентирует социальных субъектов соотносить свое поведение с требованиями законности и об- щественной целесообразности18. Следует ли из сказанного вывод о том, что физическое лицо является субъектом конститу- ционной ответственности? Думается, что нет. Основные обязанности граждан отражают их об- щую правовую связь с государством, которая вы- ступает основой для формирования налоговой, гражданско-правовой, дисциплинарной, уголов- ной юридической ответственности. Конституционное законодательство свиде- тельствует об ответственности субъектов РФ. В ст. 1 Федерального закона РФ «Об общих принци- пах организации (представительных) и исполни- тельных органов государственной власти субъ- ектов РФ»19 провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Из этого принципа вытекает обязанность законодательных и исполнительных 15 Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответствен- ность. Тольятти: Акцент, 1995. С. 195-196. 16 Матузов Н.И. Указ. соч. С. 43. органов субъектов РФ принимать нормативно- правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность на- правлена на регулирование деятельности пред- ставительных и исполнительных органов субъ- ектов РФ, а реализуется она в конституционно- правомерном поведении представительных и исполнительных органов субъектов РФ. Другой регулирующий аспект конституцион- ной ответственности проявляется в обязанностях Правительства добросовестно исполнять предус- мотренные функции. С одной стороны, Прези- дент имеет право отправить Правительство в от- ставку, а с другой - Государственная Дума может выразить ему недоверие. Выражение недоверия и отставка Правительства являются серьезными санкциями. Ответственность Президента, Пра- вительства подчеркивает связанность власти правом. Т.Д. Зражевская отмечает, что «сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий про- тив концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания»20. Регулятивная функция конституционной от- ветственности обладает одной отличительной особенностью, которая выделяет ее среди других функций юридической ответственности. Она предопределяет деятельность законодателя по установлению других видов юридической от- ветственности, оказывая тем самым влияние на формирование и функционирование института юридической ответственности в целом. «На базе конституционного законодательства формиру- ются все иные отраслевые институты юридиче- ской ответственности, и при этом определяется их развитие в нужном для государства и обще- ства направлении (регулятивная функция кон- ституционной ответственности)»21. Например, ст. 42 Основного Закона закре- пляет право человека и гражданина на благопри- ятную окружающую среду, достоверную инфор- мацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Этому праву граждан соответствует обязанность Правитель- ства по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114) и обязанность Федерального Собрания принимать нормативно- правовые акты, направленные на регулирование экологических отношений и возмещение вреда в случае совершения экологического правона- рушения. В Постановлении Конституционного 17 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол. Ч. 1 // Государство и право. 2000. № 3. С. 21. 18 См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реали- зации Конституции. С. 37. 19 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 20 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 26. 21 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного зако- нодательства. С. 181. Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1. Федерального закона от 24.11.1995 “О внесении изменений и дополне- ний в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”»22 обраща- ется внимание на то, что в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС были существенно на- рушены не только права на благоприятную окру- жающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, выбором места пребывания. Это порождает особый харак- тер отношений между гражданином и государ- ством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения та- кого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, админи- стративным и другим законодательством. Это положение Конституционного Суда еще раз под- черкивает конституционную ответственность государства за взятые на себя обязательства23. Наряду с регулятивной, конституционная от- ветственность выполняет превентивную функ- цию. