Analyzing the use of different procurement procedures in the field of health care

Full Text

Значимость системы государственного заказа велика, в связи с тем, что при ее помощи расходуется значительная часть финансовых ресурсов государства, направляемых на регулирование социально-экономических процессов [10, 15, 16].

В 2019 году доля государственных контрактов составила 8,2 триллионов рублей, что соответствовало 7,5% внутреннего валового продукта [18].

Закупки для нужд здравоохранения – актуальное направление в области государственного заказа. Система государственных закупок в сфере здравоохранения является важной составляющей обеспечения медицинской помощи и поддержания состояния здоровья населения России, осуществления различных государственных программ, обеспечения медицинских учреждений, льготных категорий населения и др. Совершая указанные закупки, государство реализует законодательно закрепленные гарантии доступности и качества медицинской помощи [17, 26, 36].

По данным аналитического центра при правительстве РФ, наибольший по стоимости объем закупок в 2019 году приходился на закупки лекарственных средств, медицинского оборудования, нефтепродуктов и автотранспортных средств [13].

По итогам 2020 года сумма по закупкам лекарственных средств для нужд учреждений здравоохранения составила 400,7 миллиардов рублей. На данные закупки было затрачено на 23,6% больше бюджетных средств по сравнению с 2019 годом [32].

Специфика сферы государственных закупок в здравоохранения определяется высокой социальной значимостью, и, соответственно, высокими требованиями ко всем участникам. Данные процедуры закупок зачастую вызывают сложности на различных этапах осуществления государственного заказа [12, 24].

Система государственных закупок

«Государственные закупки», как понятие, используется для определения государственной деятельности, включающей приобретение объектов, которые ему необходимы для выполнения определенных функций [34].

Государственные закупки или государственный заказ – это приобретение определенных объектов для удовлетворения нужд государства на бюджетные средства [25].

Сегодня существует множество определений данного понятия, объединив их все в одно общее понятие, государственный заказ можно представить как форму или систему отношений между государством в качестве заказчика и поставщиком (исполнителем), которого определяют на основании определенной процедуры закупки [30].

Определение государственных закупок законодательно отражено в Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о контрактной системе). В ст. 3 установлено, что закупка - совокупность действий, исполняемых в установленном законодательно порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Важным этапом при осуществлении государственной закупки является процедура определения поставщика – комплекс действий заказчика, выполняемых на этапе размещения закупочной документации, и которые приводят к заключению контракта.

Положениями законодательства предусмотрены процедуры определения поставщика, которые подразделяются на конкурентные и неконкурентные. Электронный аукцион, конкурс, запрос котировок, а также запрос предложений относятся к конкурентным способам. Закупка у единственного поставщика - единственный вид неконкурентной процедуры [7].

Заказчику предоставлено право самостоятельно выбирать способ закупки, при этом необходимо руководствоваться положениями законодательных актов. Некорректный выбор процедуры является административным правонарушением, за которым следует ответственность [1].

Особенности государственной закупки в сфере здравоохранения

Закупка лекарственных средств позволяет рассмотреть существующие особенности госзаказа для нужд здравоохранения. В связи с этим указанный Федеральный закон № 44-ФЗ, а также различные подзаконные нормативные правовые акты утверждают особенности осуществления данных закупок [26].

К таким подзаконным актам относится Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2017 г. № 1380, которое подробно определяет правила описания лекарственных препаратов, необходимые заказчику при формировании документации (технического задания), помимо указанных в Законе о контрактной системе [3].

При закупке лекарственных средств в документации требуется указывать непатентованные наименования (МНН), при их отсутствии – группировочные наименования [7]. Эта норма применяется вследствие того, что лекарственные средства с одним непатентованным наименованием (МНН) имеются у различных производителей, а также с конкуренцией референтного (оригинального) лекарственного средства и воспроизведенных лекарственных препаратов (дженериков). В практике и в процедурах закупок нередко встает вопрос о возможности их полной взаимозаменяемости [12].

Уточняется необходимость указания в документации следующих сведений:

1. Лекарственной формы с учетом наличия эквивалентных форм (без описания цвета, запаха, вкуса и т.д.);
2. Дозировки лекарственного препарата (включая кратные дозировки и эквивалентные);
3. Остаточного срока годности, выраженного в единицах измерения времени;
4. Возможности замены многокомпонентных лекарственных препаратов на несколько однокомпонентных, а также возможность дополнительной поставки устройств введения, растворителя и т.п., если они не предусмотрены в комплекте [3].

