Value of the constitutional teleology and constitutional legitimacy of the political and ideological diversity (pluralism): doctrine and practice

Full Text

К Правовая природа и предназначение конституционной телеологии онституционная телеология основывается на концепте современной конституции, на парадигме понимания роли, предназначе- ния и функций современной конституции, которое разделяется конституционалистами в различных странах. Ведущее конвенциональное начало со- общества ученых - это единый стиль мышления, признание научным сообществом определенных фундаментальных теорий и методов. Эти поло- жения, объединяющие сообщество ученых, Т. Кун назвал парадигмой. «Под парадигмами, - писал Т. Кун, - я подразумеваю признанные всеми науч- ные достижения, которые в течение определенного времени дают научному сообществу модель поста- новки проблем и их решений»1. Парадигма совре- менной конституции предполагает разделяемую оценку функциональности конституций и функци- онирования конституционализма как правового, политического, социально-культурного, истори- ческого и экономического явления. Функциональ- ность заложена в современное понимание и пред- назначение конституции. Как отмечается в иссле- довании по сравнительному конституционному праву, такие термины, как конституция, больше используются, чем определяются, и их понимание связано со знанием того, как они используются2. 1 Кун Т. Структура научных революций. С ввод. ст. и доп. 1969 г. М.: Прогресс, 1977. С. 11. 2 См.: Tushnet M. Constitution // The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law / ed. by M. Rosenfeld and A. Sajó. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 217. Природа современных конституций и выпол- няемые ими функции - взаимообусловленные явления в государствах с демократическим прав- лением. Понятие функции применительно к кон- ституции стало осмысливаться в современных исследованиях для того, чтобы показать роль и предназначение конституции в сферах общества и государства, в жизни различных стран и наро- дов. Конституционное право как ведущая отрасль национального права основывается на конститу- ционном функционализме и конституционном целеполагании. Конституционный функциона- лизм раскрывает нормативные, содержательные основы и эффективность реализации различных функций конституции, которые могут отличать- ся в различных странах продуктивностью их реа- лизации или иметь значительные особенности в конкретно-исторической ситуации конституци- онного развития государства. Функции конституции необходимо коррек- тировать в отношении этапов конституционного развития отдельной страны или группы стран, переживающих сходные политико-правовые и социально-экономические преобразования. По- этому более предпочтительным является анализ сфер реализации различных функций конститу- ции3. Можно говорить о существовании четырех сфер реализации функций конституции: юриди- ческой, политической, идеологической и эконо- 3 См.: Кравец И.А. Функции и сферы действия конститу- ции: теоретико-методологические и практические вопро- сы классификации // Вестник НГУ. Сер.: Право. 2011. Т. 7. Вып. 1. С. 44-51. мической. Для каждой из сфер присущ свой на- бор функций. Конституционная телеология как наука о це- лях и задачах конституционного регулирования и развития общества и государства связана с важ- нейшими областями конституционной юриспру- денции: 1) с функциями конституции и особенно с телеологической (программной) функцией; 2) с конституционализацией правового порядка на основе судебной интерпретации конституци- онных положений и законодательного обеспе- чения их реализации; 3) с конституционными целями ограничений прав и свобод граждан, раз- личных сфер отраслевого регулирования и регу- лирования общественного и государственного строя страны. Конституционная телеология базируется на ценностях и принципах, заложенных в тексте конституции и выводимых через интерпретацию конституционных положений в практике консти- туционного правосудия или конституционного судебного надзора (контроля) в различных право- вых системах. Ценности и принципы являются привычным элементом конституционного судеб- ного решения, хотя их судебно-практический ста- тус является предметом значительного спора, и их смысл и значение для судов заметно различаются в национальных правовых системах4. Телеологическая функция конституции тес- но связана с особой ролью конституционного права в системе национального права и в целом в правовой системе страны. Эта функция стано- вится возможной благодаря программным кон- ституционным положениям. С потребностью определять программу развития общества и го- сударства сталкивается любая страна, в которой существует конституция и конституционный строй. Правда, не всегда такая программа нахо- дит отражение в конституционном тексте непо- средственно, но может влиять на конституцион- ные формулировки о функциях государства или прав и свобод. Наиболее важные ключевые цели и задачи обобщенного характера принято за- креплять в тексте конституции страны, то есть в акте, который символизирует наиболее высокий уровень правового регулирования общественных отношений, и потому является наиболее значи- мым для правовой системы. Различные теории конституции неодинаково относятся к программным положениям. Социа- листическаяконцепцияконституциивсегдаотдаветских конституций, а их разработка, начиная с первой Конституции РСФСР 1918 г., была тесно связана с созданием программных документов коммунистической партии. Принятые на съез- дах или пленумах компартии решения или новая программа ложились в основу разработки и при- нятия очередной советской конституции. Связка программа партии - проект новой конституции отражала эффект политического руководства со- ветским и государственным строительством. В 1960-х гг. велась дискуссия о соотношении нормативных и программных начал в советской конституции5. В.А. Рянжин в 1963 г. выступил с критическим анализом теории конституции, согласно которой она рассматривается как до- кумент, законодательно закрепляющий то, что есть в жизни, и не является программой государ- ства. Он разделял точку зрения ряда советских государствоведов (В.Ф. Котока, Д.А. Гайдукова), что конституция общества, вступившего в пери- од развернутого строительства коммунизма (а в это верили и академические ученые), не может и не должна ограничиваться только регистрацией уже достигнутого, а должна содержать программ- ные моменты, указания на направления и задачи развития, на его конечную цель6. Постепенно, по мере развития возникла сво- еобразная традиция в советском конституцион- ном праве на стадии построения «общенародно- го» государства, в соответствии с которой текст конституции должен был определять ближайшие и конечные цели развития данного государства и общества. Несомненно, что такой подход к кон- ституционному регулированию благодаря «руко- водящей и направляющей роли» правящей пар- тии был экстраполяцией структурной особенно- сти партийной программы, которая обязательно состояла из «программы минимум» и «програм- мы максимум». Как отмечает Е.А. Лукьянова, «с 1918 г. традицией отечественного конституци- онализма стал политико-правовой программ- ный характер конституций. Все последующие конституции (за исключением Конституции РФ 1993 г.) включали в себя положения, определяв- шие программу развития общества, его цели и задачи на определенный период. И когда эти программы выполнялись, ставился вопрос об из- менении или принятии новой конституции»7. Конституции РФ 1993 г. также содержит про- граммные положения, хотя нормы-цели и нор- мы-задачи, содержащиеся в Конституции РФ, новала предпочтение обязательной формулировке в конституционном тексте программы социали- стического и коммунистического строительства. Программные положения были спецификой со- 4 См.: Jacobsohn G.J. Constitutional Values and Principles // The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law / ed. by M. Rosenfeld and A. Sajó. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 777. 5 См.: Рянжин В.А. Соотношение нормативных и про- граммных начал в советской конституции // Известия ву- зов. Правоведение. 1963. № 2. С. 27-39. 6 См.: Там же. С. 27; Коток В.Ф., Гайдуков Д.А. Новый этап в развитии Советского государства и Конституция СССР // Советы депутатов трудящихся. 1959. № 8. С. 21-26. 7 Лукьянова Е.А. Российская государственность и кон- ституционное законодательство в России (1917-1993). М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 32. сят принципиально иной юридический характер и используются, в отличие от советских консти- туций, для оценки конституционности законода- тельных и иных нормативно-правовых актов. Можно говорить о двух аспектах телеологи- ческого характера конституционных положений советского периода. С одной стороны, консти- туционные нормы создавались и формулирова- лись в соответствии с положениями партийной программы КПСС, изменение которой создава- ло политическую предпосылку для принятия новой конституции и обновления конституци- онных положений о целях развития советского государства. С другой стороны, именно консти- туция как основной закон выступала гарантом реализации главной программной цели совет- ского общенародного государства - построения бесклассового коммунистического общества. По мнению Л.А. Морозовой, в Конституции СССР 1977 г. была сформулирована не только главная программная цель государства, но и програм- ма социального развития советского общества, развития прав и свобод граждан СССР8. Формирование демократических и правовых основ российского конституционализма (как и в странах Восточной Европы) заставило по-новому осмыслять роль конституционных норм в созда- нии новых демократических систем правления и правопорядка, основанного на правах личности и регулируемой экономической свободе. Конституция России 1993 г. (как и в странах на постсоветском пространстве) породила дис- куссию о надлежащем соотношении норматив- ных конституционных положений и тех, в ко- торых сформулированы цели и задачи развития новых конституционных государств. Ученые- конституционалисты и теоретики государства задаются вопросом: должна ли конституция в ус- ловиях формирования демократических и право- вых основ конституционализма закреплять про- граммные положения? Два ответа встречаются в исследованиях. Сторонники эффективной ре- альной конституции (в противовес недостаткам фиктивной конституции) придерживаются от- рицательного ответа. Конституция не должна со- держать программных положений, так как в этом случае она превращается в свод провозглашений, а свойство конституционного регулятора утрачи- вается или значительно снижается. Конституционалисты, усматривающие в конституции фундаментальный юридический, социально-политический и экономический до- кумент, предназначенный не только для насто- ящего, но и для будущего времени, видят поло- жительные стороны программных положений. В этом случае конституционные нормы-цели 8 См.: Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. С. 45. и нормы-задачи - юридические основания для трансформации