Artificial Bankruptcy of Credit Institutions and Illegal Withdrawal of Bank Assets Abroad

Full Text

Одним из факторов, способствующих ухудшению обстановки в российской экономике, является нестабильность системы государственного управления, обусловленная её хроническим реформированием, характерным и для кредитно-банковского сектора, благополучие которого у Банка России вызывает обоснованную тревогу. Официальная статистика свидетельствует о том, что в 2015 г. прокурорами здесь было выявлено на 268,1% нарушений законов больше, чем в 2014 г. (9755 против 2650), а в 2016 г. - 8191 нарушений законов. Негативное влияние оказывает и противоправная банковская деятельность, а также незаконный вывод сопутствующих ей активов (денежных средств) за рубеж. Эффективность раскрытия связанных с этим преступлений остаётся невысокой. По сведениям прокуроров субъектов РФ, в истекшем году по итогам предварительного следствия и дознания в суд направлено лишь 30,2 тыс. находившихся в производстве уголовных дел анализируемой категории (12,6%). На этом фоне множатся случаи искусственных банкротств кредитных организаций, особенно системообразующих, распродажа активов которых в большинстве случаев не отвечает интересам кредиторов. Арбитражные управляющие идут на любой их обман, поскольку имеют собственные (корыстные) интересы в этом вопросе. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 № 247-ФЗ «О внесении изменений в статьи 50.36 и 50.39 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” и статью 72 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» назначаемый в проблемную кредитную организацию, находящуюся в стадии банкротства, арбитражный управляющий в своей деятельности подотчетен арбитражному суду. Это позволяет ему по личному усмотрению или по заказу третьих лиц свободно оперировать материальными и финансовыми средствами, поскольку эффективность банковского надзора здесь остаётся весьма прозаической. При изучении данных о банкротствах кредитных организаций специалистами выявлено несовершенство Федерального закона от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в части регулирования ликвидационных процедур, позволяющих учредителям и менеджерам «убыточных» кредитных организаций максимально затягивать их окончательное «разорение». Своевременное сворачивание активности кредитных организаций зависит от оперативности издания Банком России приказа об отзыве лицензии на банковскую деятельность и рассмотрения в арбитражном суде дела об их несостоятельности. В случае если на этапе издания такого приказа действия регулятора не подвергаются прессингу, каждое состоявшееся решение арбитражного суда незамедлительно оспаривается в судебном порядке. Несовершенство федерального законодательства проявляется также в отсутствии механизма предупреждения незаконного вывода банковских активов за рубеж, поскольку руководители кредитных организаций обладают широкими полномочиями по заключению любых договоров и могут быть их лишены только по решению учредителей. В Федеральном законе от 08.07.1999 № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» была легализована новелла, предоставлявшая Агентству по реструктуризации кредитных организаций право оспаривания подобных сделок при их выявлении. У Банка же России отсутствуют эффективные рычаги для принятия аналогичных мер. К тому же Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» запрещает регулятору вмешиваться в оперативную деятельность коммерческих банков (ст. 55). Между тем изучение материалов арбитражных дел о банкротствах кредитных организаций, в которых обнаруживались признаки преступлений, свидетельствует о том, что инстанциями различных уровней арбитражных судов по одним и тем же вопросам зачастую принимались прямо противоположные решения. Подобная практика стала возможной вследствие недостатков федерального законодательства о банкротстве и наличия таких субъективных факторов как личная заинтересованность отдельных арбитражных судей в принятии решений о распределении конкурсной массы. В условиях новейшего времени преднамеренное банкротство все чаще становится инструментом для передела собственности и установления над ней корпоративного контроля. В результате этого «набирает обороты» практика полного поглощения банкрота или его расчленение на две обособленные структуры, новую - с чистым балансом и доходными активами и старую, включающую безнадежные к взысканию долги мелких (частных) клиентов (вкладчиков). Массовое банкротство кредитных организаций после августа 1998 г. показало, что регулирование банковской деятельности, а также надзор за ней со стороны Банка России носят формальный характер. Почти все утратившие платежеспособность кредитные организации представляли недостоверную отчетность, умудряясь при этом проходить международный аудит. Контроль Банка России в лице его территориальных органов оказался малоэффективным