Приоритеты и механизмы социально-экономического развития российского села

Полный текст

ПЕТРИКОВ Александр Васильевич – академик РАН, исполняющий обязанности руководителя ВИАПИ им. А.А. Никонова.

 

Россия как социальное государство стремится к сокращению, а в долгосрочной перспективе – устранению территориальных различий в уровне жизни населения, в том числе между городом и селом. Конституция РФ гарантирует “единство экономического пространства” страны (ст. 8, п. 1), “равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… места жительства” (ст. 19, п. 2). В настоящее время качество жизни сельского населения заметно ниже, чем городского, хотя этот разрыв постепенно сглаживается (табл. 1). Жители сёл составляют только 1/4 населения страны, в то время как на них приходится 31% всех безработных и 52.2% малоимущих. Низкий уровень жизни – основная причина снижения демографического потенциала села (табл. 2). За 2010–2020 гг. среднегодовая убыль населения здесь составила 0.46%: естественная убыль наблюдалась ежегодно, миграционная – в течение 9 лет, за исключением 2019 г. Небольшой прирост (17.2 тыс. человек) обусловлен административно-территориальными преобразованиями – переводом городских поселений в разряд сельских.

 

Таблица 1. Показатели качества жизни в городе и на селе

Показатель	Год
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Совокупный доход в среднем на домохозяйство, тыс. руб. в месяц
Город	64.8	67.5	72.6	74.7	75.3	78.8	82.7	84.6	94.5
Село	41.6	45.4	48.8	51.9	51.5	54.2	58.9	61.6	66.4
Село/город, %	64.1	67.3	67.2	69.4	68.4	68.8	71.2	72.8	70.2
Уровень безработицы
Город	4.6	4.3	4.8	4.8	4.3	4.0	3.9	5.2	4.2
Село	8.3	7.9	7.9	8.0	8.0	7.3	6.9	7.9	6.9
Село/город, %	181.0	182.6	164.1	165.9	183.9	180.5	174.6	152.8	163.3
Доля малоимущего населения (с денежными доходами ниже прожиточного минимума), %
Город	3.6	3.8	5.5	5.4	5.1	4.4	4.4	3.7	3.8
Село	15.8	16.9	19.5	18.5	17.3	14.5	15.7	12.5	12.6
Село/город, %	438.9	444.7	354.5	342.6	339.2	329.1	355.8	336.4	335.7
Доля благоустроенного жилья, %
Город	77.6	73.5	78.4	78.7	79.1	79.1	80.1	80.57	81.3
Село	26	28.3	30.8	31.5	32.6	34.2	36.3	37.53	39.1
Село/город, %	33.5	38.5	39.3	40.0	41.2	43.2	45.3	46.6	48.1
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет
Город	71.33	71.44	71.91	72.35	73.16	73.34	73.72	71.81	70.3
Село	69.18	69.49	69.9	70.5	71.38	71.67	72.21	70.69	69.31
Село/город, %	97.0	97.3	97.2	97.4	97.6	97.7	98.0	98.4	98.6

Источник: составлено автором по данным Росстата [1–5].

Большинство экспертов считают, что уменьшение численности и удельного веса сельского населения выступает объективным следствием урбанизации. Отчасти это так, но надо учитывать и другое: в России урбанизация протекает в острой форме, что влечёт за собой ряд неблагоприятных социально-экономических последствий.

 

Таблица 2. Компоненты изменения численности сельского населения

Год	Численность населения на 1 января	Изменения за год				Численность населения на 31 декабря	Общий прирост за год, %
		общий прирост	естественный прирост	миграционный прирост	перемена категории населённых пунктов
2010	37 772.1	–327.9	– 81.7	–228.8	–17.4	37 444.2	–0.87
2011	37 444.2	–129.8	–42.5	–149.9	62.6	37 314.4	–0.35
2012	37 314.4	–85.6	–6.3	–166.6	87.3	37 228.8	–0.23
2013	37 228.8	–110.6	–0.8	–176.8	67.0	37 118.2	–0.30
2014	37 118.2	–	–	–	–	37 985.1	–
2015	37 985.1	–97.8	–61.4	–46.8	10.4	37 887.3	–0.26
2016	37 887.3	–115.3	–74.0	–36.4	–4.9	37 772.0	–0.30
2017	37 772.0	–218.5	–95.1	–46.5	–76.9	37 553.5	–0.58
2018	37 553.5	–226.3	–112.1	–69.4	–44.8	37 327.2	–0.60
2019	37 327.2	–141.0	–130.9	10.1	–20.3	37 186.1	–0.38
2020	37 186.1	–266.7	–213.2	–7.7	–45.8	36 919.4	–0.72
Итого	–	–1719.5	–818	–918.8	17.2	–	–

Источник: [6, с. 219].

