Ключевые вопросы реализации стратегии пространственного развития России-2030

Полный текст

Важная новация Стратегии-2030 – изменение общих подходов. Стратегия-2025 отталкивалась прежде всего от закономерностей и тенденций собственно пространственного развития, ключевое внимание в ней уделялось перспективам, точнее, перспективным экономическим специализациям отдельных регионов. Стратегия-2030 – это в гораздо большей степени взгляд на пространство как фактор социально-экономического развития страны в целом, достижения национальных целей и обеспечения национальной безопасности; кроме того, в этом документе уделено внимание и внешним факторам развития страны и её регионов. Акцент смещён на перспективы пространственного развития разных видов инфраструктуры и наиболее значимых видов деятельности. Всё это становится предпосылкой эффективного встраивания Стратегии-2030 в общую систему государственного управления, её увязки с другими федеральными стратегиями и программами. Стратегия-2030 уже нашла отражение в Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года и на перспективу до 2036 года, утверждённом Правительством РФ в самом начале 2025 г.

Объединяет Стратегию-2025 и Стратегию-2030 выделение в особую категорию приоритетов пространственного развития геостратегических территорий, то есть тех, что имеют особое значение для сохранения территориальной целостности страны, поддержания национальной безопасности и требуют дополнительных ресурсов для наращивания потенциала в силу специфических условий жизни и ведения хозяйственной деятельности. В число геостратегических территорий по-прежнему входят регионы Северо-Кавказского и Дальневосточного федеральных округов, Республика Крым и г. Севастополь, Калининградская область, территории Арктической зоны; перечень дополнен новыми субъектами Российской Федерации. К геостратегическим территориям отнесены и примыкающие к границам недружественных стран муниципальные образования.

В отношении определения других (помимо геостратегических территорий) приоритетов пространственного развития Стратегию-2030 отличает новый, как представляется, гораздо более взвешенный подход, соответствующий сбалансированной модели федеральной пространственной политики (рис. 1). Стратегия-2025 предполагала опору на перспективные центры экономического роста, то есть те территории, которые могут внести наибольший вклад в экономическое усиление страны, – это прежде всего крупные и крупнейшие городские агломерации; такой подход ближе всего к модели поляризованного развития. Роль ключевых городов в экономике страны, в том числе в столь важном в нынешних условиях научно-технологическом развитии, действительно, велика, и Стратегия-2030 этот факт учитывает, но предусматривает гораздо более широкую географию экономического роста. Речь идёт о Едином перечне опорных населённых пунктов (ОНП), который назван одним из важнейших механизмов реализации Стратегии-2030 и позволяет обеспечить концентрацию инструментов и ресурсов государственной политики для достижения национальных целей, в том числе снижения территориального социально-экономического дисбаланса. Согласно данному в Стратегии-2030 определению, ОНП – это населённый пункт, приоритетное развитие которого способствует достижению национальных целей России и обеспечению национальной безопасности, обеспечению жителей прилегающей территории доступом к образованию, медицинской помощи, услугам в сфере культуры, реализации иных потребностей. В идеале в зону влияния ОНП (прилегающие к ОНП территории) должно попасть всё обжитое пространство страны. Таким образом будут созданы условия для максимального использования социально-экономического потенциала России и сокращения различий в качестве жизни населения по всей её территории.

Рис. 1. Возможные модели федеральной политики пространственного развития

В сформированный Единый перечень ОНП² включено 2160 населённых пунктов, которые заметно различаются и по численности населения (от сельских населённых пунктов до г. Москвы), и по основным своим функциям. Большинство ОНП (1548) являются главными центрами предоставления социальных услуг для одного или нескольких муниципальных образований, список ОНП этого типа определяли высшие должностные лица субъектов РФ. В Единый перечень ОНП были также включены:

• города с численностью населения не менее 250 тыс. человек, являющиеся ядрами городских агломераций (76 ОНП);
• другие значимые населённые пункты (НП) в составе городских агломераций (113 ОНП), причём в разных регионах включённые в ОНП по разным основаниям (наукоградов среди них 5 – Жуковский, Королёв, Реутов, Фрязино, Кольцово);
• административные центры субъектов РФ с населением менее 250 тыс. жителей (23 ОНП);
• НП, где реализуются новые инвестиционные проекты, существенно влияющие на экономику территории (183 ОНП, включая Дубну);
• НП, обеспечивающие национальную безопасность (51 ОНП);
• крупнейшие НП в приграничных муниципальных образованиях, обеспечивающих безопасность государственной границы (67 ОНП);
• крупнейшие по численности НП в составе закрытых административно-территориальных образований (36 ОНП);
• крупнейшие НП в составе городских округов, которым присвоен статус наукограда (5 ОНП – Бийск, Обнинск, Серпухов, Черноголовка, Мичуринск);
• НП, основной функцией которых является обслуживание критически важной инфраструктуры (58 ОНП).