ввиду их зависимости от региональных (местных) властей, заинтересованных в налаженной работе строго определенных кредитных организаций, а также несогласованности общих (гражданско-правовых) и специальных (банковских) норм. Состояние законности в кредитно-банковской отрасли российской экономики находится в прямой взаимосвязи с уровнем (меж-)ведомственного контроля за деятельностью её субъектов, особенно тех, которые получают средства государственной поддержки. Обусловленные этим мероприятия определяются тщательностью анализа операций, подпадающих под категорию сомнительных (не имеющих видимого экономического смысла) или ведущих к недостоверному отражению в учете (отчетности) собственных средств (капитала) и принятых на себя рисков. Анализ опыта нормативного правового регулирования свидетельствует о том, что Банком России, его территориальными учреждениями (ТУ) функция контроля, призванная предупреждать нарушения, способствующие незаконному выводу банковских активов за рубеж, не всегда реализуется должным образом. Регулятором не в полной мере обеспечивается риск-ориентированный (содержательный) надзор за деятельностью кредитных организаций в целях своевременного предупреждения или раннего реагирования на выявляемые в ней неблагоприятные тенденции. Территориальные учреждения Банка России не в должной степени владеют информацией о характере проводимых кредитными организациями операций и принимаемых в связи с этим рисках, не отслеживают причин значимых изменений их состава и объемов. Не обращается внимания на различные оценки рисков по заемщикам, кредитующимся одновременно в нескольких банках одного и того же региона, не оценивается реальный уровень концентрации кредитных рисков по взаимосвязанным заемщикам. Явно недостаточное участие со стороны надзорных подразделений ТУ Банка России просматривается в деятельности кредитных организаций, у которых наблюдаются значимые изменения в составе их собственников и (или) участников, что влечет изменение политики означенных субъектов на рынке банковских услуг. Применяемые к кредитным организациям меры реагирования не всегда своевременны, последовательны и адекватны устанавливаемым нарушениям. В некоторых случаях происходит необоснованное затягивание сроков принятия решений, при ухудшении показателей деятельности или выявлении повторных нарушений меры внутриведомственного воздействия не ужесточаются. При обнаружении серьезных нарушений, в том числе требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ТУ ограничиваются предупредительными мерами или штрафами. В то же время отдельными ТУ применяются средства, прямо не предусмотренные ст. 74 Закона № 86-ФЗ. К совету директоров банка, а также к службе внутреннего контроля предъявляются формальные требования об улучшении показателей финансовой устойчивости в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов (ССВ). При этом нередко предписывается проведение аттестации сотрудников на знание нормативных правовых актов Банка России. В отдельных ТУ просматривается тенденция к предъявлению кредитным организациям требований о разработке и предоставлении планов по устранению выявленных нарушений, которые впоследствии необоснованно продляются. Заслуживают особой критики ситуации, когда в отношении многофилиальных банков ТУ применяют меры воздействия за одни и те же нарушения, выявленные в различных филиалах, что свидетельствует о поверхностном подходе к выработке надзорных решений. Участились случаи, когда филиалы региональных банков в значительных объемах осуществляют сомнительные операции по обналичиванию денежных средств и выдаче высокорискованных кредитов. Вместе с тем ТУ, на территории которых располагаются соответствующие головные банки, не всегда отслеживают отмеченные факты. Нельзя оставлять без комментариев недостатки в осуществлении мониторинга соответствия показателей деятельности кредитных организаций (участников ССВ) требованиям Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». На стадии, когда у кредитных организаций появляются предпосылки к этому, ТУ не выясняют причин приближения к пороговым значениям показателей финансовой устойчивости, не ставят перед кредитными организациями вопрос о предпринимаемых мерах по обеспечению их соответствия установленным стандартам. В ряде случаев в предписаниях, направляемых ТУ в адрес кредитных организаций, отсутствуют указания на конкретные нарушения (недостатки) в их деятельности, а также ссылки на федеральные законы и нормативные правовые акты Банка России. Явно недостаточное внимание уделяется анализу консолидированной отчетности банковских групп и банковских холдингов, практически не проводятся проверки полноты и качества ее составления. При изучении отчетности и в ходе проверок банков, являющихся в банковской консолидированной группе головными или входящих в банковскую группу, не оцениваются их риски с учетом внутренних