старых и возникновения и развития новых общественных отношений, ос- нованных на ценностях демократии, правового государства, гражданского общества. Конституция в период перехода к демокра- тии является отражением противоборства ре- форматорских сил с представителями охрани- тельного политического течения, которое может охватывать различные по своей ориентации по- литические партии и их поддерживающие соци- альные слои. При этом конституции приходится действовать после введения в сложных полити- ко-правовых и социально-экономических усло- виях преобразований, когда социальная среда и правовые институты только подлежат трансфор- мации, сохраняя инертность прежних традиций, ценностей и процедур. В этой связи конституция должна выступать одновременно и как акт, интегрирующий в пра- вовой форме достижения отечественного опыта конституционного развития, с присущими ему позитивными и негативными чертами, нацио- нальными особенностями традиций и верований в публичной сфере и морали, и как документ, на- целенный на преобразования существующих правовой, политической, экономической и со- циокультурной систем общества. Конституция многочисленными нитями связана с правовой системой страны, которая преобразуется под воздействием нормативной основы и практики реализации конституционных норм. Нормы конституции можно разделить на три группы, каждая из которых содержит конститу- ционные положения, отличающиеся своим от- ношением к правоотношениям, возникающим в процессе трансформации правовой системы. К первой группе относятся конституцион- ные нормы, содержащие конкретные цели и задачи развития общества и государства как наиболее важные для успешных политических и правовых преобразований. Вторую группу составляют конституционные нормы, которые хотя и не сформулированы в качестве целей и задач, носят характер норм-деклараций, норм- провозглашений или норм-принципов, подле- жащих детальной законодательной регламен- тации и требующих активной поддерживающей политики со стороны не только государства, но и общества в целом. Поэтому такие нормы не яв- ляются нейтральными к провозглашенным це- лям и задачам государства, они создают консти- туционный каркас правомерной деятельности государства по обеспечению заявленных общих целей нации. Третья группа конституционных норм складывается из положений, фиксирую- щих уже достигнутый результат преобразова- ний и конституционного развития к моменту принятия новой конституции. В Конституции РФ, по мнению целого ряда государствоведов, отражена нормативная мо- дель демократической правовой государствен- ности, которая способна влиять и фактически влияет на происходящие в России перемены. В своей статье Л. Мамут пишет, что Конституция РФ выполняет следующие функции: «служит ориентиром, указывающим общее направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства и граж- данского общества, является критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления данного процес- са, выступает правовой опорой критики и акций по устранению дефектов в структуре и деятель- ности институтов государства и гражданского общества, а также в деятельности занятых в них конкретных лиц, “работает” в качестве стимуля- тора законосообразного поведения и подъема политико-правовой культуры граждан, общества в целом, представляет собой индикатор меры соответствия реального (на текущий момент) состояния государственности и гражданского общества нормативной модели, представленной в Основном законе»9. Следовательно, любая конституция, а в пере- ходный период в особенности, в широком смыс- ле выступает как программа конституционной политики государства. Конституция не может не быть нормативным идеалом для общества и го- сударства, с которым как органы власти и долж- ностные лица, так и обычные граждане должны сверять свои многообразные виды деятельности. Исходя из нормативных основ программы конституционной политики государства, науч- ное сообщество государствоведов и конститу- ционалистов вправе давать оценку как итогам, так и перспективам развития российского госу- дарства и общества с позиций эффективности и полноты реализации программных положений и конституционных принципов. Подобную оценку не менее чем раз в 10 лет имеет смысл облекать в конституционные исследования, и издание про- фессионального комментария к Конституции РФ под эгидой Конституционного Суда РФ и профес- сионального сообщества конституционалистов. С позиций соблюдения и обеспечения консти- туционной законности, реализации принципов и норм Конституции РФ важную роль в инфор- мационном обеспечении конституционной по- литики государства могли бы сыграть ежегодные послания Конституционного Суда РФ Федераль- ному Собранию РФ. Отсутствие законодатель- ных и процедурных гарантий реализации полно- мочия Конституционного Суда РФ обращаться с посланиями препятствует эффективному инфор- 9 Мамут Л. Конституция и реальность // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 71. мированию государства и общества о состоянии конституционности, соблюдения конституции, исполнения или реализации постановлений Конституционного Суда РФ. Понятие и виды конституционной легитимности Конституционная легитимность необходи- мый атрибут современных демократических государств. В современную эпоху конституции играют большую роль в жизни все большего чис- ла стран. Однако не все страны имеют конститу- цию в смысле писаного акта, обладающего харак- терными чертами или особыми юридическими свойствами. Современная Великобритания и Римская империя в античный период - это два примера стран, которые не имеют или не имели писаной конституции. Отсутствие конституции может объясняться разнообразными факторами. По мнению Джозе- фа Рэза, одним из них является то, что страна обла- дает уровнем политического консенсуса, который делает писаную конституцию излишней10. Такой консенсус означает, что каждый знает и принима- ет структуру правления, распределение полномо- чий среди органов власти и общие принципы, на- правляющие или сдерживающие осуществление властных полномочий. К ним относятся конститу- ционные соглашения и обычаи без юридического механизма их обеспечения. Консенсус этого типа может существовать в маленькой стране с отно- сительно гомогенным и стабильным населением, обладающим относительным равенством статуса и стабильной экономикой. По-видимому, такой консенсус может существовать и в большой стра- не с разнообразным этническим, религиозным составом населения (мультикультурные государ- ства) благодаря значительной социальной и эко- номической стратификации, если он основан на культуре уважения и страна обладает стабильны- ми социальными, демографическими и экономи- ческими условиями. Писаные конституции имеют склонность су- ществовать в обществах, которые обладают отно- сительной стабильностью в пределах многообра- зия и изменения11. Парадигма писаной конститу- ции стала пониматься сообществом конституци- оналистов как наиболее востребованная модель правового регулирования и как наиболее рас- пространенное правовое явление в государствах с различным уровнем социально-политического и социально-экономического развития. Легитимность конституции и легитимность конституционализма взаимосвязанные, но не 10 См.: Raz J. On the Authority and Interpretation of Consti- tutions: Some Preliminaries // Constitutionalism. Philosophi- cal Foundations. / ed. by A. Larry. Cambridge: Univ. Press, 1998. P. 154. 11 См.: Ibid. P. 155. идентичные явления. Легитимность конституци- онализма связана с тем основанием, на которое он опирается. Конституционализм испытывает сложности реализации, а баланс властных струк- тур не может быть сохранен без всеобщего согла- сия различных социальных групп, слоев, всего народа с имеющейся в данном обществе фор- мой правления. Конституционный статус фор- мы правления имеет важное легитимирующее значение и ее неопределенность или отсутствие консолидированного согласия в отношении ее параметров может приводить к кризису консти- туционной легитимности. Консенсус является той необходимой опорой, без которой консти- туционализм повисает в воздухе или остается на бумаге («бумажный конституционализм»). Те- оретики конституционализма утверждают, что одним из принципов конституционализма явля- ется утверждение, что правительство происходит из народа и существует в согласии с ним12. С другой стороны, согласие народа с суще- ствующей в обществе формой правления в зна- чительной степени определяет легитимный характер государственной власти. Признание за носителями власти права осуществлять свои властные функции способствует поддержанию в обществе конституционных начал. Поэтому ле- гитимация власти - важный компонент любой политической системы, функционирующей на основе конституционализма. Обращаясь к зарождению конституцион- ного строя в России в начале ХХ в. следует от- метить, что он не имел крепких юридических корней и надежных гарантий. Конституцион- ный эксперимент 1906-1917 гг. не привел к по- явлению реального конституционализма, а воз- можности, которые предоставляли Основные законы 1906 г. органам государства и политиче- ским партиям, не были использованы ими для утверждения конвенциональных основ консти- туционализма и развития представительных начал в управлении государством. Даже в усло- виях дуалистической монархии необходим был политический компромисс между палатами и правительством. Русские конституционалисты, отстаивавшие идеалы права и конституции, не учли этого важнейшего обстоятельства. Они не пошли на принципиальное соглашение с пра- вительством для реализации возможных в тех условиях положений политической программы. Вместе с тем только политический компромисс и консолидация демократических сил могли стать условиями поступательного развития консти- туционного строя, обеспечить его дальнейшую демократизацию. В связи с отсутствием разви- того гражданского строя не было социально- 12 См.: Ховард Дик А.Е. Конституционализм // Верховен- ство права: сб. / пер. с англ. М.: Прогресс, 1992. С. 53. экономического основания для эволюционного развития конституционного строя. Как отмечал В.