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, превентив- ная функция в конечном счете формирует их правомерное поведение, упорядочивает обще- ственные отношения и не допускает развития социально опасных отношений. Превентивная функция конституционной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивно- го конституционного правоотношения и реали- зации карательной функции. Отчасти способы осуществления превентив- ной функции конституционной ответственности могут пересекаться со способами осуществле- ния регулятивной функции. Прежде всего это относится к обязанностям субъектов конститу- ционной ответственности. Конституционные обязанности и запреты предотвращают развитие нежелательного варианта поведения. Самосто- ятельным способом осуществления превентив- ного воздействия выступает угроза применения конституционной санкции. Этот способ воздей- ствия превентивной функции позволяет отли- чить ее от регулятивной функции конституцион- ной ответственности. В юридической литературе нет единства мнений о видах санкций конституционной от- ветственности. Н.М. Колосова относит к ним: досрочное лишение (изменение) конституцион- ного статуса государственного органа, должност- ного лица, общественного объединения; при- 22 Собрание законодательства РФ. 1997. № 50. Ст. 5711. 23 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. С. 66. знание неконституционным акта или отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; ограничение специального или общего статуса физического лица (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения)24. По мне- нию Д.И. Назарова и И.С. Назаровой, конститу- ционными санкциями являются отрешение Пре- зидента от должности, роспуск Государственной Думы, лишение депутатской неприкосновенно- сти, отставка Правительства, признание Консти- туционным Судом неконституционными зако- нов, Указов Президента, постановлений Прави- тельства и других нормативно-правовых актов25. С.В. Нарутто, В.Н. Савин, И.Н. Барциц формой конституционной ответственности считают фе- деральное вмешательство в права субъекта фе- дерации (введение чрезвычайного положения)26. В.Н. Бутылин в числе мер конституционной от- ветственности называет отказ в регистрации и запрет, но при этом не поясняет, о каком запрете идет речь и что это за отказ в регистрации27. Выводы о том, что отмена и приостановление действия нормативно-правовых актов, введение чрезвычайного положения относятся к мерам конституционной ответственности, сделаны без учета теоретических положений о разграниче- нии мер юридической ответственности и мер защиты, мер безопасности, а также оснований юридической ответственности. Никто из ука- занных авторов в своих работах не обращается к проблеме разграничения этих мер, а выводы об их отнесении к мерам юридической ответствен- ности носят умозрительный характер. Карательная функция юридической ответ- ственности преследует цель кары, наказания, а выделенные меры защиты (отмена решения, вве- дение чрезвычайного положения) преследуют цели защиты, восстановления конституционно- го порядка, безопасности граждан. На это прямо указано в Конституции РФ: «В условиях чрезвы- чайного положения для обеспечения безопасно- сти граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные огра- ничения прав и свобод» (ст. 56). В Федеральном конституционном законе РФ «О чрезвычай- 24 См.: Там же. С. 90. 25 См.: Назаров Д.И., Назарова И.С. Ответственность в конституционном праве // Конституционное и муници- пальное право. 2000. № 1. С. 16. 26 См.: Нарутто С.В. Проблемы юридической ответствен- ностисубъектафедерации// Правоведение. 1998. № 4. С. 51; Савин В.Н. Ответственность государственной власти пе- ред обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 89; Барциц И.Н. Указ. соч. С. 67. 27 См.: Бутылин В.Н. Институт государственно-право- вой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 87. ном положении»28 определяются цели введения чрезвычайного положения: «устранение обстоя- тельств, послуживших основанием для его введе- ния, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2). Кроме того, те меры, которые применяются в условиях чрезвы- чайного положения, носят временный характер, и законодатель не называет их мерами юридиче- ской ответственности (ст. 11)29. В результате введения чрезвычайного поло- жения ограничиваются права граждан, но огра- ничение прав происходит не только у субъектов, по чьей вине было введено чрезвычайное поло- жение, но и у безвиновных лиц. Как известно, обязательным признаком правонарушения вы- ступает вина, а фактическим основанием кон- ституционной ответственности -правонаруше- ние (в совокупности всех его признаков). Меры защиты необходимо различать по основаниям их наступления. Если встать на позицию ученых, выделяющих указанные меры (в качестве мер от- ветственности), то конституционная ответствен- ность возможна без наличия вины. Но это по- ложение противоречит теории правонарушения и основаниям юридической ответственности, и никакие ссылки о якобы особой природе кон- ституционной ответственности нельзя признать обоснованными. В.М. Ведяхин и Т.