The dismissal of the officials of the Russian Federation in connection with the loss of confidence (issues of organization of individual law enforcement)

Full Text

Н е вызывает сомнений высокая латент- ность правонарушений в системе государ- ственной службы, и анализ прокурорской практики проведения проверок это подтверждает. Ориентируясь на необходимость соблюдения тре- бований Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг. (Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226)1 в качестве одного из приоритет- ных эффективных направлений в работе по про- тиводействию коррупции в системе государствен- ной службы целесообразно определять правовые и организационные мероприятия, прежде всего направленные на профилактику и предупрежде- ние правонарушений, иных негативных явлений. В нашей статье речь пойдет именно о недостатках правового регулирования, позволяющего в связи с некоторой неопределенностью уходить от от- ветственности лицам, совершившим нарушения законодательства о государственной службе. Про- блема эта актуальна, об этом мы можем судить по количеству публикаций, а также, и это главное, по имеющейся попытке Верховного Суда РФ путем проведения обобщения спорных ситуаций уволь- нения государственных служащих по основанию «утраты доверия»2. 1 Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 (в ред. 15.07.2015) «О Национальном плане противодействия кор- рупции на 2014-2015 годы» // СПС «КонсультантПлюс». 2 Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государствен- ных и муниципальных служащих к дисциплинарной от- ветственности за совершение коррупционных проступ- ков: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014 // СПС «КонсультантПлюс». Следует отметить, что речь в нашей статье идет прежде всего о государственных должно- стях субъектов РФ, перечень которых установлен Указом Президента РФ от 04.12.2009 № 13813. Тако- выми являются, например, первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руко- водителя высшего исполнительного органа госу- дарственной власти) субъекта РФ, председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, председа- тель, заместитель председателя комитета (ко- миссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации в связи с со- вершенствованием государственногоуправления в области противодействия коррупции»4 Феде- ральный закон «О противодействии коррупции»5 дополнен ст. 13.1, которая регламентирует вопро- сы увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, 3 Указ Президента РФ от 14.12.2009 № 1381 (в ред. 05.10.2015) «О типовых государственных должностях субъ- ектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 4 Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ (в ред. от 12.02.2015) «О внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации в связи с совершен- ствованием государственного управления в области про- тиводействия коррупции» // СПС «КонсультантПлюс». 5 Федеральный закон от 25.11.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О противодействии коррупции» // СПС «Кон- сультантПлюс». муниципальные должности, в связи с утратой доверия. А ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной граждан- ской службе Российской Федерации»6 (далее - Закон о государственной гражданской службе) дополнена п. 1.1, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представите- лем нанимателя, а гражданский служащий осво- божден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае «утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюде- ния ограничений и запретов, требований о пре- дотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, уста- новленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ “О противодей- ствии коррупции” и другими федеральными за- конами». Итак, вышеуказанные нормы наделили субъ- екты РФ полномочиями по определению порядка увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъ- екта РФ, в связи с утратой доверия. Однако законодательный орган Иркутской области не разрабатывал такой порядок дли- тельное время. В связи с чем прокурором обла- сти было использовано право законодательной инициативы, и в апреле 2014 г. в Законодательное собрание Иркутской области внесен проект За- кона Иркутской области «О порядке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Иркутской области, за коррупционные правонарушения, в том числе, в связи с утратой доверия». При подготовке и дальнейшем рассмотрении Законодательным собранием Иркутской области этого инициативного проекта возникли следую- щие проблемы. Первой проблемой была и остается недо- статочность и противоречия правового регули- рования оснований увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государствен- ные должности субъекта РФ, в связи с утратой до- верия на федеральном уровне. Статья 59.2 Закона «О государственной граж- данской службе Российской Федерации» содер- жит перечень так называемых коррупционных коррупции»), является исчерпывающим. Такое основание увольнения (прекращения полномо- чий) лиц, замещающих государственные долж- ности, в связи с утратой доверия как «в иных слу- чаях, установленных федеральными законами» в ФЗ «О противодействии коррупции» отсутствует. Также ни в одном из перечисленных нормативных актов нет каких-либо норм о том, что возможность увольнения за утрату доверия зависит от призна- ния госслужащего виновным в совершении кор- рупционного правонарушения судом. Однако необходимо учитывать, что в иных федеральных законах, имеются иные основания для увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, в связи с утратой доверия. Так, Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить на- личные денежные средства и ценности в ино- странных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее - ФЗ «О запрете отдель- ным категориям лиц открывать и иметь счета»)7 установлено, что несоблюдение лицом, замеща- ющим государственную должность субъекта РФ, его супругой (супругом) и (или) несовершенно- летними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, располо- женных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовы- ми инструментами влечет досрочное прекраще- ние полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия, в соответствии с федеральны- ми конституционными законами и федеральны- ми законами, определяющими правовой статус соответствующего лица (ст. 10). Правовой статус лиц, замещающих государ- ственные должности субъекта РФ, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих прин- ципах организации законодательных (предста- вительных) и исполнительных органов государ- ственной власти субъектов РФ» определен един- ственной статьей - ст. 2.18. Порядок досрочного прекращения полномочий, освобождения от за- мещаемой (занимаемой) должности или увольправонарушений, за совершение которых может последовать увольнение «за утрату доверия». В то же время перечень оснований принятия ре- шения об увольнении (освобождении от долж- ности), закрепленный ст. 13.1 Федерального за- кона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ «О противодействии 6 Федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ (в ред. от 05.10.2015) «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 7 Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О запрете отдельным категориям лиц откры- вать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположен- ных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовы- ми инструментами» // СПС «КонсультантПлюс». 8 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СПС «Консуль- тантПлюс». нения в связи с утратой доверия лиц, замещаю- щих государственные должности субъекта РФ, в федеральном законодательстве не определен. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ к ис- ключительной компетенции РФ относится уста- новление системы федеральных органов законо- дательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; форми- рование федеральных органов государственной власти. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государствен- ной власти и местного самоуправления - ст. 72 п. «н». Анализ изложенных выше норм позволя- ет сделать вывод о том, что определение порядка увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъ- екта РФ, находится вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного веде- ния РФ и субъектов РФ. В связи с чем субъекты РФ по данному вопросу обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Норма, запрещающая субъектам РФ устанав- ливать порядок увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лица, за- мещающего государственную должность субъ- екта РФ, в случае нарушения этим лицом ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», в федеральном законе отсутствует. Из изложенного следует, что помимо основа- ний увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих госу- дарственные должности субъекта РФ, определен- ных в ст. 13.1 ФЗ «О противодействии коррупции», имеется основание, закрепленное в ст. 10 ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», и субъект РФ вправе установить по- рядок увольнения (освобождения) от должности лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, по этому основанию. Федеральный законом от 03.12.2013 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, за- мещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - ФЗ «О контроле за соответствием расходов»)9 предусмотрено, что лицо, замещающее государственную должность субъекта РФ, подлежит в установленном поряд- ке освобождению от замещаемой (занимаемой) должности в случае невыполнения этим лицом обязанностей представлять сведения о своих рас- ходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; невыполнения обязанности в связи с осуществлением контроля за его расходами, а также за расходами его супру- ги (супруга) и несовершеннолетних детей пред- 9 Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СПС «КонсультантПлюс». ставить сведения о его расходах и об источниках получения средств. Примечательно то, что в ФЗ «О контроле за соответствием расходов» не предусмотрено увольнение (освобождение от должности) лица, замещающего государственную должность субъ- екта РФ, в случае нарушения этим лицом уста- новленных в этом законе обязанностей именно в связи с утратой доверия. В то же время нело- гичной представляется