В. Леонтович, именно «неразвитость граждан- ского строя, гражданской свободы и повела к ис- чезновению политической свободы, к крушению конституционного строя в России»13. В России Конституция РФ на современном этапе содействует достижению консенсуса как между органами государственной власти, так и между политическими партиями и движения- ми, представленными в Государственной Думе и других представительных органах государства. Пагубное противостояние властей эпохи 1993- 1999 гг. отражалось и на несбалансированном ха- рактере бюджета, отсутствии законодательных механизмов аграрной реформы и, что особенно важно, на политическом климате в стране. Уро- вень консенсуса повысился после выборов депу- татов Государственной Думы в декабре 1999 г. и Президента РФ в марте 2000 г. Сотрудничество между ветвями власти значительно возросло, более согласованным стало голосование депу- татских объединений в Государственной Думе. Выборы 2007 г. депутатов Государственной Думы и 2008 г. Президента РФ обеспечили еще более полное политическое единство между парла- ментским большинством, с одной стороны, и Президентом РФ и Правительством РФ, с другой, хотя не предупредили кризис парламентаризма и низкий уровень участия депутатов в заседани- ях Государственной Думы. Выборы 2011 и 2012 гг. показали проблемные зоны конституционной демократической легитимности и потребовали от действующего Президента РФ и Председателя Правительства РФ инициатив в сфере избира- тельного законодательства, организации и стату- са федеральных органов государственной власти (Совета Федерации, Счетной палаты, Централь- ного Банка РФ и др.), а также порядка замещения должности, статуса и ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, в ряде других сфер. Для повышения степени конституционной легитимности в 2013-2014 гг. были реализованы инициативы конституционного характера, свя- занные с реформой судебной системы (упраздне- ния Высшего Арбитражного суда РФ и передачей его полномочий реорганизованному Верховному Суду РФ) и изменением роли Президента РФ в ре- шении кадровых назначений в органах Прокура- туры РФ. Поправки к Конституции РФ 2014 г. обе- спечили юридическую основу для расширения круга реформ и принятия нового федерального законодательства. Обращаясь к истокам происхождения тер- мина «легитимизм», необходимо отметить, что сначала он стал использоваться для обозначения 13 Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762-1914. М.: Рус. путь: Полиграфресурсы, 1995. С. 539. власти короля в средневековых монархиях Евро- пы. Он был призван показать, что власть короля, в отличие от власти узурпатора, является един- ственно правомерной, законной. Идея легитим- ности служила обоснованием главенства обще- признанного порядка над произволом, перехода власти законным путем над захватом власти си- лой, с помощью переворота или вследствие на- рушения правил престолонаследия. В современной литературе термины «лега- лизация» и «легитимация» как основания госу- дарственной власти разводятся, хотя они имеют общий латинский корень. Они происходят от слова «lex» - юридическая регламентация, уста- новленная и принятая как обязательная, а в пу- бличном праве - закон, принятый народным со- бранием. Значение термина lex эволюциониро- вало. Сначала это было всякое правило, которое римский гражданин устанавливал для себя или вместе с другими (завещание, договор); затем за- кон становится «общим предписанием», «общей клятвой государства» и, наконец, закон - «это то, что народ приказывает и устанавливает». В Законах XII таблиц содержалось постановление о том, что всякое решение народного собрания должно иметь силу закона14. Легализация государственной власти явля- ется понятием юридическим. В данном случае обоснование властных полномочий коренится в юридических актах и процедурах, в правовых от- ношениях15. Легитимация государственной вла- сти имеет более сложный характер. Под ней по- нимаются процессы, посредством которых власть «приобретает свойство легитимности, выражаю- щее правильность, оправданность, справедли- вость, законность и другие стороны соответствия характера власти, ее деятельности определен- ным, прежде всего психическим установкам, экс- пектациям (ожиданиям) личности, коллектива, социальной и иной группы, народа»16. Благодаря изысканиям Макса Вебера в совре- менной политической науке выделяют три типа легитимного господства (или доминирования): традиционное, харизматическое и рационально- правовое17. Российский конституционализм в целом ориентируется на рационально-правовой тип го- сподства, в основе которого лежат такие принци- пы, как правление закона и, конечно, верховен- ство конституции. При этом конституционная легитимация государственной власти испыты- 14 См.: Бартошек М. Римское право: (Понятия, термины, определения) / пер. с чешск. М.: Юрид. лит., 1989. С. 178-179. 15 См.: Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М.: Юрист, 1996. С. 11. 16 Там же. С. 12. вает сложности «работы» принципа народного суверенитета, который на общефедеральном уровне не реализуется через форму референдума уже более 20 лет. Действующее законодательство и в случае серьезных территориальных измене- ний России как федеративного государства не предусматривает возможность (не говоря уже об обязательности) проведения голосований на ре- ферендуме РФ по вопросу об изменении государ- ственной границы РФ или в связи с вхождением в состав РФ новых субъектов РФ (пример: Респу- блика Крым и город федерального значения Се- вастополь). Институт президента легитимируется не только процедурой выборов, но и «харизмой» де- ятеля, отстаивающего общее благо, интеграцию традиционных и европейских ценностей, ак- тивное участие государства в поддержке произ- водства, образования, науки. Вместе с тем в рос- сийской конституционной практике появился феномен «преемника действующего Президента РФ», который должен пройти процедуру полити- ко-партийной и демократической легитимации. Опыт выборов главы российского государства с 2000 по 2012 гг. показывает, что на пост Прези- дента РФ избирался и был лидирующим канди- датом именно «преемник действующего Прези- дента РФ». Конституция легитимирует государственную власть; данная функция конституции проявляет себя одновременно в двух сферах: юридической и политической. В современных демократических государствах государственная власть требует се- кулярного обоснования. Как отмечает Ульрих К. Пройсс, если «всемогущий бог вытеснен народом и его верховной властью, то место Священного писания занимает конституция»18. Легитимным становится господство (или политическое власт- ное полномочие), освященное конституционны- ми нормами. В современном мире господствую- щим легитимирующим принципом становится принцип суверенитета народа. Учреждая органы государственной власти, конституция связыва- ет их деятельность общим источником власти и требованием, чтобы властные полномочия осу- ществлялись в соответствии с волей народа и концепцией общего блага. Вместе с тем в поли- тической истории России принцип народного суверенитета нередко не находил действенных конституционных ограничений и использовался правителями для обоснования неправовых или неконституционных действий. Для дальнейшего конституционного развития очень важным явля- ется поиск баланса между могуществом принци- па народного суверенитета и конституционными ограничениями реализации властных полномо- 17 См.: Weber M. Economy and society. An outline of interpretive sociology / ed. by G. Roth and C. Wittich. New York: Bedminster Press, 1968. Vol. 1. P. 212-301. 18 Пройсс У. Модели конституционного развития и пере- мены в Восточной Европе // Полис. 1996. № 4. С. 126. чий, а в конечном счете - между конституцио- нализмом и демократией. Можно выделить несколько видов легитима- ции государственной власти. Учреждение кон- ституционных органов власти и закрепление их полномочий в нормах конституции является статусной легитимацией. Конституция может учреждать принципиально новые органы госу- дарственной власти или вновь легитимировать ранее существовавшие органы с обновленным статусом или измененным (расширенным, су- женым) объемом полномочий. Конституция РФ 1993 г. учредила Федеральное Собрание - Пар- ламент России с новым объемом полномочий: раздельными полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации и совместными пол- номочиями палат в области законодательного и бюджетного процесса, контрольной деятельно- сти. Ранее существовавшая двухзвенная система законодательной власти была упразднена. Пост Президента РФ возник благодаря внесению по- правок в Конституцию РФ 1978 г. (с изменениями и дополнениями) в 1991 г., однако Конституция РФ 1993 г. существенно модифицировала статус и объем полномочий главы государства, сохра- нив персональную преемственность власти из- бранного в 1991 г. Президента РФ. Следовательно, статусная легитимация органов государственной власти обеспечивает, с одной стороны, преем- ственность деятельности органов государства, а с другой стороны, конституционные возможности и границы для их деятельности. Второй уровень легитимации государствен- ной власти - это процедурная легитимация, которая проявляет себя при различных способах формирования органов государственной власти, предусмотренных конституцией. Процедурная легитимация может быть основана на выборах, назначении или конкурсе (сочетании несколь- ких способов). Для законодательных и предста- вительных органов государственной власти и местного самоуправления, формирование кото- рых происходит на основе выборов (всеобщих, равных, прямых, свободных при тайном голосо- вании), процедурная легитимация опирается на принцип относительного или абсолютного боль- шинства, а также на принцип пропорционально- го учета голосов избирателей, если применяется пропорциональная избирательная система (или ее элементы). Посредством всеобщих и прямых выборов замещается должность и Президента РФ, который получает общенациональный ман- дат непосредственно из рук избирателей. Для органов исполнительной и судебной власти ха- рактерно применение принципа назначения (в сочетании с конкурсным отбором). ственной власти, предполагающая определенные требования к содержанию деятельности государ- ственных органов. Она требует сменяемости вла- сти и ее подотчетности обществу и гражданам. Государственная власть отвечает требованиям функциональной легитимации, если деятель- ность государственных органов эффективна в решении общих задач развития государства, осуществлении социальных и иных функций. На современном этапе российский конституциона- лизм испытывает наибольшие трудности в сфере функциональной легитимации власти в связи с недостаточной эффективностью реализации со- циальных функций государства, недостаточным уровнем обеспечения социальных прав граждан. Помимо этого, не для всех видов органов госу- дарства и территориальных уровней организа- ции государственной власти существуют крите- рии оценки эффективности их деятельности. Существуют правила об оценке эффектив- ности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а также в отношении орга- нов местного самоуправления. Новая редакция постановления Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 20.04.2015) «О мерах по реализа- ции Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Россий- ской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших зна- чений показателей по итогам оценки эффектив- ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Ме- тодикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации») установила особенности проведения оценки эффективности деятельно- сти органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя в 2015-2018 гг.19 В отноше- нии органов местного самоуправления роль регу- лятора играет Указ Президента РФ от 28.04.2008 (с изм. и доп. от 13.05.2010, 14.10.2012) № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также постановле- ние Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 (ред. от 26.12.2014) «О мерах по реализации Указа Прези- дента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 “Об оценке эффективности деятельности орга- нов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов” и подпункта «и» пун- кта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 “Об основных направлениях Третий уровень - самый сложный и требует четких ориентиров для понимания и реализа- ции. Это функциональная легитимация государ- 19 Собрание законодательства РФ. 2012. № 46. Ст. 6350; Официальный Интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата посещения: 27.04.2015). совершенствования системы государственного управления”». Между тем функциональная леги- тимация федеральных органов государственной власти и Правительства РФ нуждается в наборе правил оценки эффективности деятельности. Такие правила в отношении как отдельных фе- деральных органов исполнительной власти, так и Правительства РФ в целом должны устанавли- ваться федеральным законом и обеспечиваться механизмом парламентского контроля и обяза- тельным оглашением в ходе ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания (в соответствии с по- правкой к Конституции РФ 2008 г.). Отсутствие законодательной регламентации правил оценки эффективности деятельности Правительства РФ снижает уровень функциональной легитимации органов государственной власти. Конституционная легитимность общественно-политических и идеологических основ конституционного строя Исследование теоретических основ и практи- ки конституционной легитимности обществен- но-политических и идеологических основ кон- ституционного строя в одних работах ведется как анализ принципов российского конституциона- лизма и роли конституции в закреплении и обе- спечении политического многообразия, много- партийности и идеологического многообразия20, в других трудах как программа российской кон- ституционной модернизации через анализ кон- цептуальных рамок конституционного порядка, к которым относятся, в том числе, плюрализм и демократия21. В нашем случае конституционная телеология включает не только понимание целей конституционного регулирования, целей, ради которых могут устанавливаться ограничения правопорядка, основных прав и свобод, но и кон- ституционную легитимность публичной власти и границ (пределов) реализации основ консти- туционного строя. Понятие конституционного строя и истоки конституционного плюрализма Конституционный строй может рассматри- ваться как историческое, правовое, политиче- ское и экономическое явление. Как историческое явление конституционный строй возникает в Новое время, в эпоху конституционных буржу- азно-демократических революций, когда фор- 20 См.: Кравец И.А. Формирование российского констимируются первые конституционные учреждения (парламенты) и принимаются или фактически создаются первые конституции (писаные и не- писаные). Становление конституционного строя тес- но связано с появлением современного консти- туционализма, который выступает синонимом конституционного государства и обеспечивает развитие институтов гражданского общества. В советских конституциях и науке государственно- го права использовались термины «обществен- ный строй» или «общественное устройство». Действующая Конституция РФ интегрирует в по- нимании конституционного строя как элементы государственного строя, так и элементы обще- ственного строя, отражая их в гл. 1 «Основы кон- ституционного строя». Как правовое явление конституционный строй в юриспруденции рассматривается с не- скольких точек зрения. Во-первых, конституци- онный строй - это особый способ (форма) орга- низации государственной и общественной жиз- ни, который характеризуется прежде всего тем, что государство подчинено праву и является пра- вовым конституционным государством, в кото- ром обеспечивается демократическая и право- вая организация публичной власти22. Во-вторых, на наш взгляд, конституционный строй - это правопорядок, основанный на демократиче- ской конституции, при котором обеспечивается верховенство конституции или режим консти- туционной демократии, реализуется определен- ная модель разделения властей в государстве, гарантируется судебная защита прав и свобод человека и гражданина, подчинение деятель- ности органов публичной власти императивам конституции и права. В-третьих, «конституци- онный строй» надо считать категорией государ- ства и общества, которые имеют единые основы существования. Более того, данная категория отражает устои, прежде всего, общества как «среды обитания» государства и далее уже - самого государства23. В России конституционный строй основы- вается на признании человека, его прав и сво- бод высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и граждани- на. Органы публичной власти не вправе своими актами или действиями нарушать или неправо- мерно ограничивать права и свободы человека и гражданина. туционализма (проблемы теории и практики). М.: Новосибирск: ЮКЭА, 2001; Он же. Конституция и проблемы муль- тикультурализма // Проблемы права. 2004. № 2. С. 42-51. 21 См.: Медушевский А.Н. Конституционная модерни- зация России: стратегия, направления, методы // Закон. 2013. № 12. С. 41-52; Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред: А.Н. Медушев- ского. М.: Ин-т права и публичной политики, 2013. 22 См.: Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 82. Сходный подход в раз- личных работах Е.И. Козловой, О.И. Кутафина (См.: Кон- ституционное право Российской Федерации. М.: Норма: Инфра-М, 2011 и др.). 23 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М.: Норма, 2010. Т. 1. С. 364. К признакам конституционного строя как правового явления относятся следующие. 1) На- личие в стране демократической писаной кон- ституции или режима конституционной демо- кратии. В таких странах, как Великобритания или Новая Зеландия, нет писаной конституции (она носит комбинированный характер), однако существует режим конституционной демократии в форме парламентского режима. 2) Закрепление в конституции страны и (или) фактическая реа- лизация определенной модели разделения вла- стей. В современных исследованиях отмечают существование гибкой, жесткой и смешанной моделей разделения властей. Такие модели ха- рактерны для парламентских республик и пар- ламентарных монархий (гибкая модель), пре- зидентских республик (жесткая модель), полу- президентских, полу-парламентских республик (смешанная модель)24. 3) Конституция предусма- тривает, а правовая система обеспечивает судеб- ную защиту прав и свобод человека и гражданина средствами конституционного, административ- ного, гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. Современный конституцион- ный строй обеспечивает защиту основных прав и свобод личности органами конституционного правосудия с позиций несоразмерности огра- ничений прав и свобод органами законодатель- ной и исполнительной власти. 4) Конституция устанавливает выборность и сменяемость пред- ставительных органов государственной власти, обеспечивает политическую конкуренцию при проведении выборов, их альтернативность и за- конность. 5) Конституция закрепляет правила ответственности органов публичной власти пе- ред гражданами, гарантирует возможность обжа- лования неправомерных решений и действий ор- ганов публичной власти и их должностных лиц. Как политическое явление конституционный строй отражает конституционные принципы и порядок организации политической системы общества, связан с формированием в стране мно- гопартийной системы и участием политических партий в выборах, референдумах, иных публич- ных мероприятиях, работой представителей по- литических партий в парламентах (федеральном, региональных), в представительных органах му- ниципальных образований25. В качестве экономического явления консти- туционный строй предстает как экономическая конституция, принципы организации и функ- ционирования рыночной (или плановой) эко- номики. 24 См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития, осуществления. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. С. 292-296. 25 См.: Конституционное право России: учебник для ба- калавров / отв. ред. И.В. Выдрин. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 74. По мнению Г.А. Гаджиева, экономическая кон- ституция как подсистема конституционного пра- ва состоит из следующих конституционно-право- вых норм: 1) принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, о едином экономическом пространстве, о многооб- разии и равноправии различных форм собствен- ности, о защите конкуренции (ст. 8), о социальном характере государства (ст. 7); 2) конституционные нормы об основных экономических правах и сво- бодах и основных правах, имеющих хозяйствен- но-конституционное значение, а также о консти- туционных гарантиях предпринимательства (ч. 2 ст. 34; ч. 1 ст. 74; ч. 2 ст. 75); 3) нормы, устанавлива- ющие конституционный экономический публич- ный порядок. Общей тематикой объединены по- ложения Конституции РФ, касающиеся финансов и налогов. Конституционное финансовое право является самостоятельной частью «экономиче- ской конституции»26. Термины «идеологическое многообразие» и «политическое многообразие» находят отраже- ние в российской Конституции. Социальная и индивидуальная свобода мо- жет иметь множество проявлений, питаться раз- личными ценностными ориентациями. Свобода оставляет открытым вопрос о своем социальном содержании. В сфере идеологии, политики, пра- ва, экономики находят отражение многообраз- ные формы человеческой деятельности. Истоки плюрализма тесно связаны с такими категория- ми, как «свобода», «власть» и «собственность». Как говорил Эрнест Геллнер, «свобода немыс- лима вне плюрализма, вне равновесия сил»27. Свобода выражения служит необходимой пред- посылкой для плюрализма, его организацион- ных и правовых форм. Как отмечал французский правовед Л. Дюги, «индивидуальная свобода за- ключает в себе свободу ассоциаций или союзов». «Если человек имеет право свободно развивать свою деятельность, он должен иметь право, - писал Л. Дюги, - свободно соединять ее с дея- тельностью других»28. Однако если государствен- ная власть не поддерживает свободу выражения, то и плюрализм не получает необходимых для реализации организационно-правовых форм. Публичная власть и сфера политики в усло- виях демократии также являются истоком плю- рализма. Социально-политические силы как носители различной идеологии могут активно действовать в политической сфере, осуществляя 26 Гаджиев Г.А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 2. С. 83. 27 Геллнер Э. Условия свободы. Гражданское общество и его исторические соперники. М.: Моск. шк. полит. исслед., 1995. С. 96. 28 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория госу- дарства. М.: Тип. т-ва И.