Development of principles and norms to regulate non-navigational use of international water flows

Full Text

ВВЕДЕНИЕ

В мире насчитывается более 270 крупных рек, пересекающих границы 145 стран, и приблизительно 450 трансграничных подземных водоносных горизонтов (артезианских бассейнов) [12]. Поиск путей урегулирования межгосударственных разногласий по вопросам несудоходного использования международных водных объектов, расположенных на территории двух и более государств, все более актуален в международном сообществе.

В 2015 г. государства — члены ООН, приняв Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., подтвердили важнейшую роль водных ресурсов в жизни современного общества. В данном документе сформулированы 17 глобальных целей устойчивого развития, включая Цель № 6 по “обеспечению наличия и рационального использования водных ресурсов”, предусматривающую осуществление государствами их комплексного управления, в том числе на основе трансграничного сотрудничества [9].

В данной работе рассмотрено поэтапное развитие современного комплекса норм и принципов международного правового регулирования несудоходного использования государствами международных водотоков: в гидроэнергетике, ирригации, рыбном хозяйстве, а также для обеспечения их защиты и сохранения.

Понятие “международного водотока” закреплено в Конвенции ООН 1997 г. о праве несудоходных видов использования международных водотоков: “система поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое”, части которой расположены в различных государствах [3].

В международной правовой практике, помимо термина “международный водоток”, используется понятие “трансграничные воды”, под которым подразумеваются подземные и поверхностные воды, пересекающие границы двух или более государств или расположенные на таких границах [4]. Несмотря на некоторые различия в толковании, оба термина синонимично используются для определения объектов межгосударственных отношений, возникающих в связи с несудоходным использованием водных ресурсов [5].

ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРИНЦИПОВ И НОРМ НЕСУДОХОДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОДОТОКОВ

В юридической науке до сих пор не существует единого понятия международного водного права как сформировавшейся отрасли международного публичного права. Однако в [5] справедливо отмечается, что в настоящее время сложился особый комплекс международно-правовых норм и принципов, касающихся совокупности межгосударственных отношений, возникающих в связи с несудоходным использованием и обеспечением охраны и защиты трансграничных водных объектов. В основе данного комплекса ‒ две универсальные конвенции: Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер ЕЭК ООН 1992 г. и Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г., двусторонние и многосторонние международные договоры, а также ряд международных актов, представляющих собой так называемое “мягкое право”.

ПЕРВЫЙ ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ НОРМ И ПРИНЦИПОВ ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ НЕСУДОХОДНЫХ ВИДОВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВАМИ ТРАНСГРАНИЧНЫХ ВОД

Первый этап связан с деятельностью неправительственных международных организаций, исследовавших проблемы правового регулирования межгосударственных отношений, — Института международного права (Швейцария) и Ассоциации международного права (Великобритания).

В Международных правилах по использованию международных водотоков для иных целей, чем судоходство (Мадридская декларация 1911 г.), Институт Международного Права предложил первую кодификацию принципов и норм по регулированию межгосударственных отношений в этой области. В Мадридской декларации в 1911 г. сформулирован принцип об ограничении государственной автономии по использованию водных ресурсов трансграничных рек и озер в пределах его суверенной территории, а также принцип необходимости создания межгосударственных комиссий для урегулирования вопросов их хозяйственного освоения [14].

Весомый вклад сделан Ассоциацией международного права ‒ международной неправительственной организацией, которая обобщила накопленный опыт по межгосударственному сотрудничеству в области несудоходного использования трансграничных водных ресурсов. В Правилах использования вод международного значения 1966 г. (Хельсинские правила 1966 г.) отражены имеющиеся на тот момент основные международно-правовые обычаи и принципы, используемые для регулирования межгосударственных отношений в рассматриваемой области.