 

Во-первых, сокращение доли сельских жителей происходит одновременно с падением их численности, хотя может им не сопровождаться. Возможен рост сельского населения и при снижении его удельного веса, если городское увеличивается более быстрыми темпами. Например, в Канаде, где природно-климатические условия схожи с российскими, за 2000–2022 гг. доля сельского населения снизилась на 2.9 п.п. (процентных пункта) – с 20.6 до 17.7%, но его численность возросла на 692 тыс. человек, или на 11% (с 6.308 до 7 млн человек) [7].

 

Таблица 3. Обезлюдевшие сельские населённые пункты, по данным Всероссийских переписей населения 2002, 2010 и 2020 г.

Регион	2002		2010		2020		Изменение доли за 2002–2020 гг., п.п.
	Число, ед.	Доля в общей численности сельских населённых пунктов, %	Число, ед.	Доля в общей численности сельских населённых пунктов, %	Число, ед.	Доля в общей численности сельских населённых пунктов, %
Российская Федерация	13 086	8.4	19 416	12.7	24 751	16.2	+7.8
Центральный ФО	6096	10.1	9732	16.3	11 989	20.2	+10.1
Северо- Западный ФО	3892	13.4	5920	20.0	7538	12.2	–1.2
Южный ФО	103	1.6	1140	2.2	194	2.6	+1.0
Северо- Кавказский ФО	104	3.2	171	5.1	136	4.1	+0.9
Приволжский ФО	2146	6.1	2706	7.9	3860	11.4	+5.3
Уральский ФО	229	3.9	260	4.5	289	5.1	+1.2
Сибирский ФО	253	2.4	333	3.3	501	5.0	+2.6
Дальневосточный ФО	169	4.1	154	3.8	244	5.9	+1.8

Источник: составлено автором по [8; 9; 10, с. 8].

 

Во-вторых, уменьшение демографического потенциала села приводит к социальному опустыниванию территорий, а именно росту количества населённых пунктов без жителей (табл. 3). Наибольший удельный вес таких мест отмечается в Центральном, Северо-Западном и Приволжском федеральных округах, максимальная динамика – в Центральном федеральном округе. С одной стороны, это обусловлено наличием там крупных городских агломераций, притягивающих сельское население, с другой – низким уровнем социальной обустроенности села. Обезлюдение – это не только утрата материально-вещественного капитала и культурно-исторического наследия, накопленных предыдущими поколениями, но и потеря социального контроля над территориями и уменьшение их связанности, что грозит геополитическими рисками, особенно в приграничных районах.

В-третьих, социальное опустынивание ранее обжитых сельских пространств сопровождается выпадением из хозяйственного оборота продуктивных земель и, соответственно, сокращением площади сельскохозяйственных угодий. По состоянию на 1 января 2022 г. не использовались более 33 млн га ранее освоенных территорий (17% их общей площади) [11, с. 49]. Это ослабляет потенциал развития сельского хозяйства, создаёт риски для продовольственной безопасности страны и её позиции на мировом агропродовольственном рынке, требует значительных затрат на окультуривание заброшенных земель. Ежегодно на эти цели в рамках принятой в 2021 г. “Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации” планируется выделять из федерального бюджета более 4 млрд руб. [12].

Комплексное укрепление села должно стать стратегическим направлением социально-экономического развития государства. Речь, конечно, идёт не о приостановке урбанизации, а о переходе к её более управляемой фазе, без тех негативных проявлений, о которых говорилось выше.

Ещё недавно предполагалось, что региональные различия в уровне социально-экономического развития и качестве жизни населения будут выравниваться по мере налаживания рыночных отношений и вовлечения периферийных районов в активный рыночный оборот без вмешательства государства в территориальное регулирование. В соответствии с этим отвергалась специальная политика преодоления различий между городом и селом. Принятый в 1990 г. закон РСФСР “О социальном развитии села” носил сугубо декларативный характер и не содержал экономических механизмов выравнивания сельско-городских различий [13]. В 2000 г. по инициативе Совета Федерации была предпринята попытка обновить его содержание. Однако новая редакция закона не была принята, а с 1 января 2005 г. его вовсе упразднили.