Д. Сытина, 1908. С. 875. борьбу за власть. Политическая борьба в плю- ралистическом конституционном устройстве оказывает влияние на развитие политического многообразия и формирование многопартий- ности. Плюрализм является показателем зрелости гражданского общества и неизбежным следстви- ем процесса демократизации общественной и го- сударственной жизни. Чем более развито граж- данское общество, тем сложнее его социальная структура. Вследствие этого более дифферен- цированными становятся интересы социальных групп, возрастают противоречия и конфлик- ты между элементами социальной структуры. В России процесс демократизации вызвал к жизни легитимацию многообразия и противо- речивости интересов общества. Уже в ходе пере- стройки общества, проведения экономической и политической реформы, кооперативного дви- жения обозначились различные социально-эко- номические интересы, и появилась потребность обосновать концепцию социалистического плю- рализма29. В дальнейшем в 1989-1993 гг. в по- литической, экономической и правовой сфере ясно обозначились конфликты, которые можно эффективно регулировать только при помощи права, создавая конституционно-правовые осно- вы плюрализма. После принятия Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства об общественных объединениях появился консти- туционно-правовой институт политического и социального плюрализма. Сердцевину этого ин- ститута составляет конституционный принцип политического плюрализма. Социальный плюрализм в условиях консти- туционализма требует адекватных организаци- онно-политического и конституционно-право- вого механизмов институционализации. Термин «многообразие» является синонимом слова «плюрализм» и одновременно - русским аналогом иностранного термина. Как считалось, термин этот более доступен для массового по- нимания, поэтому и нашел отражение в Консти- туции РФ30. Однако на профессиональном юри- дическом и политическом уровне термин «плю- рализм» используется более широко в составе таких выражений, как «конституционно-плю- ралистические режимы», «плюралистическое общество», «плюралистическая демократия», «плюралистические правовые системы» и др. Содержание и значение конституционного принципа политического многообразия базирует- ся на понимании плюрализма с точки зрения по- литической философии. В современной полити- 29 См.: Венгеров А.Б. Социалистический плюрализм в концепции правового государства // Советское государ- ство и право. 1989. № 6. С. 11-19. 30 См.: Конституция Российской Федерации: науч.-практ. коммент. / под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 146. ческой философии под плюрализмом понимается состояние, отмеченное разнообразием религий, этнических групп, автономных регионов (или областей) или функциональных единиц в преде- лах отдельного государства31. Плюрализм - это и доктрина, которая считает подобное разнообра- зие хорошим делом. Альтернативой ему является унитарное состояние, при котором одна религия или этническая принадлежность является доми- нирующей и повсюду действуют только прави- ла, принимаемые центральным правительством. В условиях федеративного государства плюрализм может быть адаптацией к существующему и неиз- бежному разнообразию ради мира и терпимости. Одновременно плюрализм может выступать про- граммой, нацеленной на поддержку культурного различия, и легитимным способом осуществлять коллективное самоопределение. Глубокий анализ и интерпретация плюра- лизма, его связь с правом и современным пони- манием демократии даны Х.Ю. Зандкюлером. Под плюрализмом в широком смысле он пони- мает ту установку, согласно которой на каждый существенный вопрос существует несколько вза- имоисключающих и противоборствующих от- ветов. Осознанный плюрализм, по его мнению, признанный индивидами и коллективами, «яв- ляется ратификацией того положения вещей, что имело место и ранее: множественности символи- ческих миров и связанных с ними способов чело- веческого действия, многочисленности образов мира и самообразов, культурных и поведенче- ских различий»32. Если исходить из такого широкого подхода, плюрализм оказывается неразрывно связанным с содержанием взглядов людей, их действиями и верованиями. Более того, плюрализм становится содержанием самой свободы, которая использу- ется для самовыражения индивидов и их групп. Поэтому признание на уровне конституции плю- рализма создает условия для более полного осу- ществления различных прав и свобод личности. Через право плюрализм связан с рядом основных прав и свобод личности, с такими как свобода выражения мнений и право на объединение. Конституционное значение и содержание политического многообразия В политической сфере плюрализм стремит- ся к институционализации через политические партии и движения. Конституция (и основанное на ней законодательство) призвана содейство- вать трансформации абсолютного политическо- го плюрализма в относительный, ограниченный 31 См.: Craig E. Pluralism // Routledge Encyclopedia of Phi- losophy CD-ROM. General ed. E. Craig. Version 1.0. London: Routledge, 1998. 32 Зандкюлер Х.Й. Демократия, всеобщность права и реаль- ный плюрализм // Вопросы философии. 1999. № 2. С. 35-36. конституционными и правовыми рамками. Сто- ронником нормативного измерения плюрализ- ма является Х.Й. Зандкюлер, который обосновал роль права как трансформатора абсолютного плюрализма в относительный. Всеобщность пра- ва он сформулировал в виде тезиса: «поскольку все предельные обоснования этики разбиваются о факт плюрализма, место этих этик, конкуриру- ющих друг с другом и безнадежно борющихся за согласие, занимает право»33. Другими словами, конституционное регу- лирование плюрализма является необходимым условием согласования политических воль с цен- ностями демократии, прав человека и иными базовыми категориями правового государства и гражданского общества. Конституционный принцип политического многообразия помо- гает решать не только политические проблемы, скажем, проблему политического участия, но и иные социальные проблемы, возникающие в об- ществе из-за различий в убеждениях, ценностях, действиях различных индивидов и групп и их по- следствий. Принцип политического многообразия име- ет важное конституционно-правовое значение. Согласно ч. 3 ст. 13 Конституции 1993 г., «в Рос- сийской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». Как видно, в Конституции термины «политическое много- образие» и «многопартийность» стоят рядом, разделенные запятой. Как интерпретировать их, как синонимы, имеющие различные вербальные формулировки, или как понятия, содержащие ка- чественные различия? В современной конституционной теории представлены две основные позиции относи- тельно содержания понятия политического плю- рализма. Согласно первой, политический плю- рализм равнозначен многопартийности. Выра- зителем преобладающей точки зрения является С.А. Авакьян, который пишет: «Политическим плюрализмом называется такое состояние в об- ществе и государстве, когда никакая идеология не получает юридически статуса официальной государственной идеологии, а для выражения и воплощения различных политических идей и взглядов могут создаваться партии и иные обще- ственные объединения, и все они действуют на основе (то есть в рамках, с соблюдением) закона и равны перед законом»34. Другая позиция, более широкая по своему характеру, отражена в работах Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна. По их мнению, партии, обще- ственные объединения лишь составляют весо- мую часть политического плюрализма, но не ис- 33 Там же. С. 38-39. 34 Авакьян С.А. Политический плюрализм и обществен- ные объединения в Российской Федерации: конституци- онно-правовые основы. М.: РЮИД, 1996. С. 8. черпывают его. Они предлагают более широкий подход к реальному содержанию политического плюрализма, которое не только охватывает пар- тии и их идеологии, но и включает в себя суще- ствующую в различных организационных и пра- вовых формах публичную власть35. Два подхода являются интегральными частя- ми политического плюрализма: в первом случае плюрализм применяется к ограниченной сфере политикиисозданиюполитическихииныхобще- ственных объединений, во втором случае поли- тический плюрализм выступает социально-по- литическим содержанием принципа разделения властей. Таким образом, два конституционных принципа: разделения властей и политического многообразия - оказываются тесно связанными и взаимообусловленными конституционными категориями, имеющими юридические и соци- ально-политические аспекты и обеспечивающи- ми формы правовой и политической свободы. Возведение в ранг конституционного прин- ципа политического многообразия - относи- тельно новое явление в российской конститу- ционной истории. В сравнительном плане кон- ституционное регулирование политического плюрализма и политических партий стало при- меняться достаточно поздно, преимуществен- но во второй половине XX в., когда демократия стала укрепляться в Западной Европе или вос- станавливаться после Второй мировой войны в таких странах, как Германия и Италия. Следует оговориться, что в странах с устоявшейся демо- кратией, в которых традиция политической оп- позиции прочно укоренилась как необходимый атрибут процесса функционирования конститу- ционного устройства, политический плюрализм не закрепляется в нормах конституций. Наи- более явную конституционную регламентацию этот принцип получил в постсоциалистических странах Восточной Европы, России, СНГ. По- ложения о политическом плюрализме и запре- те государственной идеологии были созданы в противовес опыту авторитарных и тоталитарных режимов с марксистско-ленинской идеологией. В конце 1980-х гг., когда фактически появи- лись многие политические группы демократи- ческой направленности, все еще отсутствовал специальный союзный закон, в котором бы определялись организационно-правовые фор- мы общественных объединений и порядок их регистрации. Законодательное регулирование явно запаздывало36. Поэтому политический 35 См.: Эбзеев Б., Карапетян Л. Конституционные основы политического плюрализма // Свободная мысль XXI. 2000. № 11. С. 101. 36 О развитии многопартийности и ее законодательном регулировании в конце 80-х - начале 90-х гг. см.: Петро Н. Путь к многопартийности и законность // Общественные науки и современность. 1992. № 3. С. 170-177. плюрализм сначала возник фактически, а потом с принятием Закона СССР от 09.10.1990 «Об об- щественных объединениях» получил легальное оформление. Политическое многообразие как основа кон- ституционного строя и принцип конституци- онализма имеет несколько сфер проявления. К основным сферам относятся: 1) выборы как сфе- ра политического волеобразования российско- го народа; 2) сфера выявления и формирования общественного мнения через различные по тер- ритории проведения референдумы - общерос- сийский, региональный (на территории субъек- та РФ), местный; 3) сфера деятельности органов законодательной власти - Федерального Со- брания и законодательных органов субъектов РФ, через работу фракций и депутатских групп; сфера деятельности представительных орга- нов местного самоуправления. По отношению к государственным служа- щим конституционный принцип политического многообразия имеет определенные ограниче- ния. Они должны уважать этот принцип консти- туционализма в своей деятельности, однако их содействие этому принципу скорее выражается в категориях политически нейтрального поведе- ния. Указом Президента РФ от 12.08.2002 № 885 были утверждены «Общие принципы служеб- ного поведения государственных служащих»37. В настоящее время данные принципы действуют в редакции Указа Президента РФ от 16.07.2009 № 81438. Государственные служащие, сознавая от- ветственность перед государством, обществом и гражданами, призваны соблюдать нейтраль- ность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политиче- ских партий, иных общественных объединений. В первой редакции указывалось на политиче- скую нейтральность. Если государственные служащие наделены организационно-распорядительными полно- мочиями, то они призваны также: а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов; б) принимать меры по предупреждению коррупции; в) не допускать случаев принуждения государственных служа- щих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений. Указ содержит рекомендацию лицам, замещаю- щим государственные должности РФ, государ- ственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. 