Unilateral sanctions in international relations as an element of the technology of «color revolutions»

Abstract

The article considers the theoretical and practical aspects of sanctions in international relations, shows the essence of unilateral sanctions as an element of the technology of «color revolutions».

Full Text

В большинстве публикаций, посвященных анализу так называемых «цветных ре- волюций», неизменно подчеркивается «иностранное» происхождение большинства из них. Как обоснованно указывает Г. Араке- лян, «в основе концепции подобных “револю- ций”, как и раньше, лежит традиционная для британского и американского руководства идея мирового господства, старое как мир “раз- деляй и властвуй” путем натравливания друг на друга различных стран, этнических и кон- фессиональных групп, людей с различными религиозными убеждениями и ценностными ориентирами. Происходит смена неугодных правительств, а в геополитическом плане, что особенно наглядно на примере арабской весны и Евромайдана, ведется жесткая борьба против союзников, друзей и партнеров основных кон- курентов западной элиты»1. Одним из инструментов осуществления по- литики «цветных революций» является приме- нение односторонних санкций в межгосудар- ственных отношениях. Институт санкций в межгосударственных от- ношениях в целом носит вполне легитимный ха- рактер, условия и порядок их применения регу- лируются международным правом. Характерные признаки данного явления: санкции являются следствием соверше- ния государством (группой государств) международно-правового деликта; санкции предусмотрены международным правом и применяются в особом процес- суальном порядке; санкции заключаются в наступлении для государства-правонарушителя неблаго- приятных последствий экономического, политического и военного характера; 1 Аракелян Г. Цветные революции в контексте истории и зеркале современной политики. URL: http://www.trinitas. ru/rus/doc/0012/001d/00122567.htm санкции носят принудительный характер2. Целью санкций является создание условий реализации государством-правонарушителем обязательств, вытекающих из норм ответствен- ности, восстановление международного право- порядка, пресечение международных правона- рушений. В научной литературе выделяются следующие взаимосвязанные цели применения международных санкций: а) прекращение международного правонару- шения; б) защита права; в) восстановление права; г) обеспечение реализации ответственности субъекта-правонарушителя3. Однако наряду с коллективными санкциями, предусмотренными международным правом и применяемыми международными организация- ми, широкое распространение в международных отношениях получили односторонние санкции невоенного характера. Практика их примене- ния неоднозначна, вопрос правомерности их ис- пользования является дискуссионным, особенно в контексте экспорта «цветных революций». В литературе встречаются самые различные, ино- гда прямо противоположные точки зрения на этот счет. В частности, имеет место неопреде- ленность терминологического характера с точки зрения соотношения понятий: «санкции», «при- нудительные меры», «контрмеры», «ответные меры»4. В литературе различают три разновидности односторонних санкций: 2 См.: Корякин В.М. Невоенные санкции против России. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 16. 3 См.: Белалова Б.Ш. Место международно-правовых санкций в современном международном праве // Законо- дательство. 2002. № 12. C. 65-69. 4 См.: Сазонова К.Л. Принудительные меры, контрмеры, санкции в международном праве: терминологические во- просы // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11. C. 16-18. санкции, применяемые отдельными госу- дарствами в одностороннем порядке при отсут- ствии соответствующего решения Совета Без- опасности ООН; санкции, применяемые государством в до- полнение к санкциям Совета Безопасности ООН; санкции, применяемые отдельным госу- дарством во исполнение санкций Совета Без- опасности ООН, но с превышением их по объему санкционных режимов5. Наиболее сомнительными с точки зрения легитимности являются санкции, вводимые от- дельными государствами в отсутствие соответ- ствующего решения Совета Безопасности ООН. И.И. Лукашук в своем известном научном тру- де, посвященном вопросам международной от- ветственности, приводит результаты обстоятель- ного и авторитетного исследования применения санкций, осуществленного Международным ин- ститутом экономики в 1990 г. Исследовался пери- од с момента окончания Первой мировой войны и до 1990 г. Объектом анализа были экономиче- ские односторонние санкции, главным образом применявшиеся США. Было установлено, что даже частичное достижение цели имело место в 66 % случаев из 115. Была отмечена тенденция к снижению эффективности санкций в результате углубления взаимозависимости государств. В пе- риод с 1973 г. по 1990 г. только в одном из четырех случаев был достигнут хотя бы частичный успех. Последующие исследования подтвердили полу- ченные результаты6. Как показывает практика, односторонние экономические санкции чаще всего преследуют политические цели, в частности провоцирование «цветных революций». Специфическая концеп- ция санкций сложилась в США. Санкции здесь понимаются, прежде всего, как меры принужде- ния, предпринимаемые во имя достижения по- литических целей или обеспечения националь- ной безопасности. Такие цели могут включать свержение правительства иностранного государ- ства или изменение его политики. В подтверждение данного вывода И.