Implementation of International Legal Provisions on Preventing Corruption in the Russian Federation and Abroad

Full Text

Коррупция является одной из главных проблем современности, которая подрывает демократию и принцип верховенства закона, ведет к нарушениям прав человека, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, провоцирует социальную напряжённость в обществе и создает условия для процветания организованной преступности, терроризма и других угроз безопасности человечества. В целях обеспечения эффективности своих усилий в предупреждении и борьбе с коррупцией международное сообщество стремится к выполнению принятых обязательств в рамках существующих международных стандартов и выработке универсальных правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, а также минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В соответствии с Уставом ООН, Декларацией о принципах международного права, Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству государств в Европе все государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с другом в соответствии с целями и принципами Устава ООН, другими международно-правовыми документами и обязательствами. Вопросы международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией рассматривались ООН, Всемирным банком, Международным валютным фондом, Всемирной торговой организацией, Организацией американских государств, ОЭСР и Европейским союзом. Так, в 1995 г. Европейский Союз принял Конвенцию по защите своих финансовых интересов и к ней два протокола (1996 г. и 1997 г.), в которой установил ответственность лиц, непосредственно осуществляющих подкуп, и ответственность руководителей компаний, которые осуществляют подкуп, направленный против интересов Европейского Союза. В 1996 г. были приняты многосторонние международные документы по предупреждению коррупции и борьбе с ней, включая Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией от 29.03.1996, Конвенцию о борьбе с коррупцией, касающуюся должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26.05.1997, Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 17.12.1997, Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999, Конвенцию Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней от 12.07.2003 и Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 29.09.2003. Конвенция ООН против коррупции (UNCAC) явилась первым международно-правовым документом против коррупции, была принята на пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31.10.2003. Присоединившиеся к Конвенции государства-участники приняли на себя обязательства по внедрению антикоррупционных мер в области законодательства и государственных институтов. США, Финляндия, Нидерланды, Италия, Португалия, Швейцария, Норвегия, Франция, Испания, Швеция не реализовали требования ст. 20 Конвенции. США не сделали этого по причине наличия в Конституции презумпции невиновности обвиняемого. Правонарушение, связанное с незаконным обогащением, установленное в ст. 20, ставит бремя доказывания на подсудимого, что противоречит Конституции Соединенных Штатов и основополагающим принципам правовой системы Соединенных Штатов. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции 08.03.2006 (Федеральный закон № 40-ФЗ). Следует отметить, что согласно постановлению КС РФ от 29.11.2016 № 26-П, ратифицируя Конвенцию ООН против коррупции, РФ не включила в число своих обязательств (безусловных обязанностей) признание уголовно наказуемым умышленного незаконного обогащения, указанного в ст. 20 данной Конвенции (п. 1 ст. 1 Федерального закона № 40-ФЗ), однако это не означает, что она не вправе ввести в правовое регулирование изъятие незаконных доходов или имущества, приобретенного на них, не в качестве уголовно-правовой санкции, а в качестве специальной меры, предусмотренной в рамках антикоррупционного законодательства для случаев незаконного обогащения. Конвенция против коррупции впервые включила ряд стандартов, мер и норм для применения всеми странами в целях укрепления их правовых и нормативных режимов борьбы с коррупцией. В Конвенции против коррупции содержится призыв к принятию профилактических мер, а также законодательных мер, в результате которых самые распространенные формы коррупции как в государственном, так и в частном секторе были бы отнесены к категории уголовных преступлений. Отметим, что в Конвенции содержится также новый фундаментальный принцип, который требует, чтобы государства-члены возвращали активы, полученные с помощью коррупции, в ту страну, из которой они были вывезены. В Конвенции против коррупции также впервые было определено право подать просьбу о конфискации доходов от преступлений, имущества, оборудования или других средств совершения преступлений, находящихся на его территории и возращение конфискованных государством-участником активов его предыдущим законным собственникам в соответствии с положениями Конвенции и своим внутренним законодательством. Это положение заложило основу для более активного сотрудничества между государствами в целях предотвращения и выявления коррупции, а также возвращения полученных таким образом средств. Отметим также, что лидеры стран «большой двадцатки» G20 приняли 08.07.2017 коммюнике по итогам саммита в Гамбурге, в котором, в частности, подтвердили свои обязательства по поддержанию прозрачности мировой финансовой системы, борьбе с коррупцией, уходу от уплаты налогов, пресечению финансирования терроризма и отмыванию денег. Борьба с коррупцией в Российской Федерации является одним из ключевых направлений укрепления государственности. Так, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определил основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. 