The dismissal of the officials of the Russian Federation in connection with the loss of confidence (issues of organization of individual law enforcement)

Cover Page

Abstract


The article focuses on some issues of legal regulation gaps and relevant problems of enforcement of legal liability of persons holding public positions of the subordinate entity of the Russian Federation for corruption offenses in the form of dismissal for the loss of confidence.

Full Text

Н е вызывает сомнений высокая латент- ность правонарушений в системе государ- ственной службы, и анализ прокурорской практики проведения проверок это подтверждает. Ориентируясь на необходимость соблюдения тре- бований Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг. (Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226)1 в качестве одного из приоритет- ных эффективных направлений в работе по про- тиводействию коррупции в системе государствен- ной службы целесообразно определять правовые и организационные мероприятия, прежде всего направленные на профилактику и предупрежде- ние правонарушений, иных негативных явлений. В нашей статье речь пойдет именно о недостатках правового регулирования, позволяющего в связи с некоторой неопределенностью уходить от от- ветственности лицам, совершившим нарушения законодательства о государственной службе. Про- блема эта актуальна, об этом мы можем судить по количеству публикаций, а также, и это главное, по имеющейся попытке Верховного Суда РФ путем проведения обобщения спорных ситуаций уволь- нения государственных служащих по основанию «утраты доверия»2. 1 Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 (в ред. 15.07.2015) «О Национальном плане противодействия кор- рупции на 2014-2015 годы» // СПС «КонсультантПлюс». 2 Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государствен- ных и муниципальных служащих к дисциплинарной от- ветственности за совершение коррупционных проступ- ков: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014 // СПС «КонсультантПлюс». Следует отметить, что речь в нашей статье идет прежде всего о государственных должно- стях субъектов РФ, перечень которых установлен Указом Президента РФ от 04.12.2009 № 13813. Тако- выми являются, например, первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руко- водителя высшего исполнительного органа госу- дарственной власти) субъекта РФ, председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, председа- тель, заместитель председателя комитета (ко- миссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации в связи с со- вершенствованием государственногоуправления в области противодействия коррупции»4 Феде- ральный закон «О противодействии коррупции»5 дополнен ст. 13.1, которая регламентирует вопро- сы увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, 3 Указ Президента РФ от 14.12.2009 № 1381 (в ред. 05.10.2015) «О типовых государственных должностях субъ- ектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 4 Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ (в ред. от 12.02.2015) «О внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации в связи с совершен- ствованием государственного управления в области про- тиводействия коррупции» // СПС «КонсультантПлюс». 5 Федеральный закон от 25.11.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О противодействии коррупции» // СПС «Кон- сультантПлюс». муниципальные должности, в связи с утратой доверия. А ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной граждан- ской службе Российской Федерации»6 (далее - Закон о государственной гражданской службе) дополнена п. 1.1, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представите- лем нанимателя, а гражданский служащий осво- божден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае «утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюде- ния ограничений и запретов, требований о пре- дотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, уста- новленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ “О противодей- ствии коррупции” и другими федеральными за- конами». Итак, вышеуказанные нормы наделили субъ- екты РФ полномочиями по определению порядка увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъ- екта РФ, в связи с утратой доверия. Однако законодательный орган Иркутской области не разрабатывал такой порядок дли- тельное время. В связи с чем прокурором обла- сти было использовано право законодательной инициативы, и в апреле 2014 г. в Законодательное собрание Иркутской области внесен проект За- кона Иркутской области «О порядке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Иркутской области, за коррупционные правонарушения, в том числе, в связи с утратой доверия». При подготовке и дальнейшем рассмотрении Законодательным собранием Иркутской области этого инициативного проекта возникли следую- щие проблемы. Первой проблемой была и остается недо- статочность и противоречия правового регули- рования оснований увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государствен- ные должности субъекта РФ, в связи с утратой до- верия на федеральном уровне. Статья 59.2 Закона «О государственной граж- данской службе Российской Федерации» содер- жит перечень так называемых коррупционных коррупции»), является исчерпывающим. Такое основание увольнения (прекращения полномо- чий) лиц, замещающих государственные долж- ности, в связи с утратой доверия как «в иных слу- чаях, установленных федеральными законами» в ФЗ «О противодействии коррупции» отсутствует. Также ни в одном из перечисленных нормативных актов нет каких-либо норм о том, что возможность увольнения за утрату доверия зависит от призна- ния госслужащего виновным в совершении кор- рупционного правонарушения судом. Однако необходимо учитывать, что в иных федеральных законах, имеются иные основания для увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, в связи с утратой доверия. Так, Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить на- личные денежные средства и ценности в ино- странных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее - ФЗ «О запрете отдель- ным категориям лиц открывать и иметь счета»)7 установлено, что несоблюдение лицом, замеща- ющим государственную должность субъекта РФ, его супругой (супругом) и (или) несовершенно- летними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, располо- женных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовы- ми инструментами влечет досрочное прекраще- ние полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия, в соответствии с федеральны- ми конституционными законами и федеральны- ми законами, определяющими правовой статус соответствующего лица (ст. 10). Правовой статус лиц, замещающих государ- ственные должности субъекта РФ, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих прин- ципах организации законодательных (предста- вительных) и исполнительных органов государ- ственной власти субъектов РФ» определен един- ственной статьей - ст. 2.18. Порядок досрочного прекращения полномочий, освобождения от за- мещаемой (занимаемой) должности или увольправонарушений, за совершение которых может последовать увольнение «за утрату доверия». В то же время перечень оснований принятия ре- шения об увольнении (освобождении от долж- ности), закрепленный ст. 13.1 Федерального за- кона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ «О противодействии 6 Федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ (в ред. от 05.10.2015) «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 7 Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О запрете отдельным категориям лиц откры- вать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположен- ных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовы- ми инструментами» // СПС «КонсультантПлюс». 