Для составления документации на закупку лекарственных средств требуется достаточно трудоемкий расчет цены контракта [35].

Расчет этой цены проводят в соответствии с нормативной информацией с помощью следующих вариантов:

1. Метод анализа рынка - получение информации о ценах поставщиков из публичных источников или с помощью запроса данных у поставщиков. Для расчета цены используют не менее 3 предложений;
2. Расчет средневзвешенной цены по в соответствии со всеми закупками, проведенными за 12 месяцев, аналогичным тем, которые планируются к закупке;
3. Применение референтной цены, которая рассчитывается для одного наименования на конкретные даты Минздравом России;
4. Тарифный метод для расчета НМЦК для препаратов из перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов [4].

Закупки медицинских изделий также отличаются рядом особенностей. Их обязательно нужно учитывать закупщикам и организациям-поставщикам [20].

Федеральный Закон № 323 от 21.11.2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет, что относится к медицинским изделиям [2].

При закупке медицинских изделий в соответствии с Законом № 44-ФЗ существует особенность, а именно обязательное наличие регистрационного удостоверения (РУ). Выдачу данного документа осуществляет Росздравнадзор. Покупка и продажа медицинских изделий без удостоверения в России запрещена [9].

Подробные правила определения максимальной цены контракта на медицинские изделия регламентированы соответствующим Приказом Минздрава и способы расчета аналогичны установленным для лекарственных средств [5].

Учитывая сложившиеся обстоятельства, а также перечисленные выше особенности закупаемых объектов, закупки проводят посредством конкурентных (электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений) и неконкурентного (закупка у единственного поставщика) способов. Указанным процедурам присущи определенные достоинства и недостатки [19].

Учреждения здравоохранения также заключают государственные контракты в связи с эксплуатацией медицинского оборудования, необходимостью поставки продуктов питания в учреждения, а также коммунальных услуг и др. [30].

Сравнительная характеристика закупочных процедур в сфере здравоохранения. Конкурентные способы закупки

В системе здравоохранения основным способом закупки является электронный аукцион. Процедура аукциона – главный способ закупки для лекарственных средств и медицинских изделий. Такая особенность связана с тем, что это объекты, входящие в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 г. № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» [30].

Законодательно электронный аукцион описана как способ определения поставщика, в рамках проведения которого информация о закупке публикуется в единой информационной системе. Определение поставщика происходит в результате выбора наименьшей цены из всех представленных заявок [7].

Электронный аукцион является процедурой, которая имеет наименьшее количество законодательно обоснованных ограничений. В целом, это способствует позиционированию аукциона законодательством как предпочтительного способа закупки [22, 30].

Электронный вид аукционов способствует развитию конкурентной среды, так как предполагает анонимное условия участия поставщиков, что ограничивает информирование поставщиков о ценах, предложенных конкурентами. Согласно действующему законодательству электронный аукцион предполагает наличие оператора в качестве посредника, регулирующего проведение процедуры [29].

Благодаря всем созданным условиям заказчик получает в распоряжение самые доступные по цене лекарственные средства и медицинские изделия, необходимые для осуществления государственных гарантий по оказанию общедоступной бесплатной помощи. Такая процедура позволяет существенно экономить бюджетные средства [21].

Негативной характеристикой электронного аукциона является корреляция низкой цены и низкого качества. Самые недорогие лекарственные средства и медицинские изделия не всегда позволяют эффективно оказывать медицинскую помощь пациенту. Если возникает индивидуальная непереносимость или лечение нерезультативно, то в этом случае учреждение здравоохранения подвергается дополнительным тратам, связанным с приобретением новых товаров и сталкиваются с проблемами осуществления других закупочных процедур [21, 37].

Еще один недостаток процедуры аукциона – это длительность процесса закупки (не менее одного месяца) относительно процедур запроса котировок, запроса предложений. Продолжительность аукциона в среднем составляет 1-1,5 месяца. А в совокупности со временем подготовки аукционной документации весь процесс может занимать до 4-4,5 месяцев [33].

Способ открытого конкурса доступен для проведения, если законодательно не предписан вариант другой процедуры. Информация о проведении закупки размещается в единой информационной системе, а поставщиком при проведении конкурсной процедуры становится тот, кто предложил наилучшие условия [7].

К критериям, которые оценивает заказчик при проведении конкурса, помимо подходящей стоимости, можно отнести также наличие определенной квалификации у поставщика, функциональные и качественные характеристики закупаемого объекта и др. [22].

Проведение открытого конкурса в сфере здравоохранения возможно при закупке объектов, которые не включены в перечень объектов, которые необходимо закупать посредством проведения электронного аукциона. С помощью данной процедуры возможно, например, заключение контракта на ремонтные работы учреждения здравоохранения [8].

Запрос котировок в также предполагает размещение информации в открытом доступе, критерием определения поставщика в свою очередь – минимальная цена контракта [7].

Данная процедура, исходя из законодательно установленных правил, имеет сходство с электронным аукционом. Преимущество – более короткий срок проведения, а также упрощённая документация. Теоретически запрос котировок можно считать упрощенным видом аукциона [21, 27, 33].

При закупке лекарственных средств и медицинских изделий для определения поставщика возможно применение запроса котировок, в том случае, если соблюдены законодательные требования:

1. Начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 500 тысяч рублей;
2. Максимальный годовой объем закупок, произведенных с применением запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок, а также не должен превышать 100 миллионов рублей.

Приобретение лекарственных средств, а также медицинских изделий возможно вне зависимости от цены контракта для оказания медицинской помощи согласно решению суда в связи неисполнением контракта, а также при отмене результатов аукциона [7].

Проведение запроса котировок на приобретение лекарственных средств независимо от цены контракта представляет временную меру, которая используется для обеспечения непрерывности жизнеобеспечения граждан в исключительных обстоятельствах и только в течение времени, необходимого для проведения электронного аукциона [11].

В российском законодательстве относительно ограничения цены контракта котировочной процедуры запланированы изменения на грядущий 2022 год. Запрос котировок можно будет осуществлять, если цена контракта составляет не более 3 миллионов рублей. При этом установлен годовой лимит на проведение закупок, осуществляемых с помощью запроса котировок. Этот лимит составляет 20% суммарного годового объема закупок или 100 миллионов рублей, если в предыдущем году объем закупок составил менее 500 миллионов рублей. Если решением врачебной комиссии установлено, что пациенту необходимы определенные лекарственные средства, то проведение запроса котировок возможно независимо от устанавливаемых лимитов. При этом количество лекарственных препаратов, необходимых для закупки, рассчитывается исходя из длительности лечения конкретного пациента [6].

Запрос предложений от конкурса отличается меньшим сроком осуществления закупки, а также возможностью ее осуществления только в случаях, предписанных законодательством [27].

Запрос предложений - способ определения поставщика, при котором информацию о закупке публикуют в единой информационной системе. Участник закупки, направивший предложение, которое наиболее полно удовлетворяет условиям со стороны заказчика, считается победителем закупки.

В случае вынесения решения врачебной комиссией о том, что необходима закупка лекарственных препаратов для назначения пациенту с индивидуальной непереносимостью или по жизненным показаниям, возможно проведение запроса предложений. Количество закупаемых лекарственных средств нормируется на курс лечения одного пациента. Преимуществом такой процедуры является право заказчика указать торговое наименование при описании лекарственных средств в закупочной документации [7, 26].

Запрос предложений заказчик проводит также, при условии, что электронный аукцион был признан несостоявшимся или предыдущий контракт был расторгнут заказчиком. Данные правила также применимы в отношении медицинских изделий. При запросе предложений заказчик оценивает заявки в отношении как ценовых, так и неценовых характеристик. Отрицательная сторона такой процедуры определения поставщика, как показывает практика, заключается в его использовании для сохранения сотрудничества с определенными поставщиками, что противоречит эффективному распределению бюджетных средств и поддержанию законодательно регламентированной конкурентной среды [7, 33].

Неконкурентные способы закупки

Закупка у единственного поставщика подразумевает собой контракт с любой организацией – поставщиком, которую определяют в произвольном порядке. Контракт заключают без рассмотрения предложений других поставщиков. Законодательство предусмотрены конкретные случаи применения указанной процедуры и ценовое ограничение на заключение подобных контрактов. Заказчик, проводя данную закупку, соблюдает требования, схожие с теми, которые предъявляются к запросу предложений [23].

Лимит на заключение таких сделок 2 миллионов рублей или 10% от закупок, запланированных на год, и не более чем 50 миллионов рублей. [7].