15.04.2017 вступил в силу Федеральный закон № 64-ФЗ от 03.04.2017 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции». Указанными изменениями на руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых лицами, замещающими муниципальные должности и отдельные должности муниципальной службы. Указом Президента РФ от 19.09.2017 № 431 в целях усиления контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции внесены изменения в некоторые акты Президента РФ. Госслужащие теперь обязаны представлять сведения о недвижимом имуществе, транспортных средствах и ценных бумагах, отчужденных в течение отчетного периода в результате безвозмездной сделки, и расширен перечень должностных лиц, которые вправе направлять запросы в кредитные организации, налоговые органы РФ и органы Росреестра при проверках в целях противодействия коррупции. С 01.01.2018 сведения о коррупционерах, уволенных с государственной службы в связи с утратой доверия, будут включаться в специальный реестр. Борьба с коррупцией и международное право Коррупция является сложным социальным, политическим и экономическим явлением, которое в той или иной степени затрагивает все страны. На современном этапе коррупция приобрела транснациональный характер и односторонних усилий, принимаемых государствами для борьбы с данным явлением, уже недостаточно. Об этом свидетельствуют растущий уровень преступности в различных сферах деятельности должностных лиц, появление ее новых форм, а также перевод полученных преступным путем активов в офшорные зоны. Учитывая размах и трансграничный характер коррупции, справиться с ней в одиночку не дано ни одному государству. Международное сообщество и широкая общественность во всех странах требуют объединения международных усилий в борьбе с коррупцией с привлечением гражданского общества, СМИ, бизнеса и научных кругов. Например, после опубликования в немецкой газете Süddeutsche Zeitung материалов панамского адвокатского бюро Mossack Fonseca группа из почти 400 международных журналистов из 80 стран занялась изучением документом в рамках проекта ICIJ. «Панамское досье» содержало информацию об 214 000 офшорах 140 влиятельных мировых политиков и других высокопоставленных лиц, в том числе финских. Налоговое ведомство Финляндии трижды требовало от финских журналистов Yleisradio передачи более 11 млн документов. Вынесенным решением 30.08.2017 административный суд Хельсинки не обязал Yleisradio передавать налоговому ведомству Финляндии со ссылкой, в том числе на закрепленную в Конституции Финляндии свободу слова, положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Хартии основных прав Европейского Союза о свободе выражения мнений и плюрализма средств массовой информации. При этом отметим, что именно благодаря расследованиям журналистов в Финляндии были начаты предварительные следствия по коррупционным преступлениям, на основании которых были возбуждены крупные уголовные дела и затем вынесены обвинительные решения судов. Так, на основании серии сообщений в СМИ в 2014 г. Центральная криминальная полиция начала расследование подозрений в серии преступлений комиссара полиции Яри Аарнио. Уездный суд Хельсинки 29.12.2016 вынес обвинительный приговор бывшему руководителю подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков города Хельсинки по 22 статьям обвинения общим сроком 13 лет тюремного заключения. Также после сообщений в СМИ и начатого весной 2017 г. расследования бывшему генпрокурору Финляндии 04.09.2017 было предъявлено обвинение в превышении должностных полномочий. 13.10.2017 27 действующих и ранее выбранных политиков муниципалитета Kittilä в Финляндии получили обвинения, в том числе за превышение служебных полномочий. Журналисты Пиетиляйнен Туомо и Вартиайнен Нико представили в своем расследовании анализ финских представителей муниципальной власти. Сейчас в муниципальных советах Финляндии состоит 395 политиков, которые за последние пять лет были признаны виновными в совершении в общей сложности 705 правонарушений в период 2012-2017 годов. Из них 99 политиков были приговорены к тюремному заключению или к условному сроку тюремного наказания. В этот период финские политики были обвинены в нанесении побоев и причинении вреда жизни и здоровью в 140 преступлениях, в 25% нарушений обвинения в несоблюдении правил дорожного