Вопреки присутствующему в Стратегии-2030 положению о том, что в Едином перечне ОНП выделяются НП, в том числе моногорода, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения (включая увеличение уровня безработицы, закрытие или ликвидацию основных предприятий), вызванные антироссийскими санкциями, снижением спроса на продукцию или иными неблагоприятными факторами, такие ОНП определены не были.

Как и любая другая новация, идея ОНП нуждается в дальнейшем осмыслении, поскольку сохраняется целый ряд нерешённых проблем и, соответственно, рисков успешной реализации предложенного механизма. Прежде всего обратим внимание на очевидно недостаточную проработку вопроса об определении места в Едином перечне ОНП населённых пунктов, которые можно назвать “городами науки” (они располагают высоким научно-технологическим потенциалом). В Единый перечень ОНП включены лишь официально признанные наукограды, без входящего в состав Москвы Троицка, – а это только 11 городских округов, преимущественно в Московской области (табл. 1), хотя реальное число городов науки в России, по общепризнанным оценкам, составляет порядка 70, и расположены они в разных регионах страны. Об этом свидетельствует, в частности, широкая география выбранных для применения инструментов федеральной поддержки научно-технологической и инновационной деятельности (с чёткой территориальной привязкой таких инструментов) – от Калининграда до Владивостока (табл. 1). Кроме того, ОНП признавались не городские округа в целом, а крупнейшие населённые пункты в их составе. В результате в Единый перечень ОНП включён город Серпухов, но не входящие в состав городского округа Серпухов города науки Пущино и Протвино. Наличие у Дубны и Жуковского статуса наукограда в Едином перечне ОНП вообще не упоминается, эти города включены в перечень как населённые пункты, где реализуются новые инвестиционные проекты, существенно влияющие на экономику территории.

Таблица 1. Локализованные объекты научно-технологической деятельности, получающие федеральную поддержку

Таким образом, города науки, равно как и пространственная составляющая федеральной научно-технологической и инновационной политики, требуют гораздо большего к себе внимания. В отношении решения проблемы включения городов науки в Единый перечень ОНП можно предложить как значительное увеличение числа городов, наделённых статусом наукограда, так и изменение подходов к формированию собственно перечня ОНП, предусматривающее (как это сделано для других видов ОНП) разработку и применение оригинальных критериев выделения населённых пунктов с высоким научно-технологическим потенциалом (безусловно, с обязательным участием научного сообщества в выработке и согласовании таких критериев).

Пример городского округа Серпухов (в состав которого, наряду с тремя городами, входят ещё порядка 150 сельских населённых пунктов) – наглядная иллюстрация одной из общих проблем реализации идеи ОНП. С введением в действие принятого в 2003 г. федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” населённые пункты постепенно перестали быть объектом государственного управления и даже статистического учёта, соответствующие функции были переданы муниципальным органам власти. В результате сегодня не только возник острейший дефицит статистических данных по социально-экономическому развитию населённых пунктов (которые обязательны для принятия обоснованных экономических решений), но и отсутствуют нормативно-правовые акты, которые позволяли бы определять понятие “населённый пункт”, критерии наделения его статусом городского или сельского (нет и законодательно закреплённых определений понятий “сельская местность” или “сельские территории”).

Проблема достаточности количества ОНП в Едином их перечне касается не только наукоградов. Возникают вопросы и по числу центров предоставления социальных услуг для жителей прилегающих к ОНП территорий. Дело в том, что общее число ОНП (2160) меньше числа даже крупных муниципальных образований (муниципальных округов и районов, городских округов), которых на 1 января 2025 г., по данным Росстата, насчитывалось 2317. Это означает, что в сельской местности статус ОНП получили, как правило, только районные центры, и неизбежны проблемы с доступностью центров социальных услуг для жителей удалённых от ОНП населённых пунктов, особенно в больших по площади муниципалитетах. Представляется, что Единый перечень ОНП должен быть заметно шире, однако в этом нет однозначной заинтересованности у органов власти субъектов РФ, от которых зависело формирование перечня. Дело в том, что ответственность за развитие ОНП возложена именно на региональные власти, для которых “качество среды для жизни в опорных населённых пунктах” является одним из показателей оценки эффективности их деятельности³. Иначе говоря, попадание населённых пунктов в перечень опорных означает не только дополнительное федеральное финансирование, но и ответственность за их развитие. Но можно надеяться на то, что при наличии бюджетных ресурсов региональные органы власти будут дополнительно формировать собственные, региональные перечни ОНП.