И. Лука- шук приводит мнение относительно экономи- ческих санкций юриста министерства торговли США Синди Байс. Санкции определяются дан- ным чиновником как «принудительные эконо- мические или финансовые меры, предпринима- емые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя до- стижения целей своей внешней политики или 5 См.: Кешнер М.В. Легитимность односторонних санк- ций в современном международном праве // Междуна- родное право и современные теории международных от- ношений: аспекты сочетаемости / под ред. А.Н. Вылегжа- нина. М.: Аспект Пресс: МГИМО(У), 2013. С. 71-72. 6 См.: Лукашук И.И. Право международной ответствен- ности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 157. национальной безопасности». Такими целями могут быть «изменение иностранного прави- тельства или одного из направлений его поли- тики». Автор констатирует, что США широко ис- пользуют санкции в указанных целях, и признает их эффективными. При этом он замечает, что они «применяются Соединенными Штатами та- ким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам»7. В Заключении Международно-правового комитета при МИД России констатируется, что односторонние санкции, вводимые такими мощ- ными игроками, как США и Европейский союз, по своим политическим и экономическим по- следствиям сравнимы с санкциями Совета Без- опасности ООН. Значит, если они введены в отсутствие санкций Совета Безопасности ООН или их объем выше, чем объем санкций Совета Безопасности против того же государства, то эти односторонние санкции могут отрицательно ска- заться на усилиях Совета Безопасности ООН по поддержанию мира и безопасности. Кроме того, такие санкции влекут негативные последствия и для третьих государств: правомерное (с точки зрения санкций Совета Безопасности ООН) со- трудничество третьих государств и их юридиче- ских лиц со страной, подвергающейся санкциям, может оказаться неправомерным с точки зрения односторонних санкций, и если это сотрудниче- ство осуществляется в той или иной мере через посредство государства, вводящего односторон- ние санкции (перевозка товаров через его тер- риторию, перевод средств через его банки и т.д.), оно может оказаться под угрозой8. Как показывает практика, США в своей внешней политике неоднократно прибегали и прибегают в настоящее время к инструменту не- военных санкций как средству политического давления на другое государство. После Второй мировой войны США односторонне использова- ли санкции для реализации своих внешнеполи- тических целей более 160 раз. Так, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А/58/301 приво- дятся данные исследования, опубликованного в 2002 г. организацией USA Engage, согласно кото- рым США открыто применяют экономические санкции в отношении 78 государств, из которых 60 относятся к категории развивающихся стран. Кроме того, более 75 стран, которые представ- ляют 52 % всего населения мира, подвергались угрозе введения односторонних экономических санкций со стороны США9. 7 Там же. С. 156. 8 См.: «Односторонние санкции» и международное право: Заключение Международно-правового сове- та при МИД России. URL: http://www.norway.mid.ru/ru/ press_12_031.html 9 См.: Кешнер М.В. Указ. соч. С. 80. Самой длительной в истории человечества торговой и экономической дискриминацией целого государства является полная блокада Кубы со стороны США, которая была формально введена Декретом президента Джона Кеннеди 03.02.1962 г., однако фактически началась поч- ти сразу после победы Кубинской революции 01.01.1959 г. Несмотря на то, что в специальном докладе, подготовленном правительством Кубы в преддверии 63-й Генеральной Ассамблеи ООН, отмечается, что, в соответствии с положениями Женевской конвенции 1948 г. и Лондонской мор- ской конференции 1909 г., блокада должна квали- фицироваться как акт геноцида и экономической войны против Кубы и ее населения, а также не- взирая на то, что в 2009 г. 187 государств на засе- дании Генеральной Ассамблеи ООН в очередной раз призвали США прекратить блокаду Кубы, американское руководство до сих пор не желает принимать эти факты во внимание10. В качестве другого примера можно привести меры, принятые правительством США в отноше- нии Ирана в конце 1979 - начале 1980 гг. в от- вет на задержание американского дипломатиче- ского персонала в посольстве США в Тегеране, представляющие собой экономический и по- литический бойкот и блокаду Ирана, открытое вмешательство во внутренние дела страны. Эти меры были явно направлены на подрыв экономи- ческой и политической независимости Ирана, в связи с чем были квалифицированы как проти- воречащие интересам мира и международного сотрудничества, то есть несовместимые с целями ООН. Не менее незаконными были санкции, пред- принятые руководством США в отношении СССР в начале 1980 г. в связи с военной помощью, ока- занной СССР Афганистану по просьбе