операций, не предпринимаются меры воздействия за недостоверность представляемой консолидированной отчетности. Незаконному выводу банковских активов за рубеж способствуют также нарушения при государственной регистрации и лицензировании кредитных организаций. Представляемые в Банк России заключения его ТУ о возможности принятия решения о государственной регистрации вновь создаваемых кредитных организаций не в полном объеме соответствуют предъявляемым требованиям. В ряде случаев положительные заключения ТУ Банка России о бизнес-планах кредитных организаций не содержат принципиальных оценок обеспечения прозрачности структуры учредителей и их групп, позволяющих однозначно идентифицировать лиц, в том числе не являющихся учредителями, но имеющих возможность прямо или косвенно влиять на решения, принимаемые органами их управления. Имеют место случаи нарушения сроков рассмотрения документов при принятии решения о государственной регистрации кредитных организаций, а также рассмотрения документов соискателей лицензии, которые незаконно ограничивают свободу экономической деятельности её добросовестных субъектов. В связи с изложенным, становятся очевидными факторы, влияющие на эффективность предупреждения Банком России фактов незаконного вывода банковских активов за рубеж. Среди них необходимо выделить адекватность и своевременность поступления из его ТУ информации о работе кредитных организаций, отражаемой в ежеквартальных аналитических записках «О недостатках в работе действующих кредитных организаций региона и мерах, принимаемых к ним в процессе надзора». Между тем изучение имеющегося опыта позволяет констатировать, что информация ТУ Банка России в аналитических записках, содержащих сведения об организации надзора за деятельностью кредитных организаций того или иного региона, нередко сводится к формальной фиксации изменений её показателей, отдельных статей баланса без подробного раскрытия объясняющих это причин. Реальные же нарушения упускаются из виду, что препятствует принятию регулятором своевременных мер реагирования. Складывается впечатление, что Банк России не видит указанной проблемы на местах, в то время как её ранняя диагностика в состоянии оказать ему и другим субъектам банковского сектора экономики действенную помощь в последующем. Например, по результатам рассмотрения аналитических материалов, Банком России в адрес некоторых главных управлений направлялись жесткие письма с требованиями об оценке их работы в кризисной ситуации; в них отражались факторы накопления рисков - нарастание доли вкладов физических лиц, увеличение объемов кредитования, в частности, в строительство. Казалось бы, что во избежание угрозы стабильности кредитно-банковской системы подобные факторы должны были вызывать неподдельный интерес у адресатов, обусловить проведение ими структурного и динамического анализа с тем, чтобы заблаговременно увидеть диспропорцию в структуре активов и пассивов, предполагающую угрозу срыва её планомерной работы. На практике же подобной активности у подразделений Банка России не наблюдается. В ряде случаев в аналитических записках отсутствует информация о результатах изучения деятельности кредитных организаций регионов, о выявленных здесь сферах повышенного риска, операциях, влияющих на изменение их финансового состояния. Явно недостаточно освещаются вопросы, касающиеся приоритетов деятельности кредитных организаций в отчетном периоде, произошедших изменений в их политике, планов собственников по продаже принадлежащих им акций (долей), намерений по изменению места нахождения офисов, открытию филиалов, смене руководства и т.д. При оценке текущей ситуации в кредитных организациях практически не используются показатели прозрачности структуры собственности, организации системы управления рисками и службы внутреннего контроля, а также достижения, характеризующие рентабельность банковской активности. При отражении в аналитических записках результатов изучения деятельности кредитных организаций ТУ Банка России в недостаточной степени используются данные инспекторских, аудиторских проверок, информация правоохранительных, налоговых и иных контролирующих органов. Отсутствуют сведения об изучении деятельности кредитных организаций, отражаемые в обращениях, письмах и жалобах клиентов, сообщениях средств массовой информации. Таким образом, многие кредитные организации для ТУ Банка России непрозрачны; они (ТУ) до конца не знают структуру их активов и пассивов, изменение балансовых статей, что оказывает негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере. Эффективности предупреждения незаконного вывода банковских активов за рубеж препятствует также институт банковской тайны, к которой принято относить все сведения о персональных данных клиентов, банковских операциях, счетах и вкладах физических и юридических лиц (т.