Legal Responsibility in Civil Society

Full Text

О юридической ответственности в гражданском обществе можно говорить как в узком (негативном), так и в широком (позитивном) значении этого явления. Сущность ретроспективной, т.е. негативной ответственности, проявляется в отрицательной оценке государством совершенного лицом правонарушения. Ее признаками являются наличие самого правонарушения, как правило, вины лица его совершившего, наличие вредных последствий такого деяния и возможность применения к лицу мер юридической ответственности (т.е. санкций, включающих в себя какие-либо неблагоприятные последствия для такого лица). Позитивную юридическую ответственность, о которой чаще всего говорят применительно к конституционно-правовому виду ответственности, отдельные авторы связывают с политической ответственностью. Однако полное отождествление этих видов ответственности не допустимо. Пытаясь выявить применительно к конституционно-правовому виду ответственности юридическое содержание позитивной ответственности, А.А. Кондрашев выделяет следующие ее аспекты, это: 1) властно-организационные санкции, т.е. санкции, которые могут быть реализованы в отсутствие правонарушения (например, отставка Президентом РФ Правительства РФ); 2) ответственность органов и должностных лиц перед народом за эффективное руководство государством; 3) позитивная ответственность, как ответственность всего государственного режима перед народом. Отличия этой ответственности от негативной указанный автор видит в следующем: «..отсутствие в норме указаний на предварительное нарушение норм-запретов или обязывающих норм, отказ от учета субъективного момента, полное безучастие к установлению правовой процедуры по определению оснований для их применений». И другие исследователи в разные годы считали, что в содержании позитивной ответственности имеется определенная юридическая составляющая. Анализируя подобную трактовку содержания позитивной юридической ответственности, следует заметить, что с точки зрения теории санкция в ее негативном значении не может рассматриваться в отрыве от корреспондирующего с ней правонарушения. В данном случае приведенный А.А. Кондрашевым пример с отставкой Президентом РФ Правительства РФ является не властно-организационной санкцией, а мерой организационно-распорядительного характера, оптимизирующей деятельность этого государственного органа. Правительство РФ является постоянно действующим органом власти и изменение его состава не влечет для него каких-либо неблагоприятных последствий, не влияет на его статус как органа государственной власти. Что касается трактовок об «ответственности органов и должностных лиц перед народом за эффективное руководство государством» и «ответственности государственного режима перед народом», то подобные положения ввиду их крайней декларативности и аморфности вряд ли способны на самом деле прояснить юридическое содержание позитивной ответственности. По нашему мнению, позитивную ответственность следует трактовать как принцип взаимоотношений между субъектами права (например, как принцип ответственности органов местного самоуправления перед населением) либо как гарантию для обеспечения определенного порядка этих взаимоотношений (например, гарантирование государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России, признание политического многообразия, многопартийности). В свою очередь, правовые принципы и гарантии - это комплексные институты, где юридическая материя синтезируется с другими социальными элементами, благодаря чему эти институты более органично, целенаправленно и эффективно воздействуют на весь строй общественных отношений, устраняя, таким образом, противоречия и пробелы в действующем законодательстве. Юридической составляющей в такой позитивной ответственности будут являться действующие в соответствующем направлении правовые нормы в виде прав и обязанностей. Неюридической составляющей являются организационные, экономические, политические, моральные, и иные компоненты. К примеру, государство ответственно за обеспечение свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Эта свобода проявляется в возможности выбора разрешенных законодательством видов и форм экономической деятельности. В то же время государственные и муниципальные органы власти ответственны (в юридическом значении) за необоснованное воспрепятствование и ограничение этой деятельности хозяйствующих субъектов. В позитивном же плане ответственность государственных и муниципальных органов власти включает в себя и, например, обязанности по поддержке сельского хозяйства, создания необходимых условий для развития малого предпринимательства, и т.