37 Указ Президента РФ от 12.08.2002 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государствен- Применение плюрализма к политической сфере возможно, когда общество допускает куль- турный, религиозный и иной плюрализм. Одна- ко культурный плюрализм может существовать при однопартийной системе и единой политиче- ской идеологии, как это было в республиках Со- юза ССР. Для современных государств с консти- туционной демократией принцип политическо- го плюрализма служит гарантией своевременной смены правителей и конкурентной борьбы в ходе избирательного процесса за депутатские манда- ты и выборные государственные должности. Благодаря политическому плюрализму на- полняется демократическим содержанием такой принцип российского избирательного права, как альтернативность выборов. В действующем Фе- деральном законе от 12.06.2002 (ред. от 06.04.2015) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий- ской Федерации»39 существуют ст. 32 и 38, кото- рыми определяется порядок выдвижения канди- датов и их регистрации. Множественность спо- собов выдвижения кандидатов и невозможность голосования по одной кандидатуре или списку является проявлением плюрализма. Согласно ст. 32 Закона граждане РФ, обладающие пассив- ным избирательным правом, могут быть вы- двинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осущест- влено путем самовыдвижения, выдвижения из- бирательным объединением. Дополнение Зако- на в 2012 г. устанавливает, что самовыдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего ис- полнительного органа государственной власти субъекта РФ) может предусматриваться законом субъекта РФ. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено поли- тической партией, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в вы- борах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имею- щими в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избира- тельным округам. Данное правило не применя- ется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Однако не допу- скается использование избирательных блоков, что снижает эффект альтернативности выборов и уменьшает число способов выдвижения. Тем ных служащих» // Российская газета. 2002. 15 авг. 38 Российская газета. 2009. 17 июля. 39 Российская газета. 2002. 15 июня. не менее важной демократической предпосыл- кой и одновременно гарантией альтернативных выборов является участие в выборах и в выдви- жении кандидатов различных политических партий и движений. Следовательно, политиче- ский плюрализм создает условия для реальной состязательности граждан и избирательных объединений (блоков) на выборах. Помимо это- го, предотвращается возможность выхолащива- ния процедуры выборов через так называемые безальтернативные выборы. Они превращаются в пустую формальность, как это уже имело место в условиях советской организации избиратель- ных кампаний различного уровня40. В ч. 4 ст. 13 Конституции РФ устанавливает- ся равенство общественных объединений перед законом. Принцип равенства призван предот- вратить возможность появления вновь однопар- тийной системы, которая исключала существо- вание других политических партий, а также под- чиняла своему господству другие общественные объединения, которые выступали «приводны- ми ремнями» государственного и партийного строительства. Принцип равенства пронизывает все стадии избирательного процесса, в котором участву- ют политические партии. Он применяется и к тем из них, которые прошли на выборах в Госу- дарственную Думу, преодолев заградительный барьер. В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что деятельность палаты основы- вается на принципах политического многооб- разия и многопартийности, свободного обсуж- дения и коллективного решения вопросов41. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Госу- дарственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции (с 2007 г.). До 2007 г. в Думе создавались депутатские объединения - фракции и группы, которые имели равные пра- ва в деятельности нижней палаты российского парламента. По отношению к Совету Федерации принцип политического плюрализма не закрепляется и в деятельности палаты не проявляется столь опре- деленно. В Регламенте Совета Федерации 1996 г. содержалась норма о том, что деятельность па- латы основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов42. Прямое указание на политический плюрализм отсутствовало. В новом Регламенте Совета Фе- 40 См.: Князев С.Д. Российское избирательное право: учеб- ник. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. С. 67. 41 Статья 3 Регламента Государственной Думы Федераль- ного Собрания РФ от 22.01.1998 (в ред. от 16.06.2015) // дерации, принятом в 2002 г., сохранен прежний подход, недопускающий применение важнейших правовых форм политического многообразия в стенах верхней палаты парламента. Согласно п. 3 ст. 3 Регламента 2002 г. в Совете Федерации (в ред. Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 06.02.2013 № 19-СФ), Совет Феде- рации формируется и структурируется по непар- тийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракций и партийных объединений43. Раньше указывалось, что не допускается созда- ние формализованных фракций, парламентских объединений. Вместе с тем в Регламенте отраз- ились изменения правового положения Совета Федерации, который по новому законодатель- ству стал действовать на постоянной основе (п. 4 ст. 1). Однако в Регламенте Совета Федера- ции нет запретов Председателю Совета Феде- рации возглавлять политическую партию, вхо- дить в состав ее членов или руководящий орган. Проблема политического представительства в верхней палате Федерального Собрания РФ при- обретает особую остроту, так как ни в законода- тельстве, ни в Регламенте палаты нет гарантий пропорционального учета партийно-политиче- ского представительства, как и гарантий поли- тической нейтральности руководителя верхней палаты и его заместителей. Ограничения общественного и политического плюрализма Общественный и политический плюрализм имеет конституционно-правовые основы орга- низации и деятельности, а также - ограниче- ния, главные цели которых - охрана консти- туции и конституционного строя. Конституция предусматривает возможность запрета (недопу- щения создания и деятельности) общественных объединений, цели или действия которых на- правлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целост- ности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжи- гание социальной, национальной и религиоз- ной розни (ч. 5 ст. 13). Данное конституционное ограничение на создание и деятельность обще- ственных объединений имеет превентивный характер и нацелено на предупреждение по- явления общественных объединений, деятель- ность которых не согласуется с конституционно значимыми целями. В ч. 5 ст. 13 Конституции РФ закрепляется не только организационный, но и функциональный аспект создания и деятель- ности общественного объединения. Объектом оценки должны быть устав и программа партии (на стадии проверки Министерством юстиции Собрание законодательства РФ. 1998. № 7.Ст. 801. 42 Пункт 2 ст. 2 Регламента Совета Федерации Федераль- ного Собрания РФ от 06.02.1996 // Собрание законода- тельства РФ. 1996. № 7. Ст. 655. 43 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 (в ред. от 08.07.2015) // Собрание законо- дательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635. РФ и его территориальными органами), а так- же то, в какой мере выраженные в учредитель- ных актах цели проявляются в практической деятельности общественного объединения. Длительное время Конституция РФ и законода- тельство не предлагали четкого юридического определения содержания таких конституцион- но значимых ценностей, как «насильственное изменение основ конституционного строя», «нарушение целостности РФ», «подрыв без- опасности государства», «создание вооружен- ных формирований», «разжигание социальной, национальной и религиозной розни». Многие из них носят обобщающий характер и содержат ценностные позиции, которые требуют зако- нодательного оформления и сформировавшей- ся судебной и административной практики. Общественное объединение не должно ставить под угрозу безопасность государства - его кон- ституционный строй, суверенитет и террито- риальную целостность44. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»45 заменя- ет закон, введенный в действие в 1992 г. В нем уточняются принципы и содержание деятельно- сти по обеспечению безопасности, однако по- нятие безопасности (в том числе безопасности государства) не сформулировано. Закрепляются основные цели международного сотрудничества в данной области. Расширены функции Прези- дента РФ в соответствующей сфере. В частно- сти, он определяет основные направления го- сударственной политики в указанной области. Правительство РФ только участвует в этом. Пре- зидент РФ утверждает стратегию национальной безопасности. Он не только возглавляет, но и формирует Совет безопасности РФ. Глава госу- дарства принимает меры, чтобы защитить граж- дан от противоправных посягательств, противо- действовать терроризму и экстремизму. Совет безопасности готовит решения Президента РФ в определенной сфере. К ней отнесены не толь- ко обеспечение безопасности, но и ряд других вопросов. Среди них - оборона, военное стро- ительство, техническое сотрудничество с други- ми государствами и т.д. Пересмотрены задачи и основные функции указанного органа. Прези- дент РФ вправе расширять их перечень. Многие из конституционно значимых це- лей нашли отражение в Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (в ред. от 08.03.2015) «О противодействии экстремистской деятельности»46. В соответствии со ст. 1 Закона, насильственное изменение основ конституционного строя и на- рушение целостности РФ; возбуждение социаль- 44 См.: Сигарев А.В. Конституционно-правовые аспекты противодействия экстремизму // Российская юстиция. 2011. № 3. С. 62-65. 45 Российская газета. 2010. 