Ключевой принцип Хельсинских правил — справедливое использование водных ресурсов международного речного бассейна, отвечающее интересам государств, расположенных на его территории. В основе этого принципа — обоснование изъятия справедливой доли водных ресурсов водотока для каждого государства с учетом факторов, значение которых “должно определяться в сравнении с другими факторами, имеющими отношение к данному вопросу” [18]: географическое положение бассейна, исторические особенности хозяйственного использования водных объектов, наличие определенных экономических и социальных потребностей в водных ресурсах каждого из прибрежных государств и др.

Хельсинские правила 1966 г. длительное время были основополагающим документом, содержащим нормы международного обычного права по регулированию двустороннего и многостороннего сотрудничества государств в области использования трансграничных вод. Положения Хельсинских правил учитывались при разработке соглашений по использованию водных ресурсов в нижнем течении р. Меконг и речных бассейнов других рек в странах Азии и Африки, а также применялись трибуналом в Индии [11] при урегулировании спора между индийскими штатами по использованию водных ресурсов бассейна р. Кришны [16].

Положения Хельсинских правил 1966 г. неоднократно дополнялись и уточнялись: последняя редакция утверждена Ассоциацией международного права в 2004 г. на конференции в Берлине [17]. В обновленных и дополненных Берлинских правилах по водным ресурсам в 2004 г. систематизированы специальные принципы международного права, регулирующие межгосударственные отношения в области совместного управления водными объектами и их охраны, а также обобщены основные права человека о свободном доступе и использовании водных ресурсов.

ВТОРОЙ ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ НОРМ И ПРИНЦИПОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ НЕСУДОХОДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ

Второй этап связан с Европейской экономической комиссией при Социальном и экономическом Совете ООН (ЕЭК ООН), которой с 1960-х гг. разрабатывались правовые основы регулирования отношений между европейскими государствами по поводу совместного использования многочисленных трансграничных рек и озер региона. Основной международно-правовой документ, разработанный ЕЭК ООН, ‒ Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. (вступила в силу в 1996 г.).

Основная цель конвенции – обеспечение правовых основ международного сотрудничества в области использования трансграничных водных ресурсов для реализации следующих мер: (1) ограничение, предотвращение загрязнения и сохранение, восстановление экосистем; (2) экологически обоснованное рациональное управление, разумное и справедливое использование водных ресурсов при осуществлении деятельности, которая может оказать трансграничное воздействие.

В Конвенции ЕЭК ООН 1992 г. предусмотрены положения как общего характера для всех участников конвенции, касающиеся предотвращения загрязнения и охраны трансграничных водотоков, так и специальные для государств-сторон конвенции, по территориям которых протекают трансграничные водотоки. Они включают в себя обязательства по заключению соглашений с пограничными государствами по вопросам, затрагиваемым в конвенции, и учреждению совместных органов управления трансграничными реками и озерами.

Предложенный Конвенцией ЕЭК ООН 1992 г. правовой режим имеет несколько особенностей: во-первых, рамочный характер договора обусловливает последующую конкретизацию заложенных в нем принципов за счет принятия дополнительных протоколов, разработки рекомендаций и руководств; во-вторых, закрепленные требования по принятию специальных соглашений по трансграничным водотокам способствуют развитию межгосударственного двустороннего и многостороннего правового регулирования трансграничного сотрудничества [20]; в-третьих, в 2013 г. с принятием поправки к Конвенции ЕЭК ООН 1992 г. [10] документ был открыт для присоединения всех государств – членов ООН.

ТРЕТИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ ПО НЕСУДОХОДНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Деятельность Комиссии международного права при Генеральной Ассамблее ООН, которая в 1974 г. приступила к разработке проекта статей по несудоходному использованию международных водотоков, определила начало третьего этапа. Первая редакция документа была представлена в 1979 г. В последующие двадцать лет Комиссия вела интенсивную работу по выявлению и уточнению норм международного обычного права в этой области. Итогом работы стала Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1997 г. и вступившая в силу в 2014 г.