п. А такого рода сфера деятельности уже не может ограничиваться только корреспондирующими правами и обязанностями органов власти и хозяйствующих субъектов. Говоря о роли правовых принципов в реализации юридической ответственности в гражданском обществе, следует отметить, что бытует утверждение о том, что правовые принципы выполняют в правовом регулировании лишь систематизирующую функцию, сами при этом не обладая способностью регулировать конкретные правоотношения (что повсеместно наблюдается в судебной и иной правоприменительной практике). Однако такое пренебрежительное отношение к правовым принципам заметно сужает и даже искажает фактическое содержание действующих правовых норм, основанных на этих принципах. Кроме этого, при невключении правовых принципов в механизм юридической ответственности остаются незащищенными интересы граждан, населения, юридических и физических лиц, поскольку в отличие от правомочия, с категорией «законный интерес» в законодательстве, как правило, не корреспондируются соответствующие конкретные обязанности уполномоченного субъекта. Включение правовых принципов в механизм ретроспективной ответственности особенно важно во взаимоотношениях гражданского общества и государства. Несовершенство действующего законодательства во многих случаях приводит к тому, что, например, отдельные решения органов местного самоуправления, принятые в рамках установленной компетенции и с соблюдением действующего законодательства, приводят фактически к ущемлению интересов граждан, созданию им определенных неудобств. В этой связи представляется, что юридическая ответственность органов местного самоуправления перед своими жителями может реализоваться и в результате нарушения общих принципов их взаимоотношений, которые должны быть закреплены в уставах муниципальных образований и заключаться: в приоритете законных интересов граждан, учете их мнения при принятии решений, социальной защите населения, подотчетности и подконтрольности жителям органов и должностных лиц местного самоуправления и др.  Определенный интерес вызывает и вопрос о социально-политической ответственности в системе гражданского общества бизнес сообществ. Согласно традиционной (классической) позиции социально-политическая ответственность бизнеса должна ограничиваться только теми функциями, которые бизнес и так выполняет в соответствии с действующим законодательством: 1) уплачивает налоги, которые государство затем распределяет, в том числе на социальные нужды; 2) трудоустраивает граждан и оплачивает их труд; 3) обеспечивает безопасные и комфортные условия труда; 4) способствует повышению квалификации и профессиональному росту работников; 5) оплачивает периоды нетрудоспособности, возмещает ущерб причиненный здоровью, оплачивает время вынужденного простоя, и др. По поводу различных социальных программ, навязанных государством бизнес сообществу, наряду с обязательствами по действующему законодательству, отдельные зарубежные авторы отмечают, что «корпорации должны заниматься только теми программами, которые для них рентабельны и прямо связаны с процессом получения их прибыли. Материальные затраты на социальные программы не должна снижать конкурентоспособность бизнеса». В отличие от традиционной современная (менеджериальная) теория корпоративной ответственности бизнеса исходит из того, что деятельность бизнеса не должна ограничиваться лишь целями получения прибыли, а должна затрагивать и другие сферы жизни общества. По мнению сторонников этой теории бизнес ассоциации могут и должны совместно с государственными органами и организациями содействовать развитию социального благосостояния, нести ответственность не только за экономику, но и за систему образования, трудовые ресурсы, гражданские права и равные возможности, обновление городов и их развитие, осуществлять борьбу с загрязнениями окружающей среды, консервацию и рекреацию, содействовать развитию культуры и искусства, медицинского обслуживания, и др. Думается, что прямое возложение государством на бизнес структуры обязанностей социального характера, не связанных непосредственно с их производством, не допустимо. То же касается и муниципальных властей, которые в добровольно принудительном порядке при помощи своих административных рычагов заставляют порой предпринимателей благоустраивать прилегающую территорию, оказывать спонсорскую помощь определенным бюджетным организациям, и т.п. Нужны же меры, которые бы стимулировали (поощряли) определенную деятельность бизнес структур (спонсорство, благотворительность, меценатство, и т.п.) в виде льготных налоговых режимов, упрощения отчетности, выделения грантов, первоочередного предоставления государственных и муниципальных заказов на товары и услуги, и т.