8 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СПС «Консуль- тантПлюс». нения в связи с утратой доверия лиц, замещаю- щих государственные должности субъекта РФ, в федеральном законодательстве не определен. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ к ис- ключительной компетенции РФ относится уста- новление системы федеральных органов законо- дательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; форми- рование федеральных органов государственной власти. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государствен- ной власти и местного самоуправления - ст. 72 п. «н». Анализ изложенных выше норм позволя- ет сделать вывод о том, что определение порядка увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъ- екта РФ, находится вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного веде- ния РФ и субъектов РФ. В связи с чем субъекты РФ по данному вопросу обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Норма, запрещающая субъектам РФ устанав- ливать порядок увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лица, за- мещающего государственную должность субъ- екта РФ, в случае нарушения этим лицом ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», в федеральном законе отсутствует. Из изложенного следует, что помимо основа- ний увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих госу- дарственные должности субъекта РФ, определен- ных в ст. 13.1 ФЗ «О противодействии коррупции», имеется основание, закрепленное в ст. 10 ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», и субъект РФ вправе установить по- рядок увольнения (освобождения) от должности лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, по этому основанию. Федеральный законом от 03.12.2013 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, за- мещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - ФЗ «О контроле за соответствием расходов»)9 предусмотрено, что лицо, замещающее государственную должность субъекта РФ, подлежит в установленном поряд- ке освобождению от замещаемой (занимаемой) должности в случае невыполнения этим лицом обязанностей представлять сведения о своих рас- ходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; невыполнения обязанности в связи с осуществлением контроля за его расходами, а также за расходами его супру- ги (супруга) и несовершеннолетних детей пред- 9 Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ (в ред. от 03.11.2015) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СПС «КонсультантПлюс». ставить сведения о его расходах и об источниках получения средств. Примечательно то, что в ФЗ «О контроле за соответствием расходов» не предусмотрено увольнение (освобождение от должности) лица, замещающего государственную должность субъ- екта РФ, в случае нарушения этим лицом уста- новленных в этом законе обязанностей именно в связи с утратой доверия. В то же время нело- гичной представляется утрата доверия в случае непредставления либо представления недосто- верных сведений о доходах лиц, замещающих государственные должности, и отсутствие утра- ты доверия в аналогичных случаях, касающихся сведений о расходах. Очевидно, что обязанности предоставлять сведения как о доходах, так и о расходах для лиц, замещающих государственные должности, установлены с единой целью - про- филактики коррупционных правонарушений среди этих лиц, выявления таких правонаруше- ний на ранней стадии. Анализ действующего законодательства в сфере противодействия коррупции позволил прокуратуре Иркутской области в инициатив- ном законопроекте в качестве оснований для увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих го- сударственных должности, помимо случаев, установленных ст. 13.1 ФЗ «О противодействии коррупции» указать и случаи, установленные ст. 10 ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета», ст. 16 ФЗ «О контроле за соответствием расходов». Увы, данная инициатива прокуратуры об- ласти не в полном объеме была поддержана об- ластным законодателем. Однако путем внесения поправок в законопроект депутатами Законода- тельного собрания области порядок увольнения (освобождения от должности) по основаниям, установленным ст. 10 ФЗ «О запрете отдель- ным категориям лиц открывать и иметь счета», ст. 16 ФЗ «О контроле за соответствием расхо- дов», был исключен из предмета правового ре- гулирования данного областного закона. Следу- ет отметить, что за указанный период до насто- ящего времени увольнений лиц, замещающих государственные должности Иркутской обла- сти, за коррупционные правонарушения, в том числе в связи с утратой доверия, не было. Все материалы, связанные с нарушениями в сфере контроля за соответствием доходов и расходов, в обязательном порядке проходили обсуждение на заседании комиссии по соблюдению требова- ний к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, в связи с малозначи- тельностью нарушений по ним было получено согласие на привлечение к иным видам дисци- плинарной ответственности. Однако практика иных субъектов тем не менее говорит о неодно- значности правового регулирования. Не разрешили вопрос о возможности при- менения к ответственности за непредставление сведений о расходах и нормы Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенство- ванию организации деятельности в области про- тиводействия коррупции»10, поскольку в части обязанностей гражданина, претендующего на замещение должности государственной службы, на федерального государственного служащего возлагается лишь обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе и обязатель- ствах имущественного характера. Вторая проблема также связана с несовер- шенством федерального законодательства, ре- гламентирующего статус лиц, замещающих го- сударственные должности субъектов РФ. В ходе работы по принятию законопроекта имелись две точки зрения: 1) увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности, - это по своей сути дисциплинарное взыскание, и порядок его наложения не должен противоречить порядку, установленному ТК РФ, и 2) на лиц, замещающих государственные долж- ности субъектов