Конвенция 1997 г. ‒ свод фундаментальных принципов международного публичного права, регулирующего межгосударственные отношения в области несудоходного использования международных речных бассейнов и озер. Конвенция отражает современное обычное международное право, в связи с чем закрепленные в ней нормы обязательны для всех государств, независимо от того, являются ли они ее участниками или нет [6].

Данное положение подтверждено решением Международного суда ООН по делу Габчиково‒Надьмарош [13] сразу же после принятия Конвенции в 1997 г., а также решением по делу о целлюлозных фабриках на р. Уругвай в 2010 г. [15]. При рассмотрении указанных международных споров Международный суд ООН сослался на нормы Конвенции для обоснования принципа справедливого и разумного водопользования как “основного права” государств в пределах общего речного бассейна [6].

Основной провозглашенный в Конвенции принцип ‒ принцип справедливого и разумного использования водотока, который в несколько иной форме отражен в Хельсинских правилах 1966 г. Справедливое и разумное водопользование (от англ. “equitableandreasonable”) предполагает, что каждое государство имеет право использовать и осваивать водоток “с целью достижения его оптимального и устойчивого использования и получения связанных с этим выгод” [3]. При таком использовании должны учитываться интересы государств, по территориям которых протекает водоток. Для определения “разумного и справедливого использования” должны приниматься во внимание факторы и обстоятельства, определяющие особенности водопользования: географические, гидрографические, климатические, экологические условия; социально-экономические потребности государств в ресурсах международного водного объекта; степень зависимости населения от трансграничных водных ресурсов; проявление последствий водохозяйственного освоения общих водных ресурсов в одном государстве на территории других государств; сохранение и защита водных объектов и др. Важно отметить, что все перечисляемые факторы должны рассматриваться совместно и заключение по определению “справедливого и разумного использования” должно выноситься на основе их комплексного анализа.

Принцип справедливого и разумного водопользования реализуется путем создания межгосударственных комиссий, в компетенцию которых входит разработка и утверждение планов по распределению трансграничных водных ресурсов. Такая практика осуществляется государствами Юго-Восточной Азии на основании Соглашения о сотрудничестве в целях развития на устойчивой основе бассейна реки Меконг 1995 г., в Центральной Азии – Соглашение об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарьи 1998 г., в Северной Африке – Рамочное соглашение о сотрудничестве в долине реки Нил 2010 г., и др.

Важная особенность Конвенции 1997 г. ‒ распространение сферы ее действия как на поверхностные, так и на подземные воды, которые имеют гидрологическую связь с бассейном международной реки. Это следует из приводимого определения “водотока” как “системы поверхностных и подземных вод”, составляющих единое целое [3].

Однако, исходя из данного определения, Конвенцией регулируется использование только водоносных горизонтов, связанных с поверхностными водами речных бассейнов, а ее применение к водоносным горизонтам замкнутого артезианского характера, которые не имеют физической связи с речными бассейнами, не допускается. Этот факт существенно ограничивает применение документа по отношению к многочисленным международным водоносным горизонтам замкнутого артезианского типа, не имеющих связи с поверхностными водотоками.

Осознавая важность принятия норм для урегулирования межгосударственных отношений, связанных с использованием и охраной подземных водоносных горизонтов, расположенных на территории двух и более государств, Комиссия международного права при Генеральной Ассамблее ООН представила в 2008 г. Проекты статей по праву в области трансграничных водоносных горизонтов. Основная цель документа – рекомендовать нормы и принципы, на которые должны ориентироваться государства при разработке межгосударственных соглашений по совместному использованиюподземных водоносных горизонтов [19]. Проекты статей уже использованы в соглашении по водоносному горизонту Гуарани между Аргентиной, Бразилией, Парагваем и Уругваем в 2010 г., а также в соглашении между Францией и Швейцарией по поводу использования Женевского водоносного горизонта в 2008 г.