д. Формирование данной политики социальной ответственности бизнес структур не должно осуществляться без участия соответствующих институтов гражданского общества. Более того, сама эта проблема вызывает появление множества некоммерческих организаций, которые выступают посредниками между бизнесом и государством, а порой и несут на себе груз тех социальных задач, решение которых в результате торга государства и бизнеса оказалось невостребованным. Разумеется, что об ответственности этих некоммерческих организаций за решение социальных вопросов можно говорить только с позиции соблюдения действующего законодательства и выполнения положений их уставов. Категория юридической ответственности в гражданском обществе может быть рассмотрена и с других точек зрения, которые позволяют более глубоко понять ее особенности и закономерности: 1) в зависимости от субъекта применяющего эту ответственность (государственные и муниципальные органы власти, население, граждане, структуры гражданского общества); 2) в зависимости от характера применяемых к правонарушителям мер ответственности (меры государственного принуждения, общественного порицания, корпоративные меры воздействия); 3) в зависимости от целей применения мер ответственности (превентивная, компенсационная, карательная); 4) в зависимости от благ, которые призваны защитить мерами юридической ответственности (моральные, интеллектуальные, имущественные, организационно-управленческие). Общей особенностью юридической ответственности в гражданском обществе является то, что ее механизм, созданный и закрепленный в правовых нормах государством, дополняется элементами неправового характера, которые придают юридической ответственности новые, нехарактерные для типичной юридической ответственности свойства. В системе мер юридической ответственности среди субъектов, применяющих эту ответственность, превалируют государственные и муниципальные органы власти. Это вполне объяснимо, поскольку меры государственного принуждения, являющиеся санкциями за совершение правонарушений, могут применять только публичные органы власти. В научной литературе достаточно подробно освещены вопросы, связанные с участием государственных и муниципальных органов власти в реализации мер юридической ответственности за совершенные правонарушения, поэтому перейдем к характеристике других субъектов, применяющих эту ответственность. В качестве субъекта, применяющего юридическую ответственность, население упоминается, пожалуй, только в муниципальном праве. Так, согласно ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.) предусмотрена ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением в виде их отзыва. Основанием для такой ответственности может быть, в частности, нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения (ч. 3 ст. 45 Закона 2003 г.). Характерно, что данный Закон прямо не устанавливает ответственность представительного органа муниципального образования перед населением, хотя ст. 70 Закона 2003 г. предполагает такую возможность для всех органов местного самоуправления. Думается, что причина этого кроется в отсутствии законодательно установленного механизма такой ответственности. Практика же местных референдумов по прекращению деятельности представительных органов муниципальных образований населением признана Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ. Между тем, необходимость в таком механизме диктуется как логикой, так и практикой взаимоотношений представительных органов муниципальных образований с населением. К сожалению, не всегда не только отдельные депутаты, но и весь состав представительного органа муниципального образования является проводником и защитником интересов населения, а это такой значительный изъян местного самоуправления, который не совместим с его сущностью. В условиях, когда роль и статус представительных органов местного самоуправления, по мнению Президента РФ, должны существенно увеличиться, прямо пропорционально должна усилиться и связь местного населения со своим представительным органом. В противном случае эти меры не будут иметь никакого смысла, поскольку депутатский корпус тогда ничем не будет отличаться от муниципальных чиновников, представляющих местную администрацию муниципального образования. По нашему мнению, ничто не препятствует введению процедуры прямого голосования населения по вопросу о прекращении деятельности представительного органа местного самоуправления, которым допущено правонарушение, ущемляющее интересы населения. Так, если голосование населения возможно относительно каждого отдельного выборного лица, то почему такое голосование невозможно относительно всей совокупности выборных должностных лиц, составляющих представительный орган местного самоуправления? Если это нельзя сделать на референдуме (ст. 22 Закона 2003 г.), то что мешает дополнить ст. 24 и, наряду с голосованием по отзыву отдельных выборных должностных лиц, включить туда «голосование