29 дек. 46 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. ной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превос- ходства либо неполноценности человека по при- знаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии среди других деяний определяются как экстремистская деятельность (экстремизм). Согласно ст. 9 Закона, в РФ запрещаются соз- дание и деятельность общественных и религиоз- ных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Следовательно, Закон ввел правовую конструкцию, которая от- сутствует в Конституции РФ и используется для того, чтобы обеспечить соблюдение требований положений ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. Государство осуществляет противодействие экстремистской деятельности, которое основы- вается на следующих принципах (ст. 2 Закона): признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных инте- ресов организации; законность; гласность; при- оритет обеспечения безопасности РФ; приоритет мер, направленных на предупреждение экстре- мистской деятельности; сотрудничество государ- ства с общественными и религиозными объеди- нениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности; неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (в ред. от 08.03.2015) «О противодействии экстре- мистской деятельности»47 закрепил, что в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 7 данного Федерального закона либо в случае осуществления обществен- ным или религиозным объединением, иной ор- ганизацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской де- ятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопас- ности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствую- щие общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидирова- ны, а деятельность соответствующего обществен- ного или религиозного объединения, не являю- щегося юридическим лицом, может быть запре- щена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора РФ или подчиненного ему соответствующего прокурора (ст. 9). По отмеченным основаниям обществен- ное или религиозное объединение может быть 47 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. ликвидировано, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющего- ся юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда также на основании заявления федерального органа государственной реги- страции или его соответствующего территори- ального органа. Региональные и другие струк- турные подразделения подобных общественных или религиозных объединений также подлежат ликвидации. Перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете дея- тельности по основаниям, предусмотренным Законом о противодействии экстремистской де- ятельности, и описание символики указанных объединений, организаций подлежат размеще- нию в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функ- ции в сфере регистрации общественных и рели- гиозных объединений, иных организаций. По Распоряжению Правительства РФ от 15.10.2007 № 1420-р (ред. от 08.12.2008) указанный пере- чень подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, к которым относится «Российская газета». Конституционная легитимность идеологического плюрализма: понятие и содержательная характеристика Конституция не может быть полностью ней- тральной к идеологии, хотя может достаточно свободно или жестко устанавливать отношение государственных органов к той или иной систе- ме идей и взглядов. Поэтому взаимоотношения конституции и идеологии могут основываться на разных принципах: или на принципе идеологи- ческого монизма, или на принципе идеологиче- ского плюрализма. Принцип конституционного закрепления од- ной официальной и общеобязательной идеоло- гии был характерен для советских конституций. В советский период конституции, партийная и государственная практика не допускали плюра- лизма в области идеологии и политики. В период правления Сталина возникла и получила всеоб- щее распространение тотальная форма идеоло- гического господства, которая в своих главных чертах находила отражение в нормах советского государственного права. Советские конститу- ции с момента их появления всегда отличались повышенной идеологической насыщенностью. Находившаяся на вершине конституционного строительства советского государства, Конститу- ция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство в различных сферах государственной, обществен- ной и научной жизни одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской и применялась для обоснования социалистиче- ского и коммунистического строительства. Советские конституции не только не гаран- тировали возможность распространения раз- личных идей и взглядов, но и молчаливо санк- ционировали практику идеологического пресле- дования под видом «антисоветской пропаганды и агитации». Преследования, в том числе уго- ловные, осуществлялись по отношению к пред- ставителям «свободных» профессий: деятелям науки, литературы, искусства, - если они были сторонниками или выразителями официально не одобряемых направлений в различных сферах культуры. Несмотря на существование больших культурных различий народов и наций, населяв- ших территорию Советского Союза, официаль- ная марксистско-ленинская идеология прони- зывала дошкольное, среднее, вузовское и после- вузовское образование. С ее помощью правящая элита стремилась создать и поддерживать «моно- литный» характер советского общества. Принципиально иной подход закреплен в Конституции РФ 1993 г. В ч. 1 ст. 13 Конституция РФ признает принцип идеологического много- образия в качестве основы конституционного строя. В российском конституционном праве развернулась дискуссия по вопросу о том, какие достоинства и недостатки несет с собой данный конституционный принцип. Спорные мнения высказываются и по вопросу о мотивах специаль- ного конституционного закрепления принципа идеологического многообразия. Принцип идеологического многообразия имеет конституционный статус благодаря влия- нию прежней государственно-правовой практи- ки. Российская специфика политико-правового развития в течение длительного времени в ус- ловиях идеологической монополии потребовала создания особых конституционных положений, гарантирующих идеологический плюрализм. Конституционный принцип идеологическо- го многообразия имеет несколько содержатель- ных аспектов. Данный принцип базируется на широком социальном содержании человеческой деятель- ности. Многообразие в сфере идеологии предпо- лагает право каждого человека, группы людей, их объединений свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно ра- ботать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных до- кументов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д. Запрет устанавливать какую-либо идеологию государственной или обязательной адресован пре- жде всего органам государственной власти48. Юридическое содержание этого принципа тесным образом связано с важнейшими субъек- тивными правами и свободами личности, кото- рые обеспечивают мировоззренческие интересы, являются компонентами комплексного права на мировоззрение и содействуют самовыражению личности в публичной и частной сферах. К таким субъективным правам и свободам относятся: сво- бода совести и вероисповедания (ст. 28 Конститу- ции РФ), свобода выражения мнений и убеждений, свобода информации (ст. 29), право определять и указывать свою национальную принадлежность, право на пользование своим родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26). Устанавливается дополнительная консти- туционная гарантия против ликвидации на госу- дарственном уровне идеологического многооб- разия. Согласно ч. 2 ст. 13 Конституции РФ, «ни- какая идеология не может устанавливаться в ка- честве государственной или обязательной». Дан- ное требование - это конституционная реакция на советский опыт идеологического монизма. Тем не менее оно не может восприниматься вне контекста других конституционных положений и особенно конституционных провозглашений ценности прав человека. По мнению В.А. Четвер- нина, требование ч. 2 ст. 13 является абсолютным для государственного регулирования отноше- ний гражданского общества, но не для государ- ственной службы в конституционном государ- стве, провозглашающем права человека высшей ценностью. Поэтому идеология естественных и неотчуждаемых прав человека должна быть ин- дикатором допуска граждан к государственной службе49. На наш взгляд, сфера отношений граж- данского общества также базируется на ценно- стях прав человека, поэтому определенные огра- ничения идеологического многообразия уста- навливаются и существуют по отношению как к обществу, так и к государству. Конституционные положения ст. 2 и 18 по- служили основой для нового юридического «сплава» - принципа служебного поведения го- сударственных служащих. Государственный слу- жащий призван «исходить из того, что призна- ние, соблюдение и защита прав и свобод челове- ка и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государствен- ной власти и государственных служащих». Это 48 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера- ции / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма: Инфра-М, 2013. С. 139. 49 См.: Четвернин В.А. Основы конституционного строя России: доктрина и практика // Становление конституци- онного государства в посттоталитарной России. Вып. 2 / отв. ред. В.А. Четвернин. М.: ИГП РАН, 1998. С. 39. положение вошло в свод общих принципов слу- жебного поведения государственных служащих после принятия Указа Президента от 12.08.2002 (в ред. от 16.07.2009). Всего в данном Указе сна- чала содержалось 16 принципов служебного по- ведения для всех государственных служащих и сверх того 2 принципа для лиц, наделенных ор- ганизационно-распорядительными полномочи- ями по отношению к другим государственным служащим. Сейчас общих принципов 18 и 3 прин- ципа для лиц, наделенных организационно-рас- порядительными полномочиями. В данном Указе также содержатся еще 2 прин- ципа служебного поведения, которые имеют не- посредственное отношение к содержанию кон- ституционного регулирования идеологического плюрализма. Так, государственный служащий призван не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или со- циальных групп и организаций. Помимо этого, он призван проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учиты- вать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, спо- собствовать межнациональному и межконфесси- ональному согласию. Как обеспечивать работу данных принципов в органах государственной власти различных регионов России без гарантий квотирования должностей на государственной и муниципальной службе лиц, принадлежащих к различным этническим и религиозным груп- пам? Этот вопрос не решается пока на законода- тельном уровне. Демократические ценности и права чело- века как конституционные ценности должны за- щищаться государством и гарантироваться кон- ституцией. Принцип идеологического плюра- лизма не является абсолютным и может входить в противоречие с потребностями защиты демокра- тии, прав и свобод личности. Такое происходит в случае распространения фашистской, национал- социалистической или иной идеологии террора, направленной против идеологии прав человека. Конституция РФ закрепляет содержательные ограничения идеологического многообразия в ч. 2 ст. 29. В ней говорится, что не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие со- циальную, расовую, национальную