движения, превышении скорости или управлении транспортным средством в нетрезвом состоянии. Таких нарушений зафиксировано 120, среди которых 60 тяжких преступлений. Степень опьянения 2,5 промилле алкоголя и более была зафиксирована у семи политиков. Максимальный уровень алкоголя 3,11 промилле был зафиксирован у финского политика в 2015 г. В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями и странами в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Дача взятки, в том числе депутату Парламента, наказывается лишением свободы на срок до четырех лет (cт. 16, §14b), получение взятки депутатом Парламента наказывается лишением свободы на срок до четырех лет (cт. 40, § 4а). Также судебная система Израиля доказывает, что перед законом все равны. Согласно Закону об уголовном праве Израиля максимальный срок за получение взятки служащим общественной организации за действие, связанное с его должностью, наказывается тюремным заключением сроком на десять лет либо крупным штрафом (ст. 290). Дача взятки служащему общественной организации за действие, связанное с его должностью, наказывается тюремным заключением сроком на семь лет либо штрафом (ст. 291). В тюрьме за коррупционные преступления уже отбыли немалые сроки бывшие министры Арье Дери, бывший министр финансов Авраам Гиршзон, Шломо Бенизри, бывший глава налогового управления Джеки Маца и бывший мэр города Бат-Яма Шломо Лахиани. В 2014 г. полиция начала расследование в отношении Биньямина Бен-Элиэзера, занимавшего в своей многолетней карьере разные министерские посты и даже претендовавшего на пост президента. Согласно обвинительному заключению от 02.12.2015 бывший министр экономики обвинялся в получении взяток, обмане общественного доверия, отмывании денежных средств и в налоговых правонарушениях. Но начавшийся судебный процесс был прерван в июле 2016 г. в связи с резким ухудшением состояния здоровья обвиняемого. 31.03.2014 окружной суд Тель-Авива приговорил Эхуда Ольмерта к шести годам тюремного заключения за получение крупной взятки по делу «Холиленд». Верховный суд признал в 2015 г. экс-главу правительства Израиля Эхуда Ольмерта виновным в получении взятки и назначил уголовное наказание сроком полтора года. Арье Дери в 1988 г. был назначен министром внутренних дел Израиля. В 1990 г. после публикации статьи в газете о подозрении в получении взятки полиция начала расследование дела. На выборах в 1992 г. Дери избирается в Кнессет Израиля и продолжает занимать пост министра внутренних дел. В 1999 г. суд приговорил министра к 4 годам тюремного заключения и крупному штрафу, который Верховный суд сократил до 3 лет. Отметим, что уголовное прошлое не помешало Арье Дери назначению на пост министра экономики и министра развития в 2015 г. и назначению на пост министра внутренних дел в 2016 г., когда правительство Израиля единогласно утвердило его назначение. Шломо Бенизри в 1999 г. в правительстве Эхуда Барака был министром здравоохранения, а в 2001 г. - министром социального обеспечения в правительстве Ариэля Шарона. В 2009 г. Верховный суд Израиля приговорил Бенизри к лишению свободы на 4 года и выплате штрафа в размере 250 тысяч шекелей, признав его виновным в получении взяток в особо крупных размерах, в использовании служебного положения в личных целях, попытках запутать следствие и угрозах свидетелям. В январе 2012 г. срок наказания был сокращен с 4 лет до 2 лет и 8 месяцев за примерное поведение. 26.10.2017 прокуратура предъявила обвинение главе регионального совета Мате-Йегуда Моше Дадону в коррупции, мошенничестве, секс-преступлениях и создании помех правосудию. Одним из центральных подозреваемых по делу является назначенный в декабре 2016 г. почетным консулом Республики Беларусь в Израиле Габи Магнези, подозреваемый в подкупе муниципалитета Ашкелон. Принятый в 1977 г. в США Закон о коррупции за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA) положил начало борьбе с коррупцией не только в США, но и во многих других государствах. До 1977 г. коррумпирование чиновников, в том числе иностранных, являлось элементом бизнес-практики, не запрещенной законом. Действие закона распространялось и на коррупционные действия в отношении иностранных должностных лиц. Под действие закона попадают не только компании, зарегистрированные на территории США, но и иностранные компании, акции которых зарегистрированы на американских биржах. Контроль за соблюдением норм Закона о коррупции за рубежом осуществляет Министерство юстиции США (Department of Justice) и Комиссия по ценным бумагам США (Securities and Exchange Commission). Согласно § 201 разд. 18 Свода законов США ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто дает, предлагает или обещает какие-либо ценности публичному должностному лицу. Специальная статья Свода законов США предусматривает ответственность за получение или домогательство вознаграждения за содействие в получении должности на государственной службе. Федеральное законодательство и законодательство штатов США криминализируют практически