по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления». Но поскольку голосование населения по вопросу о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования весьма затратная как в материальном, так и в организационном плане процедура и, учитывая ее императивный характер, может возникнуть сомнение в адекватности этой меры реагирования тяжести совершенного представительным органом правонарушения, возникает объективная необходимость в существовании однородной, но уже не императивной, а консультативной формы выражения недоверия населения своему представительному органу, которая будет ассоциироваться не с формами непосредственной демократии, а с проявлениями гражданской инициативы населения, являющейся элементом гражданского общества. Из уже закрепленных в Законе 2003 г. форм непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления наиболее приемлемой для таких целей явился бы опрос граждан. Рекомендательный характер такого рода голосования населения по поводу выражения доверия (недоверия) представительному органу между тем должен иметь юридически значимый результат, который подлежит учету в последующих действиях уполномоченных принимать решение о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования органов власти. То есть, если большинство населения в процессе опроса выскажется за недоверие представительному органу, то этот представительный орган должен, либо самостоятельно принять решение о самороспуске, либо это должен сделать на основании результатов опроса глава муниципального образования или компетентный государственный орган. Возможны и другие варианты, которые так или иначе будут являться для представительного органа мерами дополнительной юридической ответственности как следствие результата проведенного опроса населения (обязанность представительного органа объявить соответствующим депутатам порицание; внести изменения в свой регламент, усиливающие требования к деятельности депутатов, ужесточающие их ответственность перед населением, и т.п.). При этом должны существовать и гарантии (например, обращения в суд), которые бы предотвращали необоснованное привлечение представительного органа к такого рода ответственности. Представляется, что подобная схема взаимоотношений населения по реализации им мер ответственности к представительному органу муниципального образования наиболее полно и дифференцированно сможет учесть все виды и нюансы взаимоотношений представительного органа с населением. Вопрос заключается только в том, кто и по каким критериям будет определять в каждой конкретной ситуации какое из голосований населения - императивное или консультативное (в виде опроса) - необходимо проводить и где этот порядок должен быть прописан (в федеральном, региональном или муниципальном нормативном правовом акте). Думается, что во избежание разночтений обе эти процедуры голосования населения (императивную и консультативную) необходимо дистанцировать не только по форме и содержанию, но и по названию. Так, если императивная форма - это «голосование населения по вопросу о прекращении деятельности представительного органа местного самоуправления», то консультативная форма - это «опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу местного самоуправления». Далее, процедура голосования населения по вопросу о прекращении деятельности представительного органа должна быть унифицирована в соответствии с требованиями ст. 24 Закона 2003 г., а опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу соответственно с требованиями ст. 31 Закона 2003 г., с особенностями, которые должны быть дополнительно отражены в положениях этих статей. В качестве инициатора проведения голосования или опроса может выступать само население в лице таких его представителей, как территориальный орган общественного самоуправления либо группа жителей (избирателей), составляющих определенный процент от общей численности населения муниципального образования. Поскольку ни структуры гражданского общества, ни отдельные граждане не являются представителями публичной власти, говорить о том, что они от своего имени полномочны применять меры юридической ответственности в сфере публично-правовых отношений было бы не правильно. В ряде случаев государство, например, делегирует каким-либо общественным структурам применение таких мер юридической ответственности (как это было в советское время с органами народного контроля, товарищескими судами, и др.). В некоторых случаях мера ответственности, применяемая к лицу общественной структурой, является своего рода предпосылкой (основанием) для наступления установленных государством неблагоприятных для такого лица юридических последствий. Сами меры ответственности, применяемые в гражданском обществе к правонарушителям, могут носить как