С середины 2000-х годов в соответствии с Федеральным законом “О развитии сельского хозяйства” реализуются среднесрочные государственные программы развития отрасли. В целом были решены задачи продовольственной независимости страны, формируется экспортный потенциал продовольствия и сельскохозяйственного сырья. Однако всё это незначительно повлияло на социальные проблемы села. Позитивные сдвиги происходят только в тех населённых пунктах, где осуществляются инвестиционные аграрные и агропромышленные проекты. Действовавшая с 2003 по 2020 г. федеральная программа по устойчивому развитию сельских территорий из-за слабой бюджетной обеспеченности, по сути, лишь сопровождала инвестиции в АПК.

 

Таблица 4. Структура занятого сельского населения в возрасте 15 лет и старше по видам экономической деятельности на основной работе, тыс. человек

Год	Всего занятых	В том числе занято по видам экономической деятельности
		Сельское, лесное хозяйство,  охота, рыболовство и рыбоводство	Несельско- хозяйственные  виды экономической  деятельности
2009	16 880	4571	12 309
2022	16 083	3014	13 069
2022 к 2009, тыс. человек	–797	–1557	+760
%	95.3	65.9	106.2

Источник: составлено автором по [17].

 

В то же время в крупных населённых пунктах, в силу концентрации населения и экономии на транспортных издержках, удельные затраты на оказание социальных услуг гораздо ниже, чем в малых. Именно по этой причине ведомства социальной инфраструктуры стремятся развивать свою деятельность в городах и крупных посёлках и экономят на отдалённых районах, свёртывая там низовую сеть. Это ещё более стимулирует переезд людей в крупные центры и города, усиливая социальное опустынивание местности. Кроме отмеченных выше рисков сокращения продуктивных сельскохозяйственных земель, возникают проблемы с обеспечением сельского хозяйства молодыми высококвалифицированными специалистами. С ростом миграции растёт напряжённость на городских рынках жилья и рабочей силы, от перенаселения страдает городская экология, увеличиваются автомобильные пробки и т.д.

Для преодоления неблагоприятных для общества последствий необходимо вмешательство государства. В 2019 г. принята “Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 г.”, одна из задач которой – “повысить устойчивость системы расселения за счёт социально-экономического развития сельских территорий” [14]. С 2020 г. реализуется государственная программа “Комплексное развитие сельских территорий” [15]. Тем не менее государственное регулирование сельского развития требует дальнейшего совершенствования. Существенный недостаток – отсутствие федерального закона о развитии села. Как следствие не установлены количественные критерии определения самого предмета государственного регулирования (“село”, “сельский населённый пункт”, “сельские территории”, “сельский район”, “сельская агломерация” и др.). Каждый субъект разрабатывает собственные законы о территориально-административном устройстве, что неоправданно сегментирует социально-экономическое пространство страны, а в ряде случаев приводит к утрате сельскими жителями социальных прав и гарантий, установленных на федеральном уровне. Также не определены основания для разграничения указанных понятий (например, сельских районов в зависимости от плотности населения, удалённости от административных центров, уровня социально-экономического развития), что не позволяет дифференцировать меры развития, включая государственную поддержку районов, находящихся в депрессивном состоянии.

Отсутствие закона создаёт риски для разработки соответствующих программ развития села и их финансирования: принятие программ приходится постоянно лоббировать, а не действовать в чётких правовых рамках. Например, действие федеральной целевой программы “Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года” было досрочно прекращено 1 января 2018 г., а её мероприятия осуществлялись в рамках подпрограммы, а затем – ведомственной программы в составе “Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы”. В итоге возникли предпосылки для уменьшения финансирования указанных мероприятий. Лишь поручение Президента РФ В.В. Путина Правительству РФ позволило разработать и утвердить реализуемую ныне государственную программу “Комплексное развитие сельских территорий” [16].

В действующем законодательстве закреплён узковедомственный (аграрный) подход к развитию села: в соответствии со ст. 5 ФЗ “О развитии сельского хозяйства” обеспечение устойчивого развития сельских территорий отнесено к целям государственной аграрной политики, за которую ответственно Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Другие министерства и ведомства не обязаны разрабатывать специальные меры сельского развития. Остаётся нереализованным положение “Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года” о том, что некоторые мероприятия, направленные на развития села, с учётом ведомственной принадлежности включаются в состав отраслевых государственных программ Российской Федерации, в том числе в сферах образования, здравоохранения, культуры и туризма, физической культуры и спорта, и группируются в рамках отдельных задач или подпрограмм. Минсельхоз России не имеет полномочий координировать деятельность других министерств и ведомств в сельской местности, в том числе реализацию отраслевых и комплексных госпрограмм. В целом это обязанность Минэкономразвития России, однако оно непосредственно не отвечает за развитие села.