РФ, не распространяются поло- жения трудового законодательства, и увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности, не является дисци- плинарным взысканием. В судебной практике вопрос о распростра- нении на лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, норм ТК РФ решается неоднозначно. Например, в Определении Конституционно- го Суда РФ от 14.01.2014 № 75-О «По запросу Пра- вительства Республики Карелия о проверке кон- ституционности положения пункта 10 статьи 51 Республики Карелия»11 сделан следующий вы- вод: «Таким образом, публично-правовой статус лиц, замещающих государственные должности, предполагает особое правовое регулирование их назначения на должность и освобождения от должности, которое существенно отличается от положений трудового законодательства и зако- нодательства о государственной службе, касаю- щихся приема на работу (службу) и увольнения с работы (со службы)». А в Определении Верховного Суда РФ от 11.07.2012 № 42-АПГ12-212 изложена противопо- 10 Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» // СПС «КонсультантПлюс». 11 Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2014 № 75-О «По запросу Правительства Республи- ки Карелия о проверке конституционности положения пункта 10 статьи 51 Республики Карелия» // СПС «Кон- сультантПлюс». 12 Определение Верховного суда РФ от 11.07.2012 по делу № 73-АПГ12-2 // СПС «КонсультантПлюс». ложная позиция: Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном ТК РФ порядке они одновремен- но не выступают в качестве работодателей или их представителей): военнослужащие при исполне- нии ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключив- ших с данной организацией трудовой договор); лица, работающие на основании договоров граж- данско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом. При этом каким-либо федеральным законом не предусмо- трено, что на лиц, замещающих государственные должности, не распространяются нормы трудо- вого права, в частности по вопросам порядка и оснований установления гарантий. Имеются и другие судебные решения с анало- гичными вышеприведенным позициями. В связи с отсутствием четкого регулирования на федеральном уровне, при разработке законо- проекта вместо термина «дисциплинарная от- ветственность» был использован термин: «юри- дическая ответственность». Термин «работода- тель» в законопроекте не использовался. Удалось заменить его путем указания конкретных орга- нов государственной власти, уполномоченных принимать решения об увольнении (освобожде- нии от должности). В то же время термины «дисциплинарная ответственность» и «работодатель» имеются в законах, регламентирующих порядок увольне- ния (освобождения от должности) лиц, замеща- ющих государственные должности ряда субъ- ектов РФ. Например, такие термины использу- ются в Законе Псковской области от 07.11.2013 № 1320-ОЗ «О порядке увольнения (освобожде- ния от должности) лиц, замещающих государ- ственные должности Псковской области, в связи с утратой доверия», Законе Калужской области о 04.06.2012 № 288-ОЗ «О порядке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещаю- щих государственные должности Калужской области, в связи с утратой доверия», Законе Брянской области от 05.02.2014 № 2-З «О поряд- ке увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Брянской области, в связи с утратой доверия». Отсутствие фактов судебного обжалования ука- занных законов субъектов РФ, на наш взгляд, свидетельствует о том, что содержащиеся в них терминологические неточности не отражаются на практике их применения. Небольшую ясность относительно оснований увольнения «за утрату доверия» вносят правила ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, устанавливающие, что при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2, представителем нанимателя учитываются характер и тяжесть совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, обстоятель- ства, при которых совершено коррупционное правонарушение, соблюдение гражданским слу- жащим других ограничений и запретов, требова- ний о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия корруп- ции, предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обя- занностей. Следует отметить, что эти признаки по сути своей аналогичны тем обстоятельствам, которые подлежат выяснению в ходе проверки при совершении дисциплинарного взыскания. Кроме того, ряд пояснений содержится и в «Обзоре практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности засовершение коррупционных проступков». Так, в частности, Верховным Судом РФ по результатам изучения практики сделан вывод о том, что представитель нанимателя вправе применять к государствен- ным служащим различные виды дисциплинар- ных взысканий, включая и увольнение за утрату доверия, за нарушение служебной дисциплины, которое выражается в противоправном неиспол- нении или ненадлежащем исполнении служеб- ных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции. Хотя если строго подходить к терминологии, то использование в ФЗ «О противодействии кор- рупции» в отношении лиц, замещающих госу- дарственные должности, термина «увольнение» не обосновано, так как данный термин исполь- зуется для регулирования трудовых отношений, которые существенно отличаются от отноше- ний по назначению, избранию и прекращению полномочий лиц, замещающих государственные должности. Итак, именно ориентируясь на судебную прак- тику в случае возникновения спора увольнение может быть признано судом законным, лишь если представителем нанимателя соблюдены требова- ния ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ, являющиеся, по сути, юридически значимыми обстоятельствами: во-первых, если решение об увольнении принято либо на основании доклада ка- дровой службы по профилактике кор- рупционных и иных правонарушений о результатах проверки, либо на основании рекомендации комиссии по урегулирова- нию конфликтов интересов, если матери- алы проверки направлялись; во-вторых, если был учтен характер совер- шенного гражданским служащим корруп- ционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совер- шено; в-третьих, если взыскание было примене- но не позднее 1 месяца со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонаруше- ния, не считая периода временной нетру- доспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважитель- ным причинам, а также времени прове- дения проверки и рассмотрения ее ма- териалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом взыска- ние должно быть применено не позднее 6 месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правона- рушения. Для устранения приведенных в данной ста- тье проблем, безусловно, необходимо дальней- шее совершенствование федерального законо- дательства. В то же время, учитывая определенную Кон- ституций РФ компетенцию субъектов федера- ции, не исключена возможность решить их, хотя бы частично, используя возможности региональ- ного нормотворчества.