Б. Шубина аргументиро- ванно относят признание нормативно-право- вых актов неконституционными к мерам за- щиты, а не к мерам юридической ответствен- ности30. Одним из отличительных признаков отличия мер защиты от мер юридической ответ- ственности является наличие неблагоприятных последствий, которые несет правонарушитель. Таковые при признании нормативно-правово- го акта неконституционным отсутствуют. У ор- гана, принявшего данный акт, возникает лишь обязанность отменить его, приостановить или внести соответствующие изменения. Такая обя- занность не несет в себе карательного потенци- ала. «Отмену незаконного акта необходимо по- нимать не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое для реали- зации ответственности»31. При исследовании мер конституционной от- Основного Закона32: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должност- ных лиц». И, как следствие, определяют данное положение как конституционную санкцию. На наш взгляд, это положение подчеркивает граж- данско-правовую ответственность государства и его органов перед гражданами. Оно служит осно- вой для закрепления соответствующих мер граж- данско-правовой ответственности. Это находит отражение в ст. 16 ГК РФ (возмещение убытков, причиненных государственными органами ор- ганам местного самоуправления), в признании РФ, субъектов РФ, муниципальных образований субъектами гражданского права (ст. 124 ГК РФ). Таким образом, признание нормативно-право- вого акта незаконным выступает условием для наступления гражданско-правовой ответствен- ности государства. Н.М. Колосова выделяет ликвидацию обще- ственных организаций в качестве меры юриди- ческой ответственности, но при этом не уточня- ет, о каких организациях идет речь и где предус- мотрена данная санкция. По мнению Н.М. Коло- совой, отмена решения о приеме в гражданство в отношении лица, которое приобрело граждан- ство на основании ложных сведений и фальши- вых документов, является мерой конституцион- ной ответственности33. Во-первых, физические лица не являются субъектами конституционной ответственности. Во-вторых, указанная мера - классический пример меры защиты34. В-третьих, подобные деяния влекут уголовную ответствен- ность за подделку документа или использование заведомо подложного документа. М.Д. Шиндяпина к мерам конституцион- ной ответственности относит лишение почетных званий35. Это мера уголовной, а не конституци- онной ответственности. Лишение почетных зва- ний является видом уголовного наказания (ст. 48 УК РФ). Уголовно-правовые, гражданско-правовые и другие меры юридической ответственности за нарушение конституционных норм не утрачивают своей отраслевой принадлежности и не могут быть включены в структуру конституционной ответ- ственности. Здесь иное соотношение, основанное ветственности достаточно часто ссылаются на 32 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственположение Конституции, закрепленное ст. 53 28 Собрание законодательства РФ. 2000. № 23. Ст. 2277. 29 Подробно об этом см.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому за- конодательству. С. 23. 30 См.: Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Защита права как пра- вовая категория // Правоведение. 1998. № 1. С. 72. 31 Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Госу- дарство и право. 1993. № 6. С. 50. ность - самостоятельный вид юридической ответствен- ности. С. 88. 33 Там же. С. 87. 34 Подробно о мерах защиты см.: Шубина Т.Б. Теорети- ческие проблемы защиты права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 1997; Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Указ. соч. С. 72; Левков А.А. О соотношении мер защиты с другими право- выми понятиями и категориями // Вестник ВУиТ. Сер.: Юриспруденция. Вып. 19. Тольятти: Изд-во ВУиТ, 2002. С. 43; Он же. Меры защиты в российском праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. 35 См.: Шиндяпина М.Д. Указ. соч. С. 24. на специализации в системе отечественного права и отражающее особенности функциональных свя- зей различных видов юридических норм36. Законы субъектов РФ могут содержать меры конституционной ответственности. Например, в законе Самарской области «О местном само- управлении в Самарской области»37 указано, что в случае установления судом неоднократного на- рушения выборными органами местного само- управления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, фе- деральных законов, законов и других актов Са- марской области Самарская Губернская Дума мо- жет принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основании заключения суда. Конституционный Суд РФ в одном из своих ре- шений признал наличие конституционной ответ- ственности исполнительных органов субъектов РФ не противоречащим Основному Закону РФ38. Как меру конституционной ответственности следует рассматривать досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам челове- ка в случае осуществления им деятельности, не со- вместимой с данном статусом (ст. 11. ФКЗ РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»39). Федеральный закон РФ «О Счет- ной палате