имущественный, так и не имущественный характер. Возможно и сочетание этих мер ответственности. Так, в Трудовом кодексе РФ в качестве дисциплинарных взысканий упомянуты: замечание, выговор, которые носят неимущественный характер. В то же время премиальная система оплаты труда на каком-либо предприятии или учреждении может предусматривать лишение работников, имеющих данные взыскания, премии по итогам соответствующего периода работы. В системе местного самоуправления к нарушителям правил общежития в многоквартирных домах, правил санитарного состояния придомовой территории могут быть применены меры общественного воздействия территориальным органом общественного самоуправления, выражающиеся в общественном порицании (замечание, предупреждение). И хотя сами эти меры не могут быть расценены как меры юридической ответственности, их наличие представляет собой юридический факт, который служит основанием для принятия соответствующих мер государственного принуждения при повторности совершения противоправных деяний либо неустранении их вредоносных последствий. В отдельных случаях такие меры общественного воздействия служат профилактическими мерами, которые предотвращают дальнейшее совершение правонарушений. Говоря об отличительных признаках мер корпоративного и общественного воздействия и их связи с мерами юридической ответственности следует обратить внимание на следующее: поскольку корпоративные меры воздействия возникают внутри какой-либо организации (общественной, коммерческой, религиозной, и др.), они отличаются большей степенью формализации и сходства с правовыми нормами. Такие корпоративные нормы закреплены в соответствующих документах (уставах, положениях, правилах внутреннего трудового распорядка, и др.), порядок их применения строго регламентирован. Большей степенью конкретизации и дифференциации по сравнению с общественными отличаются и сами меры корпоративного воздействия. Основание и порядок применения мер общественного воздействия, а равно и сами эти меры объективированы в основном в общественном сознании граждан в виде привычек, обычаев, традиций, норм этического поведения и др. Они зависят от социальной среды, воспитания, национальных, религиозных и других различий личности. Корпоративные меры воздействия преследуют цели, связанные с оптимальным и эффективным функционированием соответствующей организации, выполнением задач, возложенных на эту организацию уставом (положением). Цели общественного воздействия в большей мере связаны с правами человека, защитой тех общественных ценностей, которые обеспечивают его благополучное состояние. Характер целей юридической ответственности в гражданском обществе может носить превентивный, компенсационный, карательный и иной характер. Особое значение в гражданском обществе имеют меры превентивного характера, поскольку сами структуры гражданского общества, как правило, не наделены полномочиями по применению мер государственного принуждения. Сама возможность превентивного воздействия со стороны гражданского общества на своих граждан имеет большую ценность. Наличие этой возможности свидетельствует об иммунитете и здоровье организма гражданского общества, способного справиться со своими болячками без «хирургического вмешательства» правоохранительных и других государственных органов. Судя по направлениям нашей государственной политики, роль в этом процессе гражданского общества постоянно возрастает. Это позволит не только достигнуть желаемые цели по повышению благосостояния каждого человека, но и значительно оптимизировать государственный аппарат, сократить его репрессивную часть, переориентировать аппарат на решение других насущных проблем, направленных на благополучие и процветание нашего государства и общества. Компенсационные цели ответственности в гражданском обществе характерны в основном для гражданско-правовых отношений имущественного и связанных с ними отношений личного неимущественного характера. Так, например, компенсация за моральный вред призвана в денежном эквиваленте возместить потери репутации, умаления чести и достоинства, благополучного духовного и физического состояния, и т.