Проводя закупку с единственным поставщиком, заказчик заключает договор с организацией-поставщиком напрямую, «просто заключает договор» без проведения сложных процедур [27].

Такая процедура имеет ряд преимуществ по сравнению с остальными способами закупок. Основное достоинство заключения контракта с единственным поставщиком – возможность провести закупку наиболее быстро, так как не нужно публиковать документацию с информацией о ее проведении. Недостатком является то, что данный способ проведения закупок формирует почву для возникновения коррупционной составляющей и вызывает повышенный интерес у ФАС России [22].

Закупка у единственного поставщика может применяться аналогично запросу предложений и запросу котировок, если врачебной комиссией было принято решение о необходимости назначения пациенту лекарственных средств по индивидуальным медицинским показаниям. Данный способ позволяет провести закупку быстро, так как не требуется время на определение поставщика среди нескольких претендентов. Как и при запросе предложений, лекарственный препарат можно закупить по торговому наименованию [7, 21].

Указанную закупку лекарственных можно осуществить в пределах 1 миллиона рублей. Данный ценовой лимит был пересмотрен и повышен изменениями законодательства о контрактной системе, что позволяет в условиях современной экономической обстановки повысить эффективность осуществления закупок лекарственных средств. Однако определенная законодательством максимальная стоимость закупки может быть недостаточна, потому что в настоящее время для лечения определенных нозологий цена одного лекарственного препарата может превышать значение установленного лимита [7, 14, 21].

Заключение. Государственные закупки в сфере здравоохранения осуществляют на основании Закона о контрактной системе и различных подзаконных актов. Закупки в данной сфере имеют множество особенностей, связанных в частности с процедурой определения поставщика. Способы закупок, используемые в данной области, подразделяют на конкурентные и неконкурентные.

Среди конкурентных процедур наиболее часто используется электронный аукцион, посредством которого в подавляющем большинстве случаев закупают лекарственные средства, а также медицинские изделия. Недостатком данного вида закупки является использование цены как единственного критерия выбора поставщика, что связано с возможным оказанием низкокачественных услуг. Применение процедура конкурса невозможно для закупок лекарств и медицинских изделий, но в системе здравоохранения существует возможность ее применения для осуществления хозяйственной деятельности учреждений, при этом критерием определения поставщика являются оптимальные для заказчика условия исполнения контракта.

Запрос котировок и запрос предложений, учитывая сжатые сроки проведения и невысокую трудоемкость подготовки документации – более простые способы закупки. Запрос котировок является более простой разновидностью аукциона, так как используется ценовой критерий определения поставщика. При проведении запроса предложений, поставщика определяют по предложению, наиболее подходящему заказчику, что делает процедуру схожей с конкурсом, так как учитываются и ценовые, и неценовые критерии. Обе процедуры подходят для закупок лекарственных средств, а также медицинских изделий при соблюдении законодательно закрепленных норм.

Закупка у единственного поставщика является неконкурентным способом процесса приобретения лекарственных средств и медицинских изделий. Такая процедура позволяет существенно сократить сроки проведения закупки, так как отсутствует необходимость публикации информации о ее содержании, а также позволяет выбрать надежного поставщика, с которым уже заключись контракты на закупку.

Запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного поставщика при закупке имеют ценовые ограничения, а также в законодательстве описаны определенные случаи, при которых для заказчика доступно проведение указанных процедур. Эти условия, в особенности ценовые лимиты, могут способствовать снижению эффективности закупки лекарственных средств. Поэтому такие процедуры требуют своевременного пересмотра ценовых ограничений в соответствии с актуальной социально-экономической обстановкой в стране, а также возможности их снятия.

Таким образом, на основании проведенного анализа закупочных процедур можно сделать вывод о том, что Федеральный Закон № 44-ФЗ является актуальным нормативным правовым актом относительно государственных закупок и соответствует современным реалиям. Анализ приведенных в обзоре закупочных процедур не дает сделать вывод об отсутствии недостатков в системе государственного заказа.

About the authors

M. O. Barkhatova

Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Omsk State Medical University", Ministry of Health of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: mbarhat98@gmail.com

студентка 576 группы фармацевтического факультета ФГБОУ ВО ОмГМУ Минздрава России

Russian Federation

E. S. Vasilevskaya

Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Omsk State Medical University", Ministry of Health of the Russian Federation

Email: mbarhat98@gmail.com
Russian Federation

References

Supplementary files