РФ»40 устанавливает иммунитет от уго- ловного и административного преследования для Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов (ст. 29). Однако они могут быть осво- бождены отдолжности палатами Федерального Со- брания в случаях нарушения ими законодательства РФ или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 29). Таким образом, отстранение от должности указанных должностных лиц - мера конституци- онной ответственности. Считаем, что превентивная функция кон- ституционной ответственности осуществляется как посредством установления обязанностей со- ответствующего поведения, так и посредством угрозы наступления следующих неблагопри- ятных последствий: отрешения Президента от должности; отставки Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора, отзыва де- путата, выражения недоверия Правительству РФ; 36 См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реали- зации Конституции. С. 35. 37 См.: Сборник нормативно-правовых актов Самарской области. Самара, 2001. С. 28. 38 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 «По делу о проверке конституционности ряда роспуска Государственной Думы; выражения не- доверия высшему должностному лицу субъекта РФ; досрочного прекращения полномочий Упол- номоченного по правам человека; освобождения от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов и др. Угроза наступления указанных последствий имеет целью не допустить нарушения Конститу- ции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-право- вых актов субъектами конституционной ответ- ственности, то есть преследует цель предупре- дить возможное конституционное правонаруше- ние. Превенция конституционных правонару- шений осуществляется в результате суммарного воздействия обязанностей и угрозы применения санкции конституционной ответственности. Если субъект нарушает конституционную норму, начинает реализовываться карательная функция конституционной ответственности. Ре- ализоваться карательная функция может только в случае совершения конституционного право- нарушения, а фактическим «основанием консти- туционной ответственности служит закреплен- ный в законодательстве состав конституционного правонарушения»41. В.О. Лучин правильно отмеча- ет наличие у конституционного правонарушения таких признаков, как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона42. Динамика ка- рательной функции во многих случаях усложнена процедурными правилами, существование кото- рых обусловлено особым статусом государствен- ных органов и должностных лиц, в отношении ко- торых применяются меры конституционной ответ- ственности. Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер. Конституция РФ предусматривает девять условий, при соблюде- нии которых возможно осуществление этой меры конституционной ответственности. Процедуры импичмента означают только от- решение Президента от должности. В дальнейшем, если это случится, его будет судить суд уже как обычного гражданина. Мерой конституционной ответственности является само отрешение отдолж- ности, а затем могут последовать меры уголовной, гражданско-правовой ответственности. Принятие решения об отрешении Президента от должности является самостоятельной мерой конституцион- ной ответственности. Эта мера несет в себе огром- ный карательный потенциал. Он заключается в публичном порицании Президента, в падении его авторитета в сознании лиц, его избравших. Сам факт провозглашения такого решения уже несет в себе элемент кары, так как в нем дается негативная оценка действий этого субъекта от имени всего обположений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409. 39 Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011. 40 Там же. 1995. № 3. Ст. 167. 41 Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. С. 27. 42 См.: Лучин В.О. Конституционные деликты. С. 12-19. щества. Аналогично карательный элемент прояв- ляется и в других случаях, когда должностное лицо публично отстраняют от должности. Карательная функция конституционной от- ветственности исключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из конституционных правоотношений, участниками которых они явля- лись и которые нарушили своими деяниями. Фак- тически карательная функция прекращает право- отношения с участием указанных субъектов. Она изменяет правовой статус субъектов: должностное лицо - применение меры конституционной от- ветственности - изменение правового статуса - физическое лицо. В результате функционирования карательной функции сужается имущественная сфера должностных лиц, так как последние лиша- ются льгот и привилегий, которые были обуслов- лены занимаемой должностью. В этом заключается другая особенность карательной функции, так как в результате осуществления карательной функции происходит не только порицание лица, но и суже- ние его имущественной сферы. Следует отметить, что реализация каратель- ной функции конституционной ответственно- сти во многих случаях выступает предпосылкой реализации карательных функций других видов юридической ответственности (уголовной, ад- министративной и т.