п., которые представляют собой ценности именно гражданского общества. Но поскольку правовые механизмы юридической ответственности в такой тонкой субстанции как психология человеческих взаимоотношений имеют весьма ограниченные возможности регулирования, вступают в действие другие неправовые механизмы ответственности, которые характерны для отношений гражданского общества. Не случайно так необъяснимо велика в судебной практике разница размера возмещаемого морального вреда по аналогичным случаям. Что касается карательной цели в реализации юридической ответственности, то сама эта цель не несет в себе позитивного начала в плане удовлетворения интересов сторон. Довольно часто данная цель присутствует в гражданско-правовых отношениях при наличии злонамеренной воли одной либо обеих сторон, при которых мерой ответственности служит штраф или обращение имущества в пользу государства. В конституционном праве в качестве таких мер следует рассматривать ликвидацию общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Следует также отметить, что если меры превентивного и компенсационного характера могут применить сами субъекты гражданского общества, то меры карательного характера, как правило, применяются только государством. Меры юридической ответственности призваны охранять и защищать различные блага нравственного, имущественного, организационно-управленческого и иного характера. Для каждого коммерческого или некоммерческого объединения существует множество благ, которые они призваны обеспечивать. Так, например, для церковных объединений это религиозные вероучения, содержащие в себе требования к поведению человека и касающиеся его мировоззрения о божественном происхождении души человека и его предназначении на земле, соблюдения им религиозных обычаев, обрядов, иных правил взаимоотношений между людьми, церковью, богом (как видно, в основе этих отношений лежат ценности нравственного характера). Для коммерческих организаций, целью которых является извлечение прибыли, это материальные блага и те ценности, которые с ними связаны (например, информация, коммерческая тайна, ноу-хау, деловая репутация, имидж, партнерские связи, и т.п.). Для партийных и иных общественных организаций в соответствии с их уставными целями обеспечиваемые ими блага могут носить идеологический (программный), имущественный (членские взносы, имущество, предназначенное для реализации уставных целей), организационно-управленческий и иной характер. Так, в качестве посягательств на организационно-управленческую систему могут служить действия, нарушающие соподчиненность в аппарате партийной организации, процедуры принятия партийных решений, действия по созданию не предусмотренных уставом организационных структур управления партийной организации, и т.д. Все они, хотя и носят формальный характер, умаляют проявление демократического принципа в деятельности этой организации, а значит, влияют и на существо принимаемых партийной организацией решений, ради которых и создана организация. Вместе с тем, с точки зрения правового регулирования деятельности партийных и иных общественных организаций вопросы организационно-управленческого характера - это преимущественно внутреннее дело самих организаций, в которое государство не вмешивается. Однако, индифферентно относясь к порядку принятия решений общественного объединения, государство в ряде случаев признает юридический характер за самими решениями этой организации. В настоящее время наблюдается тенденция по передаче государственных функций структурам гражданского общества, ослаблению в отношении этих структур государственного контроля. С учетом незрелости российского гражданского общества эти меры могут вызвать не только проявление позитивной, но и негативной энергии гражданского общества, которая вызовет качественно новую волну правонарушений. Механизм ответственности, который был приспособлен к борьбе с нарушениями, вызванными действиями органов публичной власти, может дать сбои в борьбе с аналогичными правонарушениями, субъектами которых являются структуры гражданского общества, поскольку, как уже отмечалось, за рамками правового регулирования остаются вопросы порядка и условий принятия этими структурами своих неправомерных решений. Одним из направлений решения этой проблемы является процесс демократизации не только государственного аппарата, но и управленческих аппаратов структур гражданского общества, создания внутри этих структур транспарентного, гуманного и справедливого режима отношений. Главным индикатором при этом должны стать интересы каждого отдельного человека, его благополучие. Разумеется, что при этом должны быть соблюдены и государственные интересы, выражающиеся в укреплении основ конституционного строя, обеспечения суверенитета и целостности российского государства, его безопасности. Представляется, что потенциал действия мер юридической ответственности в гражданском обществе намного выше, чем в сфере функционирования государственной власти, поскольку кроме правовых средств воздействия здесь подключаются многие механизмы, которые присущи исключительно гражданскому обществу. Однако для того, чтобы раскрыть и поддержать эти механизмы, нужен соответствующий импульс со стороны государства.

About the authors

A A Uvarov

Orenburg State Agrarian University

Email: uvarov.al@mail.ru

A A Uvarov

Russian University of Economics named G.V. Plekhanov

References

Supplementary files