утрата доверия в случае непредставления либо представления недосто- верных сведений о доходах лиц, замещающих государственные должности, и отсутствие утра- ты доверия в аналогичных случаях, касающихся сведений о расходах. Очевидно, что обязанности предоставлять сведения как о доходах, так и о расходах для лиц, замещающих государственные должности, установлены с единой целью - про- филактики коррупционных правонарушений среди этих лиц, выявления таких правонаруше- ний на ранней стадии. Анализ действующего законодательства в сфере противодействия коррупции позволил прокуратуре Иркутской области в инициатив- ном законопроекте в качестве оснований для увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих го- сударственных должности, помимо случаев, установленных ст. 13.1 ФЗ «О противодействии коррупции» указать и случаи, установленные ст. 10 ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», ст. 16 ФЗ «О контроле за соответствием расходов». Увы, данная инициатива прокуратуры об- ласти не в полном объеме была поддержана об- ластным законодателем. Однако путем внесения поправок в законопроект депутатами Законода- тельного собрания области порядок увольнения (освобождения от должности) по основаниям, установленным ст. 10 ФЗ «О запрете отдель- ным категориям лиц открывать и иметь счета», ст. 16 ФЗ «О контроле за соответствием расхо- дов», был исключен из предмета правового ре- гулирования данного областного закона. Следу- ет отметить, что за указанный период до насто- ящего времени увольнений лиц, замещающих государственные должности Иркутской обла- сти, за коррупционные правонарушения, в том числе в связи с утратой доверия, не было. Все материалы, связанные с нарушениями в сфере контроля за соответствием доходов и расходов, в обязательном порядке проходили обсуждение на заседании комиссии по соблюдению требова- ний к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, в связи с малозначи- тельностью нарушений по ним было получено согласие на привлечение к иным видам дисци- плинарной ответственности. Однако практика иных субъектов тем не менее говорит о неодно- значности правового регулирования. Не разрешили вопрос о возможности при- менения к ответственности за непредставление сведений о расходах и нормы Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенство- ванию организации деятельности в области про- тиводействия коррупции»10, поскольку в части обязанностей гражданина, претендующего на замещение должности государственной службы, на федерального государственного служащего возлагается лишь обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе и обязатель- ствах имущественного характера. Вторая проблема также связана с несовер- шенством федерального законодательства, ре- гламентирующего статус лиц, замещающих го- сударственные должности субъектов РФ. В ходе работы по принятию законопроекта имелись две точки зрения: 1) увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности, - это по своей сути дисциплинарное взыскание, и порядок его наложения не должен противоречить порядку, установленному ТК РФ, и 2) на лиц, замещающих государственные долж- ности субъектов РФ, не распространяются поло- жения трудового законодательства, и увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности, не является дисци- плинарным взысканием. В судебной практике вопрос о распростра- нении на лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, норм ТК РФ решается неоднозначно. Например, в Определении Конституционно- го Суда РФ от 14.01.2014 № 75-О «По запросу Пра- вительства Республики Карелия о проверке кон- ституционности положения пункта 10 статьи 51 Республики Карелия»11 сделан следующий вы- вод: «Таким образом, публично-правовой статус лиц, замещающих государственные должности, предполагает особое правовое регулирование их назначения на должность и освобождения от должности, которое существенно отличается от положений трудового законодательства и зако- нодательства о государственной службе, касаю- щихся приема на работу (службу) и увольнения с работы (со службы)». А в Определении Верховного Суда РФ от 11.07.2012 № 42-АПГ12-212 изложена противопо- 10 Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» // СПС «КонсультантПлюс». 11 Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2014 № 75-О «По запросу Правительства Республи- ки Карелия о проверке конституционности положения пункта 10 статьи 51 Республики Карелия» // СПС «Кон- сультантПлюс». 