или рели- гиозную ненависть или вражду. Помимо этого, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Хотя эти ограничения содержатся в статье, регулирующей свободу мысли и слова, они непосредственно касаются проявлений иде- ологического многообразия. Конституционный принцип идеологическо- го плюрализма является гарантией от проникновения в сферу публичной власти и институтов гражданского общества тоталитарной идеоло- гии. В своем исследовании Ханна Арендт указы- вала, что все идеологии содержат тоталитарные элементы, однако последние полностью разви- ваются только при тоталитарных движениях, которые после прихода к власти устанавливают тоталитарный режим50. Идеологический плю- рализм является объективным следствием су- ществования интеллектуальной, а в широком смысле и социальной свободы. Поэтому тота- литарный режим не только урезает права или отменяет основные свободы, но и стремится вытравить из людских сердец любовь к свобо- де51. В этой связи в условиях демократического государства идеологический плюрализм опи- рается на целый спектр конституционно гаран- тированных прав и свобод личности, которые в целом обеспечивают человеку свободу и различ- ные формы самовыражения. Вместе с тем запрет на установление какой- либо идеологии в качестве государственной или обязательной вовсе не означает отсутствие реаль- ного доминирования определенной идеологии в государственной и общественной жизни. Из опыта развития современных государств мы зна- ем, что есть демократические страны, в которых господствует идеология либеральной демокра- тии (США), в других доминирующее значение в государственной политике приобретает социаль- ная рыночная демократия (Швеция), а в третьих смена политических партий у власти приводит к изменению и вектора государственной политики, базирующейся то на идеологии либеральной де- мократии, то на идеологии социальной демокра- тии (Германия, Великобритания). В России отмеченный выше конституци- онный запрет окончательно не предопределя- ет возможность доминирования той или иной идеологии, совместимой с признанием прав и свобод человека высшей ценностью. Такое до- минирование в реальной жизни будет зависеть от результатов политической борьбы с исполь- зованием конституционных и парламентских форм различных партий и движений, носите- лей либеральной или социально-демократиче- ской идеологии. В современных российских ус- ловиях социальной дифференциации общества конституционные ограничения политического плюрализма должны применяться судебными и иными государственными органами более эффективно и целенаправленно против распро- странения национал-социализма, иных версий фашистской идеологии и исламского фундамен- тализма. Идеологический плюрализм должен иметь правовые ограничения, противодействующие проявлениям экстремизма в деятельности от- дельных граждан или их объединений. Одной из причин низкой эффективности использования законодательного регулирования в борьбе с экс- тремизмом были пробелы в правовом обеспече- нии противодействия экстремизму. В частности, отсутствовало нормативное определение экс- тремистской деятельности52. Впервые легальное определение экстремизма (экстремистской дея- тельности) появилось в России после вступления в силу Федерального закона от 25.07.2002 (ред. от 08.03.2015) «О противодействии экстремистской деятельности»53. Понятие экстремистской дея- тельности очень объемное и состоит из 13 пун- ктов (первоначально было 4), которыми охваты- ваются практически все разнообразные формы проявления экстремизма. Рост числа пунктов, содержащих перечисление экстремистской дея- тельности, свидетельствует о страхе государства за свою судьбу, о стремлении к самозащите от экстраординарных выступлений. Перечень дея- ний, относящихся к экстремистской деятельно- сти, тесно связан с нормами уголовного законо- дательства и конкретными статьями УК РФ, хотя есть взаимосвязь и с составами административ- ных правонарушений. К экстремизму относится: 1) насильственное изменение основ конституционного строя и на- рушение целостности РФ (связь со ст. 278, 279 и 280.1 УК РФ; 2) публичное оправдание террориз- ма и иная террористическая деятельность (связь с ст. 205, 205.1-205.5, 206 и 207 УК РФ); 3) возбуж- дение социальной, расовой, национальной или религиозной розни (связь со ст. 280 и 282 УК РФ); пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиоз- ной или языковой принадлежности или отно- шения к религии (связь со ст. 282, ст. 354.1 «Ре- абилитация нацизма», иными статьям УК РФ); нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его со- циальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии (связь со ст. 136 «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина», ст. 148 «Нарушение права на свободу совести и верои- споведаний», ч. 4 ст. 150 «Вовлечение несовер- шеннолетнего в совершение преступления по мо- тивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды», п. «л» ст. 105, п. «е» ст. 111, п. «б» ст. 116, п. «б» ч. 1 ст. 213 УК РФ); 6) воспрепятствование 50 См.: Арендт Х. Истоки тоталитаризма / пер. с англ. под ред. М.С. Ковалевой, Д.М. Носова. М.: ЦентрКом, 1996. С. 610-611. 51 См.: Там же. С. 605. 52 См.: Михайлов В. Правовое обеспечение противодей- ствия экстремизму // Российская юстиция. 2002. № 7. С. 9. 53 Российская газета. 2002. 30 июля. осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нару- шение тайны голосования, соединенные с наси- лием либо угрозой его применения (связь с п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); 7) воспрепятствование закон- ной деятельности государственных органов, ор- ганов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объ- единений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения (связь с п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); 8) совершение престу- плений по мотивам, указанным в пункте «е» ч. 1 ст. 63 УК РФ (когда преступник руководствовался мотивами политической, идеологической, наци- ональной, религиозной, социальной или иной ненависти или вражды к какой-либо социальной группе); 9) пропаганда и публичное демонстри- рование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с на- цистской атрибутикой или символикой до степе- ни смешения, либо публичное демонстрирова- ние атрибутики или символики экстремистских организаций (связь со ст. 354.1 «Реабилитация нацизма» УК РФ, введена Федеральным законом от 05.05.2014 № 128-ФЗ); 10) публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массо- вое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хране- ние в целях массового распространения (связь со ст. 354.1 «Реабилитация нацизма», а также со ст. 280.1, 282 УК РФ); 11) публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государ- ственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, в совершении им в пери- од исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являю- щихся преступлением (связь с ч. 5 ст. 128.1, ч. 3 ст. 298.1, ст. 306 УК РФ); 12) организация и подго- товка указанных деяний, а также подстрекатель- ство к их осуществлению (возможна квалифика- ция как организатора, пособника или подстрека- теля по различным составам, опираясь на ст. 33 УК РФ, исходя из роли обвиняемого в совершении преступления); 13) финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и ма- териально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг (связь со ст. 282.3 «Финансирование экстремист- ской деятельности») (п. 1 ст. 1 Закона о противо- действии экстремистской деятельности). В 2014 г. изменилось легальное понимание символики экстремистской организации. Если ранее это была официально зарегистрированная символика организации, то с 2014 г. символикой экстремистской организации признается сим- волика, описание которой содержится в учреди- тельных документах организации. Комплексное правовое регулирование огра- ничений, противодействующих проявлениям экстремизма, стало позитивным явлением. На- ряду с понятием экстремизма Закон установил ответственность юридических лиц, деятельность которых носит экстремистский характер. К ним может быть применен судебный порядок лик- видации. Важным в понимании экстремистской деятельности являются вопросы разграничения преступлений и административных правонару- шений, а также определение границ между дея- ниями (действиями экстремистской направлен- ности) и высказываниями, которые формально подпадают под определение экстремисткой де- ятельности (например, экстремизм, определен- ный в п. 2, 4, 9, 10, 11 выше). Применение законодательства о противодей- ствии экстремистской деятельности не должно препятствовать деятельности оппозиционных политических партий и общественных объ- единений, которые соблюдают действующее за- конодательство, однако выступают с критикой органов государственной власти федерального или регионального уровня, органов местного са- моуправления и не входят в широкую коалицию народного фронта. Идеологический плюрализм в то же время призван гарантировать смену идеологии госу- дарственной политики или идеологии правя- щей партии или коалиции партий, если поли- тические носители такой идеологии перестали пользоваться поддержкой избирателей. В отно- шении должностных лиц государственной и му- ниципальной службы принцип идеологического многообразия должен означать признание идео- логической нейтральности, но в то же время та- кие лица обязаны всячески содействовать прове- дению в жизнь через государственные структуры идеологии защиты и обеспечения прав и свобод личности. Таким образом, принцип идеологического многообразия допускает различные виды идей и взглядов, ограничивается чрезмерно широким пониманием экстремистской деятельности и пока не имеет ясных критериев оценки конститу- ционности законодательства о противодействии экстремизму, в том числе понимания границ и возможностей применения принципа соразмер- ности ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Кон- ституции РФ). Помимо этого, идеологическое многообразие имеет много точек пересечения с конституционно провозглашенной свободой совести и вероисповедания, которая является проводником религиозного плюрализма, в том числе с правом определять свою национальную принадлежность. Ценность конституционной телеологии, сле- довательно, заключается и в том, чтобы содей- ствовать обоснованию соразмерности ограничений конституционных принципов политическо- го и идеологического многообразия, основных прав и свобод личности, препятствовать подры- ву государственной целостности, стабильности основ конституционного строя и одновременно способствовать научно обоснованному развитию государственных гарантий реализации прав и свобод граждан, выступать теоретическим фун- даментом балансирования между государствен- ными, общественными и личными интересами различных граждан, их объединений по профес- сиональным, политическим, этническим, рели- гиозным или иным интересам и группам.

About the authors

I A Kravets

Russian Academy of People’s Economy and State Service attached to the President of the Russian Federation

Email: kravigor@gmail.com

References

Supplementary files