Необходимо отметить, что в Проектах статей закреплены два взаимодополняющих принципа построения межгосударственных отношений в области использования водоносных горизонтов. Первый принцип ‒ суверенитет государств над частью подземного трансграничного водоносного горизонта в пределах его территории. Это продолжение принципа неотъемлемого суверенитета над естественными ресурсами, подтвержденного Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН в 1961 г. [8] и неоднократно закрепленного в конвенциях природоохранного характера [1, 2, 7].

Второй принцип, закрепленный в Проекте статей, ‒ обязательства справедливого и разумного использования подземных водных ресурсов. Водопользование должно быть таким, чтобы блага, получаемые в ходе использования водоносного горизонта, накапливались справедливо всеми государствами, расположенными в его пределах, а деятельность по его освоению не наносила трансграничного ущерба. Таким образом, перечисленные в Проекте статей принципы закрепляют право государства на использование имеющихся подземных водных ресурсов, однако накладывают существенные обязательства по охране и учету интересов сопредельных государств.

ВЫВОДЫ

Сложившийся комплекс международно-правовых норм и принципов, регулирующих межгосударственные отношения, возникающие в связи с несудоходным использованием трансграничных водных ресурсов, формирует основу для дальнейшего развития и формирования международного водного права как отрасли международного публичного права наряду с международным морским, воздушным и космическим правом.

Несмотря на принятие в 1997 г. универсальной Конвенции ООН о праве несудоходного использования международных водотоков, в начале 2000-х гг. эксперты сошлись во мнении о необходимости продолжения работы по неформальной кодификации и уточнению правил несудоходного использования международных водотоков. Это обусловлено тем, что государства чаще склоняются к практике заключения двусторонних договоров в области несудоходного использования трансграничных водотоков и не изъявляют желания становиться сторонами универсальных многосторонних договоров. Данная тенденция неблагоприятно отразилась на судьбе Конвенции ООН 1997 г., которая вступила в силу только спустя 17 лет после ее принятия.

На сегодняшний день наиболее полный свод международных принципов и норм, определяющих вектор развития межгосударственных отношений в области несудоходного использования водных ресурсов, отражен в Берлинских правилах по водным ресурсам 2004 г. Однако предлагаемый Ассоциацией международного права кодификационный акт не имеет обязательной юридической силы и является лишь итогом систематизации, анализа и изучения заключаемых двусторонних и многосторонних соглашений в области использования, охраны и защиты международных водотоков.

Сравнительный анализ конвенций 1992 и 1997 гг. позволяет выявить их различия и взаимосвязь. В Конвенции ООН 1997 г. основной акцент сделан на решении проблем регулирования распределения водных ресурсов между прибрежными государствами, а в Конвенции ЕЭК ООН 1992 г. – на вопросах сохранения их качества и охраны. Вместе с тем принятие в 2013 г. поправки, придающей Конвенции ЕЭК ООН 1992 г. универсальный характер, дополнило международную правовую базу, регулирующую межгосударственное несудоходное использование международных водных объектов, нормами, направленными на создание двусторонних механизмов межгосударственного сотрудничества, призванных обеспечить охрану и защиту трансграничных водных ресурсов при их водохозяйственном освоении.

Таким образом, рассматриваемые конвенции, имеющие одинаковый объект регулирования и различающиеся по предмету, могут эффективно дополнять друг друга, формируя в комплексе с многочисленными двусторонними соглашениями в рассматриваемой области основу для сотрудничества государств в освоении, сохранении и защите водных ресурсов международного характера.

About the authors

A. D. Nikanorova

Moscow State University

Author for correspondence.
Email: aleksanika@gmail.com

географический факультет

Russian Federation, 119991, Moscow, Leninskie Gory, 1

S. A. Egorov

Diplomatic Academy of Ministry of foreign affairs of the Russian Federation

Email: aleksanika@gmail.com
Russian Federation, 119034, Moscow, Ostogenka str., 53/2, build. 1

References

Supplementary files