Ещё одна проблема, отчасти связанная с предыдущей, – отсутствие подлинно единой и, что немаловажно, иерархичной системы ОНП с точки зрения их роли в оказании разных по сложности видов услуг населению (от базовых – общее образование, неспециализированная медицинская помощь и т.п. до наиболее сложных – высшее профессиональное образование, высокотехнологичная медицинская помощь и т.д.), которые заведомо предоставляются в разных по численности населения городах и других населённых пунктах. Кроме того, остаётся неясной роль в оказании услуг населению прилегающих территорий тех ОНП, которые не относятся непосредственно к категории центров предоставления социальных услуг. Таким образом, идея ОНП требует дальнейшей существенной проработки, направленной в конечном итоге на создание условий для формирования единой системы расселения и её опорного каркаса.

Наряду с выбором приоритетов Стратегия пространственного развития должна дать ответ на вопрос, как будет решаться проблема территориальной разобщённости рабочих мест и рабочих рук. Хорошо известно, что в России на уровне и регионов, и отдельных населённых пунктов даже в пределах только сельской местности нередко возникают ситуации, когда в одних местах ощущается дефицит рабочих рук, в других, наоборот, люди не могут найти работу. Разрешить эту коллизию можно как за счёт трудовой миграции в разных её формах (маятниковой – в режиме ежедневных поездок на работу в другой населённый пункт, вахтово-отходнической, безвозвратной), так и за счёт привлечения инвесторов к созданию новых рабочих мест там, где их не хватает.

К сожалению, в отношении выбора между трудовой миграцией и повышением инвестиционной привлекательности проблемных территорий Стратегия-2030, как и Стратегия-2025, не даёт однозначного ответа. В документе говорится о необходимости, с одной стороны, обеспечить устойчивость системы расселения (в том числе создавая условия для прекращения оттока постоянного населения из регионов Сибири, Дальнего Востока и Арктики, малых и средних городов, сельских территорий), с другой стороны, стимулировать трудовую мобильность с учётом кадровых потребностей территорий. Более того, в Стратегию-2030 было включено такое понятие, как “новый экспериментальный населённый пункт” – создаваемый населённый пункт, в котором реализуются новые подходы в сфере демографии, жилищного строительства, экономического, научно-технологического развития и иных сферах. Очевидно, что создание новых населённых пунктов невозможно без оттока населения из уже существующих, при этом вряд ли основными “донорами” станут крупнейшие города.

Всё сказанное позволяет сделать вывод о том, что, хотя Стратегия-2030 утверждена, очень важно не останавливать работу по совершенствованию федеральной политики пространственного развития России. Ещё в Стратегии-2025 предполагалось создать постоянно функционирующий центр анализа и мониторинга пространственного развития, однако в явном виде эта идея так и не была реализована. Конечно, анализ и мониторинг пространственных процессов ведётся министерствами и институтами разных ведомств, однако эта деятельность явно недостаточна и несопоставима, например, с масштабами деятельности Совета по изучению производительных сил в годы его расцвета. Создание центра пространственного анализа, который обеспечивал бы методологическое сопровождение, мониторинг реализации и корректировку Стратегии, предусматривается и в Стратегии-2030. Такой центр, при обязательном активном участии Российской академии наук, должен быть сформирован.

¹ Подробнее новации проекта Стратегии-2030 и перспективные направления исследований, связанные с её реализацией, рассмотрены, с опорой на имеющийся научный задел, в статье: Кузнецова О.В. Стратегия пространственного развития России – 2030: новации и перспективные направления исследований // Вестник РАН. 2025. № 2. С. 12–21

² Утверждён Президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации 16 декабря 2024 г.

³ В соответствии с Указом Президента РФ от 28 ноября 2024 г. № 1014 “Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации”.

Об авторах

О. В. Кузнецова

Автор, ответственный за переписку.
Email: kouznetsova_olga@mail.ru

доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной работе

Дополнительные файлы

Доп. файлы

Действие

1. JATS XML

Скачать

2. Рис. 1. Возможные модели федеральной политики пространственного развития

Скачать (466KB)

Метаданные