лишь явную форму взятки - дачу взятки должностным лицам, а также за получение ими взяток. Нормы федеральных законов распространены только на должностных лиц федеральных органов власти и на лиц, участвующих в судебном рассмотрении дел на федеральном уровне, - федеральных судей, свидетелей и присяжных заседателей. Однако закон разрешает ведомствам, которые осуществляют надзор за соблюдением норм по этике, «создавать разумные исключения в отношении таких правил». Тем не менее, со ссылкой на издания Блумберг, по крайней мере 26 человек, в общей сложности пожертвовавших 13,6 млн долларов на избирательную кампанию Обамы, были впоследствии назначены им послами США в разных странах мира. Данные о злоупотреблениях и коррупции и фактах нецелевых трат военного бюджета Пентагона изложены на 26 страницах доклада сенатора Джона Маккейна - 12,4 млрд долларов были потрачены на строительство 26 боевых прибрежных кораблей LCS без доказанной их боеспособности, 458 млн долларов - на неоправданную компенсацию проездных расходов, 375 млн долларов - на цели Агентства по противоракетной обороне MDA, которая не использовалась или не работала, 58 млн долларов - на эксперименты с альтернативными источниками топлива. Кроме этого, был потрачен 1 млн долларов на оплату казино и стриптиз-клубов для военнослужащих. 14.02.2017 Президент Трамп утвердил совместное постановление палат Конгресса, отменяющее правила Государственной комиссии США по ценным бумагам и фондовому рынку, установленные в отношении раскрытия информации о финансовых операциях ресурсодобывающих компаний. Правила, предписанные в 2010 г. Законом Dodd-Frank Wall Street Reform и Законом о защите прав потребителей и объявленные Государственной комиссией США по ценным бумагам и фондовому рынку в июне 2016 г., обязывали ресурсодобывающие компании сообщать обо всех платежах, совершенных в адрес правительств в целях разработки месторождений нефти, природного газа или минералов. Расследования фактов подкупа и коррупции концерном Rolls-Royce при участии третьих лиц на зарубежных рынках начались в 2012 г. британской Службой по борьбе с мошенничеством. Через два года уже Минюст США и федеральная прокуратура Бразилии инициировали проверки в отношении холдинга Rolls-Royce по подозрению в коррупции. В решении окружного суда Огайо (United States District Court for the Southern District of Ohio Eastern Division, Case 2:16) от 26.12.2016 на 27 страницах подробно описываются выплаты взяток компаниями Rolls-Royce и Rolls-Royce Energy Systems Inc. в период 2000-2013 гг. высокопоставленным чиновникам из Таиланда, Бразилии, Казахстана, Азербайджана, Анголы и Ирака в обмен на их помощь в получении конфиденциальной информации и предоставлении контрактов, а также в помощи получения и сохранения бизнеса и связей с иностранными правительствами и ведомствами. 17.01.2017 Королевский суд Лондона рассмотрел обвинительный акт против компании Rolls-Royce по шести эпизодам в коррупционных целях согласно п. 1 Закона об отправлении правосудия по уголовным делам от 1977 г., по пяти правонарушениям, в результате которых коммерческая организация не смогла предотвратить взяточничество согласно п. 7 Закона о взяточничестве от 2010 г., а также одного правонарушения по составлению ложных отчётов на основании п. 17 (1а) Закона о краже 1968 г. Закон о взяточничестве Великобритании (United Kingdom Bribery Act) предусматривает ответственность компании за преступление в виде лишения свободы сроком до 10 лет или штрафа, причем не ограничивает его размер, а отдает его определение на усмотрение суда. Отметим также, что государственные и муниципальные служащие Великобритании обязаны подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам - Статусу гражданской службы (The Civil Service Order in Council) и Кодексу условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conductions Code). В пресс-релизе компании Rolls-Royce в январе 2017 г. сообщили о согласовании выплаты 671 млн фунтов стерлингов ($810 млн) регуляторам Бразилии, Великобритании и США в рамках урегулирования коррупционного дела и о достигнутом предварительном соглашении с британской Службой по борьбе с крупным мошенничеством (SFO) с Министерством юстиции США и Федеральной прокуратурой Бразилии. О деятельности Rolls-Royce в Финляндии сообщила финская компания Fennovoima Oy, которая 08.06.2017 начала окончательные переговоры по контракту с Rolls-Royce и французской Schneider Electric на поставку автоматических систем управления и контроля для АЭС «Ханхикиви-1». Ранее, 25.04.2016 генеральный подрядчик строительства «Ханхикиви-1» АО «Концерн Титан-2» сообщил, что в качестве проектировщика важнейших частей архитектуры автоматизированных систем управления технологическим процессом энергоблока АЭС выбрана компания Rolls-Royce Civil Nuclear SAS. В России борьба с коррупцией ведется последовательно и системно совершенствованием законодательства, деятельности правоохранительных, контрольно-надзорных органов, органов власти всех уровней, а также воспитанием в гражданах нетерпимости к любым проявлениям этого социального зла. Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» с 2013 г. в России введен контроль за крупными расходами государственных и муниципальных служащих, а также работников организаций государственного сектора. Например, только в 2016 г. осуждено 9932 лица за совершение коррупционных преступлений, из которых 984 должностных лица правоохранительных органов. Наибольшее количество осужденных из числа сотрудников органов внутренних дел - 629, органов ФССП - 134, органов ФСКН - 45, органов ФТС - 38, следственного комитета - 18. Выступая с традиционным ежегодным докладом в Совете Федерации, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка сообщил, что в 2016 г. значительные усилия прокуратуры, органов государственной власти и правоохранительных ведомств были направлены на борьбу с коррупционными правонарушениями. Прокурорами их выявлено свыше 325 тыс., с целью устранения которых внесено 67 тыс. представлений, принесено почти 45 тыс. протестов, в суды направлено более 10 тыс. исковых заявлений. Всего было зарегистрировано почти 33 тыс. преступлений коррупционной направленности. В январе - сентябре 2017 г. в Российской Федерации выявлено 24856 преступлений коррупционной направленности, удельный вес которых в общем числе зарегистрированных преступлений составил 1,6%. Число преступлений, предусмотренных ст. 290 УК РФ (получение взятки) снизилось на 52,3% (с 5722 до 2730). За истекший период число преступлений, предусмотренных ст. 291 УК РФ (дача взятки), на территории Российской Федерации снизилось на 59,2% (с 4656 до 1900). Согласно данным статистики доля материального ущерба от коррупционных преступлений составляет примерно 10% от суммы ущерба, причиняемого всеми видами преступлений в целом по России. Благодаря совместно принятым с правоохранительными органами организационным и практическим мерам, в том числе за счет использования прокурорами координационных полномочий, за последние полтора года только добровольно погашенный ущерб составил 6,8 млрд руб. Изъято имущества, денег и ценностей на сумму 9,9 млрд руб.; арестовано имущество на общую сумму 34,6 млрд руб. Генеральная прокуратура РФ сотрудничает с компетентными органами из более чем 60 зарубежных государств. На состоявшемся в Ханчжоу саммите лидеров стран «двадцатки» приняты важные решения, в частности, утверждены Принципы высокого уровня в сфере розыска коррупционеров и возвращения активов и согласован Антикоррупционный план действий на 2017-2018 гг., отражающий наиболее актуальные тенденции в области противодействия коррупции. Для дальнейшего совершенствования закона о коррупции необходимо подготовить законодательные предложения о необходимости введения оснований для обращения взыскания в доход государства имущества коррупционеров, оформленного на третьих лиц. В новую редакцию закона необходимо добавить, что сделки по приобретению имущества, влекущие за собой установление контроля за расходами, могут осуществляться не только непосредственно чиновником или членами его семьи, но и через посредников, в том числе аффилированных юридических лиц. С целью повышения эффективности противодействия необходимо расширить полномочия генерального прокурора или подчинённым ему прокурорам в судебном порядке изымать незаконно нажитое имущество у должностных лиц в пользу государства и принять поправки в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ. В сравнении с современной международной законодательной практикой срок уголовного наказания за коррупционные преступления необходимо увеличить. Россия активно вовлечена в международный диалог по широкому кругу вопросов противодействия коррупции в рамках координационной деятельности и международного сотрудничества в разных областях, в том числе в вопросах противодействия коррупции в спорте, экологии и образовании. Принимая во внимание, что российская система противодействия коррупции выстроена на основе национальной правовой культуры с учётом исторического и социально-экономического развития, а также конкретных потребностей и интересов общества, автор подчеркивает, что антикоррупционное сотрудничество должно базироваться на уважении национальных правовых систем и соблюдении международного права при координирующей роли ООН. «Для нас приоритетной антикоррупционной площадкой остается ООН. Убеждены, что работа других международных и региональных форумов должна дополнять, а не подменять ооновский формат и строиться на основе Конвенции ООН против коррупции, которая является уникальным международно-правовым инструментом, регулирующим весь комплекс вопросов международного сотрудничества на этом треке... В целом считаем, что антикоррупционное сотрудничество должно базироваться на уважении национальных правовых систем и осуществляться в деполитизированном ключе без оказания какого-либо давления на суверенные государства».

About the authors

V A Jilkin

Law office Kari Korhonen

Email: info@lawcenter.fi

References

Supplementary files