д.) Это связано с наделени- ем субъектов конституционной ответственности иммунитетом от уголовного и административно- го преследования. Во многих исследованиях конституционной ответственности отмечается, что она носит поли- тический43 и даже моральный характер44, а следо- вательно, и ее функции имеют политический или моральный характер. Указание на политический и моральный характер конституционной ответ- ственности ничего не дает для уяснения природы и социального назначения конституционной от- ветственности, а только вносит путаницу в осно- вания наступления этих видов ответственности. Необоснованно смешивать юридическую ответ- ственность, которая обладает только ей присущи- ми признаками, с иными видами социальной от- ветственности. Другое дело, что нарушение кон- ституционной нормы может являться одновре- 43 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответствен- ность - самостоятельный вид юридической ответствен- ности. С. 86; Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответ- ственности государства, его органов и служащих. С. 26. 44 См.: Назаров Д.И., Назарова И.С. Указ. соч. С. 17. Сложно согласиться с В.А. Виноградовым, определяю- щим конституционно-правовую санкцию как меру госу- дарственного или приравненного к нему общественного воздействия (подчеркнуто мною. - Д.Л.). Такие понима- ние санкции еще больше «растворяет» конституционную ответственность в системе иных, неюридических видов социальной ответственности. Примечательно, что и сам В.А. Виноградов, анализируя систему конституционно- правовых санкций, называет типичные юридические, а менно и нарушением моральной, политической нормы, но это лишь подчеркивает специфику вза- имосвязи права, политики, морали и не дает осно- ваний для появления «комплексных» «морально- юридических» или «политическо-юридических» видов социальной ответственности. В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе де- путата Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации»45, полномочия де- путата прекращаются в случае вхождения его в со- став органа управления хозяйственного общества или другой коммерческой организации, занятия им предпринимательской деятельностью (п. «в» ч. 3 ст. 4). Решение о прекращении полномочий оформляется Постановлением Государственной Думы (ч. 4 ст. 4). Конституция РФ и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и стату- се депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавлива- ют запрет для данной категории лиц заниматься предпринимательской деятельностью. В случае нарушения этого запрета (конституционного правонарушения) досрочно прекращаются полно- мочия депутата, а органом, который имеет право применить эту конституционную санкцию, явля- ется Государственная Дума. Следует отметить, что не всегда прекраще- ние полномочий следует рассматривать как кон- ституционную санкцию. Так, если депутат заяв- ляет о своем участии в предпринимательской деятельности, не скрывает этого, вряд ли пре- кращение его полномочий можно рассматри- вать как осуществление карательной функции. Если же депутат скрывает данные факты, пре- кращение полномочий является мерой консти- туционной ответственности. По аналогичным основаниям возможно прекращение полномо- чий члена Совета Федерации, только решение об этом принимает Совет Федерации, а не Госу- дарственная Дума. Отстранению от должности главы субъекта федерации или представительного органа субъ- екта федерации должно предшествовать установ- ление закона субъекта РФ или иного нормативно- правового акта противоречащими Конституции РФ. Таким образом, постановление Конституци- онного Суда о признании нормативно-правового акта противоречащим Конституции выступает не мерой юридической ответственности, а усло- вием реализации динамики карательной функ- ции конституционной ответственности. Одновременно с карательной функцией конституционной ответственности реализует- ся восстановительная функция. Д.И. Назаров и И.С. Назарова считают, что конституционная от- ветственность лишена компенсационно-восстане общественные меры воздействия. См.: Виноградов В.А. Указ. соч. С. 5. 