Федеральное законодательство не обязывает субъекты РФ разрабатывать специальные меры в области сельского развития. Как следствие, в стратегиях социально-экономического развития регионов обычно не содержится раздела (направления) по устойчивому (комплексному) развитию этих территорий. При оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов (в соответствии с Указом Президента РФ № 548 от 14 ноября 2017 г.) принимаются во внимание показатели по региону в целом, без разбивки на город и село. Не определены положения об информационном обеспечении сельской политики, включая перечень показателей государственной статистики о сельском развитии. Отсутствует положение о мониторинге и подготовке ежегодного Национального доклада о комплексном развитии села, разработке среднесрочного и долгосрочного прогноза развития.

Представляется, что указанные выше проблемы должны найти своё решение в специальном федеральном законе о развитии села. Его цель – обозначить правовые основы политики сельского развития и механизмы её реализации, включая критерии разделения населённых пунктов на сельские и городские, а также принципы типологии сельских районов для дифференциации мер. Критерием принадлежности населённого пункта к сельскому или городскому предлагается считать численность постоянно проживающего там населения, что согласуется с рекомендациями ООН и опытом большинства зарубежных стран. Конкретное значение критерия устанавливается Правительством РФ, при этом в субъектах он может отличаться. Органам региональной власти предоставляется право в определённых пределах корректировать эти значения. Закон также должен обозначить полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, местного самоуправления в области развития села, направления государственной политики сельского развития и меры её реализации, включая формирование государственных программ развития сельских территорий на среднесрочный период, их финансовое обеспечение и механизмы достижения целей.

Актуальная задача – создание на селе новых рабочих мест в несельскохозяйственных отраслях. Модернизация сельского хозяйства приводит к сокращению аграрной занятости. Если высвобождаемые работники не находят иной сферы приложения труда, они либо пополняют ряды безработных, либо мигрируют в города, что в любом случае имеет неблагоприятные последствия. В настоящее время такая ситуация наблюдается в большинстве сельских районов (табл. 4). В течение 2009–2022 гг. из сфер сельского и лесного хозяйства, охоты, рыболовства и рыбоводства ушло 1557 тыс. человек, в то время как в других видах экономической деятельности трудоустроилось 760 тыс. (48.8%), то есть для обеспечения занятости количество рабочих мест там должно быть по меньшей мере удвоено.

Большое значение имеет диверсификация хозяйственной деятельности сельхозорганизаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Определённые проблемы здесь возникают из-за условий государственной поддержки: для получения субсидий на развитие сельского хозяйства доходы от реализации аграрной продукции и сырья в структуре годовой выручки должны составлять не менее 70% (см. федеральный закон “О развитии сельского хозяйства” от 29.12.2006 г. № 264-ФЗ, ст. 1 [18]). Такое ограничение имело смысл, когда упор делался на наращивание внутреннего сельскохозяйственного производства с целью импортозамещения и обеспечения продовольственной независимости страны. Сейчас эти задачи в основном решены, и стимулы к ведению исключительно сельскохозяйственной деятельности могут быть ослаблены. Вполне допустимо снижение указанного порога до 50%, чтобы товаропроизводители диверсифицировали экономическую деятельность за счёт других отраслей.

Кроме того, целесообразно предоставление субсидируемых инвестиционных кредитов и грантов субъектам малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности, строительства, народных ремёсел и промыслов, лесного хозяйства и деревообработки, сбора и переработки дикоросов (грибов, ягод, орехов, лекарственных растений), а также сферы услуг на селе. Из всех возможных направлений поддержки малого и среднего несельскохозяйственного бизнеса Минсельхоз России с 2022 г. реализует федеральный проект “Развитие сельского туризма” (в 2022 г. поддержан 51 проект из 37 субъектов РФ, в 2023 г. – 73 проекта из 51 региона) [19, с. 74], чего явно недостаточно.

Отдельным направлением диверсификации экономики в сельской местности и малых городах должно стать размещение там филиалов городских предприятий, в том числе высокотехнологичных. Предприятиям, развивающим филиальную сеть, необходимо предоставлять специальные преференции от государства.

Важное условие успешного развития – структурная перестройка сельского хозяйства, направленная на стимулирование малых и средних организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, потребительских кооперативов, а также некооперативных форм рыночной интеграции малых форм хозяйствования. Поддержка малых товаропроизводителей, применяющих менее интенсивные по сравнению с крупными хозяйствами технологии, не ведёт к ускоренному сокращению аграрной занятости. Конечно, она уменьшается, но более медленно – в отличие от масштабного замещения мелкотоварного производства крупным. Проигрывая в эффективности, но сохраняя занятость, малый бизнес играет в сельском сообществе роль своеобразного социального амортизатора.