About the authors

O A Firsova

Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation

Email: olfi75@mail.ru

L A Slinkova

Prosecutor’s Office of the Irkutsk Region

Email: slinkova@pr.irkutsk.ru

References

  1. Вахрушева Ю. Утрата доверия: практика споров по увольнению // Трудовое право. 2014. № 9. С. 61-70.
  2. Вопросы участия органов прокуратуры в реализации Международных конвенций против коррупции: сб. материалов науч.-практ. семинара (17.06.2014 г., Москва) / под общ. ред. В.В.Казакова. М.: АГП РФ , 2015.
  3. Воробьева М.В. Перспективы совершенствования процедуры урегулирования служебных споров на государственной гражданской службе // Адвокат. 2015. № 1. С. 22-26.
  4. Коррупция в современной России: проблемы теории и практики / под общ. ред. Т.Л. Козлова. М.: Юрлитинформ, 2014. 296 с.
  5. Сокрашкин Э.Г. Проблемы реализации института утраты доверия // Законность. 2015. №10. С. 43-45.
  6. Тимошенко Ю.А. Совершенствование уголовно-правовых норм об ответственности за экологические преступления: идеи и их законодательное воплощение // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3 (4). С. 133-139.
  7. Тимошенко А.А. Справедливость как ценностный ориентир уголовного процесса // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3 (4). С. 151-157.
  8. Чаннов С.Е. О трудоправовом статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации // Современное право. 2015. № 5. С. 40-44.

Statistics

Views

Abstract - 84

PDF (Russian) - 46

Cited-By


Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Dimensions

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2015 Firsova O.A., Slinkova L.A.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies