ASPECTS OF THE FORMATION AND IMPROVEMENT OF STATE SANITARY AND EPIDEMIOLOGICAL SUPERVISION IN THE ARMED FORCES OF THE RUSSIAN FEDERATION

Full Text

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия войск всегда являлось неотъемлемой частью военного здравоохранения [1]. Целенаправленные мероприятия санитарного надзора в русской армии и на флоте начали проводиться еще при Петре I, с введением штатных врачебных должностей в войсках [1, 2]. С этого момента ведет свое начало медико-полицейский надзор полковых лекарей и дивизионных докторов за доброкачественностью поставляемых в войска воды и продовольствия, за санитарным состоянием казарм, лагерей, гарнизонов и крепостей. Однако в историческом аспекте самостоятельная система санитарно-противоэпидемического обеспечения войск начала активно формироваться в русской армии только в конце XIX в., получив свое дальнейшее развитие в период Русско-японской войны (1904-1905 гг.) и в Первую мировую войну (1914-1918 гг.) [1, 3]. В послереволюционные годы на фоне общего ухудшения качества жизни населения в стране регистрировался резкий рост заболеваемости инфекционными болезнями, отразившийся в первую очередь на санитарно-эпидемиологическом состоянии Рабоче-крестьянской Красной армии, которое было неблагополучным (в отдельных губерниях - чрезвычайным), поскольку среди личного состава регулярно возникали крупные вспышки брюшного, сыпного, возвратного тифов, дизентерии, холеры, натуральной оспы, столбняка и других инфекционных заболеваний, а главное - имелись условия для их широкого распространения [2, 4, 5]. Приоритет в борьбе с эпидемиями приобрели организационные проблемы, главной из которых стало создание единой централизованной системы управления проведением необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятий в государственном масштабе. Поэтому стоявшие перед военной медициной задачи непосредственной борьбы с массовыми инфекционными и паразитарными заболеваниями, а также недопущение распространения этих заболеваний в воинских коллективах нашли свое отражение в номенклатуре и организационно-штатном построении создаваемых военных санитарно-эпидемиологических учреждений (СЭУ), широкой сетью которых Рабочекрестьянская Красная армия располагала к концу 1919 г. [4]. В 1920-1940 гг. их организационное становление и развитие продолжилось, но наиболее существенные изменения структура и функции СЭУ претерпели в ходе Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., в целом показав достаточно высокую эффективность [6]. Тенденция к централизации государственной системы управления с учетом принципов рационального кадрового обеспечения наметилась в стране в 1950-1960 гг., когда работа имевшихся в гражданском здравоохранении санитарно-эпидемиологических станций оптимизировалась за счет присоединения к ним санитарных учреждений, ранее существовавших самостоятельно (отдельных противомалярийных, противобруцеллезных, противотуляремийных станций и др.) [7]. В аспекте реализации данного вектора государственной политики пересмотр организационно-штатных структур СЭУ в этом периоде также был направлен главным образом на укрупнение и концентрацию сил и средств. Вместе с тем определяющее влияние на процесс развития организационно-штатного построения, номенклатуры специалистов и оснащения СЭУ оказывали финансово-экономические возможности страны, внедрение новых видов вооружения и военной техники, изменяющих условия учебно-боевой деятельности личного состава, динамика санитарно-эпидемиологической обстановки в войсках и среди населения, а также научные достижения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Как и вся санитарно-эпидемиологическая служба нашей страны, система санитарно-эпидемиологического надзора (СЭН) Вооруженных сил в течение 1970-1990 гг. неоднократно подвергалась структурной перестройке, что было вызвано изменениями в военной доктрине, определяющей основные задачи военной организации страны, совершенствованием правовой базы, политическими, социально-экономическими факторами и рядом других причин. В соответствии с законодательством того периода система СЭН, действовавшая в Вооруженных силах Российской Федерации (ВС РФ) с 1991 по 2002 г., была ведомственной и рассматривалась как четырехуровневая, включавшая войсковой, территориальный, региональный и центральный уровни [10-13]. Войсковой уровень представляли санитарноэпидемиологические подразделения (лаборатории, отделения) соединений и воинских частей. Основным их предназначением было проведение медицинской разведки в интересах войск, первичных врачебных элементов СЭН с использованием экспресс-методов контроля санитарного состояния эпидемически значимых объектов войсковой инфраструктуры. Территориальный уровень был представлен санитарно-эпидемиологическими отрядами (СЭО) гарнизонов, объединений, санитарно-контрольными пунктами (СКП) и отдельными противочумными отрядами (ОПЧО). Учреждения данного уровня предназначались для проведения мероприятий СЭН в районе ответственности независимо от видовой и родовой принадлежности поднадзорных воинских частей (по территориальному принципу) и расширения перечня мероприятий войсковой медицинской службы с использованием объективных методов диагностики и контроля. К учреждениям регионального уровня относились СЭО военного округа, флота и рода войск. Их специалисты осуществляли методическое руководство организацией СЭН в масштабе территории округа (сил флота, рода войск) и являлись основными средствами усиления нижестоящих уровней при осложнении санитарно-эпидемиологической обстановки. На данном уровне кроме мероприятий СЭН осуществлялись мероприятия социальногигиенического мониторинга. Центральный уровень представляли отдел СЭН Центрального (в дальнейшем - Главного) военно-медицинского управления Министерства обороны Российской Федерации (МО РФ), осуществлявший организацию СЭН в масштабах ВС РФ, 736-й центр СЭН МО РФ и СЭО видов ВС РФ, предназначенные для проведения СЭН и возложенных на медицинскую службу санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий соответственно на объектах центрального подчинения и видов ВС. Организовывали и координировали деятельность по осуществлению СЭН начальники медицинской службы, главные санитарные врачи и главные медико-профилактические специалисты (эпидемиологи, гигиенисты, токсикологи и др.) органов военного управления, также обладавшие правом проводить мероприятия СЭН [11-13]. В 2002 г., согласно новому федеральному законодательству в сфере обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия, [14-16] была сформирована Единая централизованная система государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ГСЭН) РФ, в которую вошли соответствующие органы и учреждения МО РФ. Основными принципами их интеграции в систему стали единое государственное правовое поле, общая нормативная база и единые правила государственного санитарно-эпидемиологического нормирования [8, 15]. Принятие нового закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии [14] сместило приоритеты деятельности СЭУ в сторону усиления ГСЭН, что отразилось на организационно-штатной структуре и задачах учреждений и должностных лиц. В соответствии с законодательством практически все СКП и ОПЧО были расформированы, а СЭО переформированы в центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ЦГСЭН) территориального, регионального и центрального уровней с учетом территориального принципа медицинского обеспечения ВС РФ. Все ЦГСЭН приобрели статус юридических лиц с организационноправовой формой «государственное учреждение». Главный государственный санитарный врач МО РФ и главные государственные санитарные врачи армий, флотилий, округов, флотов, видов и родов войск организовывали и координировали осуществление ГСЭН в соответствующих масштабах. В результате проведенных реформ новая система ГСЭН рассматривалась как трехуровневая (включающая территориальный, региональный и центральный уровни), что соответствовало структуре Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации. В свою очередь, войсковые санитарно-эпидемиологические подразделения (лаборатории, взводы, отделения) и начальники медицинской службы были исключены из правового поля по праву осуществления ГСЭН, одновременно с чем в функции войсковой медицинской службы был вменен медицинский контроль [17]. Отметим, что в правовом аспекте для главных медико-профилактических специалистов органов военного управления (эпидемиологов, гигиенистов, токсикологов и др.) ситуация изменилась принципиально. Действовавшим ранее законодательством указанные специалисты также наделялись правом осуществления СЭН, рассмотрения дел о санитарных правонарушениях, наложения административных взысканий (в том числе денежных штрафов) и использования иных мер административного принуждения [10, 11, 13, 18]. Однако законодательные новеллы и придание СЭН в ВС РФ государственного статуса сделали осуществление ГСЭН и применение мер административного принуждения прерогативой должностных лиц, уполномоченных осуществлять ГСЭН, - главных государственных санитарных врачей различных уровней и специалистов ЦГСЭН. В дальнейшем штатные должности главных медикопрофилактических специалистов органов военного управления были сокращены. Изменения федерального законодательства в сфере ГСЭН обусловили необходимость преобразований и в системе ГСЭН ВС РФ, поскольку главные государственные санитарные врачи армий, флотилий, округов, флотов, видов и родов войск в дальнейшем были лишены права осуществления ГСЭН и их должности в 2009-2010 гг. были упразднены [19, 20]. Также был сокращен и отдел ГСЭН Главного военно-медицинского управления МО РФ. Принятая в 2010 г. новая военная доктрина определила необходимость совершенствования организационно-штатной структуры, состава, а также оптимизации штатной численности военнослужащих ВС РФ [21]. Кроме того, с 1 декабря 2010 г. была введена новая система управления ВС РФ, в результате чего вместо существовавших ранее 6 военных округов и 3 флотов были сформированы 4 новых военных округа [22]. Переход ВС РФ к новому перспективному облику с учетом положений доктрины и нового военно-административного деления страны потребовал проведения организационно-штатных мероприятий, в том числе и в отношении СЭУ МО РФ. В результате их проведения в 2010-2011 гг. ЦГСЭН видов ВС РФ, родов войск, флотов и территориальные ЦГСЭН, а также оставшиеся СКП и ОПЧО были ликвидированы как юридические лица и введены в состав ЦГСЭН военных округов в качестве структурных подразделений. Поэтому в настоящее время систему ГСЭН ВС РФ можно рассматривать фактически как двухуровневую. Региональный уровень составляют 7 ЦГСЭН, дислоцирующихся в военных округах и включающих 46 территориальных структурных подразделений. Центральный уровень представлен 736-м Главным ЦГСЭН МО РФ (г. Москва). Имеющиеся ЦГСЭН МО РФ входят в Единую федеральную систему ГСЭН РФ, и начальники учреждений (как и их территориальных структурных подразделений) обладают статусом главных государственных санитарных врачей соответствующих районов ответственности. В масштабах ВС РФ осуществление ГСЭН организует главный государственный санитарный врач МО РФ. Деятельность в сфере подготовки специалистов медико-профилактического профиля ВС РФ (в том числе и последипломной), а также научно-методического обеспечения ГСЭН осуществляют медикопрофилактические кафедры Военно-медицинской академии имени С. М. Кирова (ВМедА). В аспекте совершенствования ГСЭН в ВС РФ отметим, что его исторически прослеживаемые неразрывные связи с системой ГСЭН страны всегда отражали изменения государственной политики в вопросах законодательных основ осуществления данного вида надзора. Вместе с тем федеральный характер ГСЭН [14] предполагает реализацию изменений федерального законодательства и в механизмах его непосредственной организации. Так, в настоящее время в рамках выполнения плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (являющаяся основным государственным органом по осуществлению ГСЭН) активно переходит к использованию риск-ориентированной модели организации мероприятий государственного надзора (РОН) [23-26]. По замыслу федерального законодателя, переход государственного надзора (контроля) на риск-ориентированную модель будет способствовать повышению эффективности государственного управления через оптимизацию контрольно-надзорной функции государства. РОН основывается на принципах использования методов оценки рисков здоровью на всех этапах организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности, классификации субъектов надзора в зависимости от степени угрозы и риска причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также дифференцированного подхода к проведению контрольно-надзорных мероприятий с концентрацией усилий на объектах высокого риска для здоровья. В качестве примера возможного внедрения РОН в практику работы ЦГСЭН МО РФ авторами выполнена оценка частоты нарушений отдельных статей санитарного законодательства по результатам мероприятий ГСЭН за период с 2013 по 2015 г. по военным округам, рассчитанной как величина 95%-перцентиля (табл. 1). Установлено, что наибольшая частота нарушений санитарного законодательства в исследуемом периоде выявлялась при организации питания личного состава. Далее была проведена оценка риска причинения вреда здоровью обеспечиваемых контингентов при функционировании объектов питания в условиях несоблюдения требований санитарного законодательства (табл. 2) с использованием рекомендованных формул [26]. Установлено, что данная категория объектов во всех округах относится ко 2-му классу опасности и имеет высокий потенциальный риск причинения вреда здоровью. Опираясь на полученные данные, рекомендуемая периодичность проведения плановых мероприятий ГСЭН на объектах питания воинских частей [25, 26] должна составлять не реже 1 раза в 2 года, но не чаще 1 раза в год с проведением выездной плановой проверки и выполнением полного объема лабораторно-инструментальных исследований. При этом для определения первоочередности внесения того или иного объекта питания в план контрольно-надзорных мероприятий конкретного ЦГСЭН МО РФ необходимо дополнительно проводить ранжирование субъектов надзора (объектов питания) внутри данного класса опасности [26]. Говоря о совершенствовании ГСЭН в ВС РФ, рассмотрим другой важный, на наш взгляд, аспект: согласно нормативным требованиям, при определении потенциального риска причинения вреда здоровью также учитываются и нарушения законодательства в сфере защиты прав потребителей [25, 26]. Однако до настоящего времени государственный надзор за соблюдением законодательства в сфере защиты прав потребителей в ВС РФ системно не осуществляется. Вместе с тем Таблица 1 Оценка частоты нарушений отдельных статей санитарного законодательства за 2013-2015 гг. (95%-перцентиль) Категория объекта Статья Федерального закона от 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» Военный округ Питание 17. «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания населения» 0,73 0,54 0,56 0,78 Водоснабжение 19. «Санитарно-эпидемиологические требования к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению» 0,14 0,17 0,09 0,29 Размещение (проживание) личного состава 23. «Санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям» 0,49 0,41 0,32 0,62 Очистка территории 21. «Санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок» 0,17 0,11 0,12 0,23 Объекты военного