е., по сути, о всей банковской деятельности), а также коллизии норм действующего законодательства. Так, согласно п. 2 ч. 4 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденному Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу», данная служба свою деятельность осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, что предполагает наличие качественного информационного обмена между ними. Комментируемое Положение термином «информация» оперирует, главным образом, в приложении к операциям (сделкам) с денежными средствами (иным имуществом), к запросам правоохранительных органов и институтам государственной, служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны, тайны связи и иной конфиденциальной информации (без раскрытия их содержания). Несмотря на то, что законодатель довольно часто употребляет понятие «тайна», имеющее более пятидесяти разновидностей, можно констатировать, что отношения в этой области должного нормативного правового регулирования до сих пор не получили. Наиболее обоснованным представляется тезис о том, что под тайной следует понимать не собственно информацию, а особый правовой режим её охраны. В силу этого информация (сама по себе) не может составлять предмет (в нашем случае - банковской) тайны, как это определено в большинстве законодательных актов, включая ГК РФ; она может находиться в тайне, т.е. в особом правовом режиме, обладая при этом такими признаками как: ценность скрываемых сведений; ограниченный доступ; наличие превентивных мер, предпринимаемых её обладателем к охране от третьих лиц. Сопоставительный анализ норм ГК РФ и Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», регламентирующих правовой режим банковской тайны, наглядно иллюстрирует их противоречивый характер. Так, ст. 26 Закона № 395-1 более широко воспроизводит положения ст. 857 ГК РФ, распространяя обязанность сохранения банковской тайны не только на банки, но и на иные кредитные организации. Кроме того в режиме банковской тайны должны находиться сведения об операциях, счетах, вкладах не только клиентов, как это указано в ст. 857 ГК РФ, но и корреспондентов. В этой связи, с учетом состояния федерального законодательства, а также ведомственных нормативных правовых актов, в частности, письма ЦБ РФ от 30.06.2003 № 99-Т «О предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну», целесообразно выделять три группы сведений, составляющих предмет банковской тайны: о счетах и вкладах, находящихся в кредитных организациях, владельцами которых являются их клиенты (корреспонденты); об операциях по счетам и вкладам клиентов (корреспондентов); о клиентах (корреспондентах) кредитной организации. Статья 857 ГК РФ гласит, что банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут предоставляться только самим клиентам (их представителям), в бюро кредитных историй, а также государственным органам на основаниях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством (ч. 1-3). Статья 26 Закона № 395-1 декларирует, что кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, о счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит требованиям федеральных законов (ч. 1). Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым органам, Пенсионному фонду РФ, Фонду социального страхования РФ и органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа (выделено авт. - С.Б.) - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве (ч. 2). По мнению автора настоящей статьи, положения анализируемой нормы, а также сопряженных с ней ч. 3 и 5 ст. 26 Закона № 395-1 являются несовершенными, поскольку буквальное их толкование позволяет прийти к (ложному) выводу о том, что кредитная организация может выдавать описываемые справки органам предварительного следствия исключительно с согласия руководителей последних. Более того, запрашиваемые сведения предполагаются к выдаче лишь в части находящихся в производстве уголовных дел; материалы же процессуальных проверок, а также дел оперативного учёта оперативно-розыскных органов остаются без должного внимания. Именно поэтому, в целях исключения двусмысленности перечисленных норм в ст. 26 Закона № 395-1, в письмо Центробанка России 30.06.2003 № 99-Т «О предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну» и в упомянутое выше Положение целесообразно внести поправки в том смысле, что справки по вкладам и счетам физических и юридических лиц оперативно-розыскным органам и органам предварительного расследования предоставляются на основании письменных запросов их руководителей по материалам оперативных разработок, процессуальных проверок, а также уголовных дел, находящихся в производстве. Это позволит более эффективно обеспечивать правовой режим охраны банковской тайны, а также баланс интересов государства, кредитных организаций и их клиентов (частных лиц) в этом вопросе.

About the authors

S V Bazhanov

Peter’s Academy of Arts and Sciences

Email: svb-1956@mail.ru

References

Supplementary files