 

Таблица 5. Участие различных хозяйств Ростовской области в социальном обустройстве сельских населённых пунктов, опрос 2023 г. в Ростовской области (n = 1057 человек), % от опрошенных

Деятельность	Сельхоз- организации	Крестьянские (фермерские) хозяйства	Агрохолдинги
Содержание и строительство объектов социальной инфраструктуры	52.9	45.6	33.3
Благоустройство, ремонт местных дорог, объектов коммунального хозяйства	50.7	48.0	34.1
Озеленение, улучшение окружающей среды	55.5	47.0	34.9

 

Другая особенность малых хозяйств заключается в том, что их учредителями и работниками являются представители местного населения, заинтересованные не только в развитии бизнеса, но и в поддержании жизнеспособности своих населённых пунктов. Крупные предприятия (в частности агрофирмы и агрохолдинги), создаваемые, как правило, внешними инвесторами и привлекающими на работу не только местных жителей, ориентированы прежде всего на достижение максимальных объёмов производства и не уделяют должного внимания социальным вопросам, полагая, что это забота государства, которому бизнес платит налоги.

Социологический опрос сельского населения Ростовской области, проведённый в июне 2023 г. Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова и Ростовским государственным экономическим университетом в районах экономической деятельности различных типов хозяйств, показал весьма разнообразное отношение к решению вопросов местного значения. Респонденты считают, что наибольшее участие в социальном обустройстве сельских населённых пунктов принимают сельскохозяйственные организации, не интегрированные в холдинги, вторую строчку в рейтинге занимают крестьянские (фермерские) хозяйства, а последнее место – агрохолдинги (табл. 5). По мнению участников опроса, такое распределение ролей сохранится и в будущем (табл. 6). Почти 64% полагают (варианты ответов “да” и “скорее да, чем нет”), что не входящие в агрохолдинги сельскохозяйственные организации продолжат содействовать решению социальных проблем на селе; около 60% прогнозируют, что такой деятельностью будут заниматься крестьянские (фермерские) хозяйства, и только 46% считают, что это продолжат делать агрохолдинги.

 

Таблица 6. Распределение ответов на вопрос: “Как Вы считаете, будут ли хозяйства осуществлять социальную деятельность в будущем?”, опрос 2023 г. в Ростовской области (n = 1057 человек), % от опрошенных

Ответ	Сельхоз- организации	Крестьянские (фермерские) хозяйства	Агрохолдинги
Да	33.4	33.9	21.4
Скорее да, чем нет	30.5	25.2	25.0
Скорее нет, чем да	10.8	13.7	23.4
Нет	4.8	5.9	11.5
Затрудняюсь с ответом	20.5	21.3	18.7

 

До сих пор стратегия государства заключалась в преимущественном развитии крупных хозяйств, прежде всего агрофирм и агрохолдингов. Как подчёркивалось выше, это было отчасти оправданно на этапе активного импортозамещения на агропродовольственном рынке, когда в относительно сжатые сроки требовалось нарастить внутреннее производство. В настоящее время, когда эти задачи в целом решены, а социальные проблемы очень актуальны, следует уделять больше внимания малому и среднему сельскохозяйственному бизнесу.

Развитие сельских территорий неизбежно повышает роль муниципалитетов и требует укрепления их бюджета, который крайне мал: 10.9% ВВП в 1997 г., 4.1% в 2021 г. При этом примерно две трети доходов формируют трансферты от государства и лишь треть – налоговые и неналоговые доходы [20, с. 21]. В большинстве поселений действующая межбюджетная и налоговая политика позволяет обеспечивать собственными налоговыми и неналоговыми поступлениями только содержание управленческого аппарата, лишая поддержки сельскую экономику и усугубляя социальные проблемы населения. Назрела острая необходимость в повышении бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления за счёт перераспределения в их пользу федеральных и региональных налогов.

Об авторах

Александр Васильевич Петриков

Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова – филиал Федерального научного центра аграрной экономики и социального развития сельских территорий –ВНИИ экономики сельского хозяйства

Автор, ответственный за переписку.
Email: av_petrikov@mail.ru

академик РАН, исполняющий обязанности руководителя ВИАПИ им. А.А. Никонова

Россия, Москва

Список литературы

Дополнительные файлы