труда 25. «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям труда» 0,10 0,18 0,14 0,22 Банно-прачечное обслуживание 24. «Санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта» 0,09 0,08 0,03 0,25 Таблица 2 Результаты категорирования объектов питания по потенциальному риску причинения вреда здоровью по результатам мероприятий ГСЭН за 2013-2015 гг. Военный округ Рассчитанное значение риска причинения вреда здоровью, R Характеристика риска причинения вреда здоровью Риск причинения вреда здоровью Класс опасности Западный 4,907 × 10-4 10-4 < R < 10-3 Высокий 2 Южный 1,742 × 10-4 10-4 < R < 10-3 Высокий 2 Центральный 2,107 × 10-4 10-4 < R < 10-3 Высокий 2 Восточный 4,144 × 10-4 10-4 < R < 10-3 Высокий 2 абсолютно новым этапом всестороннего обеспечения ВС РФ стало привлечение сторонних организаций, оказывающих услуги по банно-прачечному обслуживанию, обслуживанию инфраструктуры военных городков (в том числе очистке территории, вывозу отходов, водоснабжению, водоотведению, энергетическому обеспечению), организации питания в воинских частях, объединениях, соединениях и организациях МО РФ (аутсорсинг). Все аутсорсинговые организации, оказывающие услуги воинским коллективам, находятся в правовом поле Федерального закона 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [27]. Автоматически потребители указанных услуг - военнослужащие и иные обеспечиваемые контингенты ВС РФ - включаются в правоотношения в правовом поле Закона Российской Федерации от 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» как потребители указанных услуг, т. е. граждане, использующие услуги исключительно для нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности [28]. Контроль качества оказываемых услуг осуществляется принимающей стороной - профильными должностными лицами воинских частей и организаций, в отношении личного состава которых эти услуги оказываются. Военнослужащие же, в особенности военнослужащие по призыву, зачастую не имеют эффективных механизмов защиты своих прав как потребителей при некачественном оказании услуг (в том числе таких жизненно важных услуг, как питание, водоснабжение и др.). Поэтому с учетом особой защиты государства, под которой находятся военнослужащие, осуществление государственного надзора за соблюдением законодательства в сфере защиты прав потребителей в ВС РФ представляется целесообразным [29]. Наконец, еще одним аспектом совершенствования ГСЭН в ВС РФ является развитие системы подготовки должностных лиц ЦГСЭН МО РФ в области применения мер административного принуждения, поскольку данная деятельность представляет собой одну из их законодательно установленных функций [14, 16, 19, 30, 31]. На сегодняшний день такая подготовка не осуществляется, в связи с чем уровень методической подготовленности специалистов ЦГСЭН МО РФ в вопросах применения мер административной ответственности в целом не может считаться достаточным [9]. В числе процессуальных ошибок, допускаемых специалистами ЦГСЭН МО РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях, можно отметить неверную квалификацию составов административных правонарушений, установление и наказание не всех лиц, непосредственно виновных в совершении правонарушений, неправильное и/или неполное применение норм административного права и ряд других. Исправлению этой ситуации и повышению уровня методической подготовленности специалистов ЦГСЭН МО РФ в области применения мер административного принуждения, по нашему мнению, могло бы способствовать нормативное закрепление обязательности проведения систематической подготовки специалистов ЦГСЭН МО РФ по вопросам данного направления (например, в рамках профессионально-должностной подготовки офицеров и специальной подготовки гражданского персонала). В свою очередь, в настоящее время руководством кафедры (общей и военной эпидемиологии) ВМедА инициирована научно-исследовательская работа, в рамках которой планируется издание методических рекомендаций для должностных лиц ЦГСЭН МО РФ по применению мер административного принуждения при осуществлении ГСЭН. Кроме того, предусматривается внедрение результатов данной работы в учебные программы для различных категорий обучаемых. Таким образом, совершенствованию организации ГСЭН в ВС РФ в ближайшей перспективе будут способствовать реализация комплекса мероприятий по переходу на РОН, проработка вопросов организации государственного надзора в сфере защиты прав потребителей в отношении военнослужащих, а также обеспечение функционирования системы подготовки специалистов ЦГСЭН МО РФ в сфере применения мер административного принуждения при осуществлении мероприятий ГСЭН и иных мероприятий по обеспечению санитарноэпидемиологического благополучия личного состава рассматриваемых контингентов.

About the authors

R M Aminev

S. M. Kirov Military Medical Academy the Russian Defense Ministry

A A Kuzin

S. M. Kirov Military Medical Academy the Russian Defense Ministry

A E Zobov

S. M. Kirov Military Medical Academy the Russian Defense Ministry

A V Golubkov

985 center of state sanitary and epidemiological surveillance the Russian Defense Ministry

References

Supplementary files