12 Определение Верховного суда РФ от 11.07.2012 по делу № 73-АПГ12-2 // СПС «КонсультантПлюс». ложная позиция: Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном ТК РФ порядке они одновремен- но не выступают в качестве работодателей или их представителей): военнослужащие при исполне- нии ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключив- ших с данной организацией трудовой договор); лица, работающие на основании договоров граж- данско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом. При этом каким-либо федеральным законом не предусмо- трено, что на лиц, замещающих государственные должности, не распространяются нормы трудо- вого права, в частности по вопросам порядка и оснований установления гарантий. Имеются и другие судебные решения с анало- гичными вышеприведенным позициями. В связи с отсутствием четкого регулирования на федеральном уровне, при разработке законо- проекта вместо термина «дисциплинарная от- ветственность» был использован термин: «юри- дическая ответственность». Термин «работода- тель» в законопроекте не использовался. Удалось заменить его путем указания конкретных орга- нов государственной власти, уполномоченных принимать решения об увольнении (освобожде- нии от должности). В то же время термины «дисциплинарная ответственность» и «работодатель» имеются в законах, регламентирующих порядок увольне- ния (освобождения от должности) лиц, замеща- ющих государственные должности ряда субъ- ектов РФ. Например, такие термины использу- ются в Законе Псковской области от 07.11.2013 № 1320-ОЗ «О порядке увольнения (освобожде- ния от должности) лиц, замещающих государ- ственные должности Псковской области, в связи с утратой доверия», Законе Калужской области о 04.06.2012 № 288-ОЗ «О порядке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещаю- щих государственные должности Калужской области, в связи с утратой доверия», Законе Брянской области от 05.02.2014 № 2-З «О поряд- ке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Брянской области, в связи с утратой доверия». Отсутствие фактов судебного обжалования ука- занных законов субъектов РФ, на наш взгляд, свидетельствует о том, что содержащиеся в них терминологические неточности не отражаются на практике их применения. Небольшую ясность относительно оснований увольнения «за утрату доверия» вносят правила ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, устанавливающие, что при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2, представителем нанимателя учитываются характер и тяжесть совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, обстоятель- ства, при которых совершено коррупционное правонарушение, соблюдение гражданским слу- жащим других ограничений и запретов, требова- ний о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия корруп- ции, предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обя- занностей. Следует отметить, что эти признаки по сути своей аналогичны тем обстоятельствам, которые подлежат выяснению в ходе проверки при совершении дисциплинарного взыскания. Кроме того, ряд пояснений содержится и в «Обзоре практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности засовершение коррупционных проступков». Так, в частности, Верховным Судом РФ по результатам изучения практики сделан вывод о том, что представитель нанимателя вправе применять к государствен- ным служащим различные виды дисциплинар- ных взысканий, включая и увольнение за утрату доверия, за нарушение служебной дисциплины, которое выражается в противоправном неиспол- нении или ненадлежащем исполнении служеб- ных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции. Хотя если строго подходить к терминологии, то использование в ФЗ «О противодействии кор- рупции» в отношении лиц, замещающих госу- дарственные должности, термина «увольнение» не обосновано, так как данный термин исполь- зуется для регулирования трудовых отношений, которые существенно отличаются от отноше- ний по назначению, избранию и прекращению полномочий лиц, замещающих государственные должности. Итак, именно ориентируясь на судебную прак- тику в случае возникновения спора увольнение может быть признано судом законным, лишь если представителем нанимателя соблюдены требова- ния ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ, являющиеся, по сути, юридически значимыми обстоятельствами: во-первых, если решение об увольнении принято либо на основании доклада ка- дровой службы по профилактике кор- рупционных и иных правонарушений о результатах проверки, либо на основании рекомендации комиссии по урегулирова- нию конфликтов интересов, если матери- алы проверки направлялись; во-вторых, если был учтен характер совер- шенного гражданским служащим корруп- ционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совер- шено; в-третьих, если взыскание было примене- но не позднее 1 месяца со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонаруше- ния, не считая периода временной нетру- доспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважитель- ным причинам, а также времени прове- дения проверки и рассмотрения ее ма- териалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом взыска- ние должно быть применено не позднее 6 месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правона- рушения. Для устранения приведенных в данной ста- тье проблем, безусловно, необходимо дальней- шее совершенствование федерального законо- дательства. В то же время, учитывая определенную Кон- ституций РФ компетенцию субъектов федера- ции, не исключена возможность решить их, хотя бы частично, используя возможности региональ- ного нормотворчества.

About the authors

O A Firsova

Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation

Email: olfi75@mail.ru

L A Slinkova

Prosecutor’s Office of the Irkutsk Region

Email: slinkova@pr.irkutsk.ru

References

Supplementary files