45 Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74. новительной функции46. С этим утверждением нельзя согласиться. Впрочем, существует и дру- гая крайность, когда утверждается, что у консти- туционной ответственности на первом месте на- ходится восстановительная функция, а каратель- ная выступает как факультативная47. И наконец, существует третья точка зрения, когда меры кон- ституционной ответственности классифицируют на карательные и восстановительные48, но любая мера юридической ответственности обладает ка- рательной и восстановительной функцией. Такие меры конституционной ответственности, как от- решение от должности Президента РФ; роспуск Государственной Думы; отставка Правительства РФ; освобождение от занимаемой должности; отрешение от должности высшего должностно- го лица, исключают субъектов из определенной сферы общественных отношений, не давая тем самым возможности совершить им новое право- нарушение. Отстранение от должности правона- рушителей может нормализовать, восстановить общественное спокойствие и морально-психо- логический климат в обществе, упорядочить общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления должностными лицами своих функциональных обязанностей. Т.Д. Зра- жевская верно отмечает, что ответственность восстанавливает правомерное состояние обще- ственных отношений и одновременно возлагает определенные неблагоприятные последствия49. В функционировании конституционной ответ- ственности сочетаются карательная и восстано- вительная функции. В результате отстранения от должности восстанавливается правопорядок. Специфика восстановительной функции консти- туционной ответственности заключается в том, что она связана не с компенсацией материально- го ущерба (как в гражданском праве), а с устра- нением недолжного поведения, возвращением в первоначальное положение, принятием мер по обеспечению осуществления конституционных прав и свобод, функционирования государствен- ной власти и ее органов. Эта функция конституционной ответствен- ности направлена на восстановление нарушен- ных общественных отношений, как непосред- ственно урегулированных нормами конститу- ционного права, так и опосредованных ими. Восстановительная функция конституционной ответственности способствует нормализации закрепленных в Конституции и в иных норма- 46 См.: Назаров Д.И., Назарова И.С. Указ. соч. С. 17. 47 См.: Барциц И.Н. Указ. соч. С. 11. 48 См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответ- ственность субъектов федерации: вопросы теории и пробле- мы реализации // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 30. 49 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советско- му государственному праву: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 1975. С. 7. тивно-правовых актах отношений между раз- личными ветвями власти, между федерацией и субъектами федерации. Она направлена на вос- становление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя. Предупреждение, которое вправе вынести Президент РФ представительному органу субъекта федерации или высшему должностному лицу субъ- екта федерации, имеет ярко выраженный восстано- вительный характер, так как это предупреждение, наряду с порицанием, возлагает обязанность при- вести в соответствие с Конституцией и федераль- ным законодательством нормативно-правовые акты субъектов федерации, то есть восстановить закрепленные в Конституции и других федераль- ных законах общественные отношения. Приведе- ние нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством восстанавливает установленный Конституцией РФ порядок взаимодействия между федерацией и ее субъектами, в результате чего происходит восста- новление прав и свобод граждан, законных инте- ресов общества и государства. Однако восстановительную функцию консти- туционной ответственности необходимо отличать от восстановительных функций мер защиты. От- личительной чертой восстановительной функции конституционной ответственности является ее осуществление одновременно с карательной функ- цией, тогда как меры защиты лишены карательной функции. К примеру, введение чрезвычайного по- ложения, отмена нормативно-правового акта явля- ются мерами защиты, а не мерами конституцион- ной ответственности, хотя эти меры и выполняют восстановительную функцию. Возмещение каждому вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их долж- ностных лиц, может одновременно восстановить субъективные права, имущественную сферу по- терпевшего, удовлетворить социальные потреб- ности, духовные интересы как отдельного субъ- екта, так и общества в целом. Результат воздействия восстановительной функции конституционной ответственности мож- но рассматривать в двух аспектах: специально- юридическом и общесоциальном. К юридическо- му результату можно отнести: восстановление на- рушенных правоотношений, субъективных прав, правового статуса, прямого действия Конституции, верховенства Конституции и федеральных зако- нов, основ конституционного строя и т.д. Общесоциальным результатом восстановитель- ной функции выступает удовлетворение духовных потребностей как общества в целом, так и отдель- ных его индивидов, нормализация морально-пси- хологического состояния общества и отдельных его групп, нормализация общественных отношений, непосредственно не урегулированных правом.

About the authors

D A Lipinskiy

Institute of Law Director of Togliatti State University

Email: Dmitri8@yandex.ru

References

Supplementary files