руковод- ства данной страны. Эти меры заключались в свертывании торгово-экономических, научных и культурных связей США с СССР; ярким проявле- нием этой политики явился, в частности, бойкот Олимпиады в Москве 1980 г. Ярким примером сегодняшнего времени мо- жет служить принятый конгрессом США и под- писанный президентом США Акт о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии (Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011). Данный Акт усиливает ряд мер и расширяет дей- ствие Акта о демократии в Белоруссии 2004 г. и Акта о демократии в Белоруссии 2006 г. Согласно указанному закону, США выдвига- ют ряд обвинений в адрес Республики Беларусь, в частности: а) Правительство Белоруссии безнаказанно нарушает права человека и основные свободы; б) Правительство Белоруссии подвергло ты- сячи продемократических политических акти- вистов преследованиям, избиениям, тюремному заключению, в частности в результате их попыт- ки мирно осуществлять свое право на свободу со- браний и ассоциаций; в) Правительство Белоруссии пытается со- хранить монополию на информационном про- странстве страны, подвергая независимые СМИ, включая независимых журналистов, система- тическим репрессиям и ликвидациям, подавляя права на свободу слова и выражения несогласных с диктатурой А. Лукашенко, и приняли законы, ограничивающие СМИ, включая Интернет, не соответствующие международными соглашени- ями по правам человека; б) диктатор Белоруссии А. Лукашенко утвер- дился у власти, устраивая незаконный и некон- ституционный референдум, который позволил ему навязать новую Конституцию, отменить ре- зультаты выборов избранного парламента, Вер- ховного совета 13-го созыва. США выдвинули требования: немедленного освобождения без предварительных условий всех политических заключенных в Белоруссии; новых президентских и парламентских выборов, прове- денных по свободным и справедливым стандартам ОБСЕ. Новые санкции коснулись четырех бело- русских предприятий. В результате этого решения предприятиям и гражданам США запрещено всту- пать в экономические или финансовые отношения с этими организациями, а все их имущество и счета, возможно, находящиеся на территории США, будут заморожены. Закон расширяет список официаль- ных лиц Белоруссии, в отношении которых дей- ствуют запрет на выдачу американских виз и фи- нансовые санкции. Кроме того, в пакет новых мер против Белоруссии вошел призыв к Международ- ной федерации хоккея отказаться от проведения чемпионата мира по хоккею в Минске в 2014 г. (эта идея, как известно, не нашла поддержки, и чемпио- нат мира в данной стране успешно состоялся). Представляется вполне обоснованным и справедливым вывод о том, что «правовое ос- мысление подобных текстов, а именно с точки зрения юридической техники, позволяет с уве- ренностью констатировать, что они являются актами не правового, а политического характера, изобилуя оценочными определениями, некор- ректными заявлениями о событиях, не имеющих достоверных и фактических данных»11. Каких-ли- бо ссылок на нарушение Белоруссией конкрет- ных международно-правовых обязательств в рас- сматриваемом документе нет. Да и самими США эти санкции не позиционируются в качестве формы привлечения Белоруссии к международ- но-правовой ответственности. 10 См.: Национальная идея России: в 6 т. Т. III. М.: Науч. эксперт, 2012. С. 110-111. 11 Там же. С. 74. Подобного рода односторонние меры пред- принимаются США и в отношении других госу- дарств (Ирана, Сирии, России и др.). Правомерен вывод о том, что легитимность международных санкций предполагает недо- пустимость их введения с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций за- конных властей. Вводимые санкции не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами. Исходя из этого, является недопусти- мым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонаруше- ниями разногласий политического или идеоло- гического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством односторонних санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-пра- вовые санкции12. Определенная аргументация против подоб- ных санкций ранее была выработана Генераль- ной Ассамблеей ООН в контексте санкций США против Кубы. Санкции против Кубы стали при- чиной принятия Генеральной Ассамблеей ООН резолюций «Необходимость прекращения эко- номической, торговой и финансовой блокады, введенной США против Кубы» и «Права челове- ка и односторонние принудительные меры». В этих резолюциях констатируется, что одно- сторонние принудительные меры экономическо- го характера: противоречат международному праву, в частности Уставу ООН, принципам суве- ренного равенства, невмешательства во внутренние дела; нарушают принцип свободы международ- ной торговли и судоходства; угрожают суверенитету государств; отрицательно сказываются на реализации прав человека, создают препятствия для торговых отношений, сдерживают процесс социально-экономического развития; особенно затрагивают уязвимые группы населения развивающихся стран, в част- ности женщин и детей. Следует иметь в виду, что эти положения, имея статус лишь резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, не обладают самостоятельной юридиче- ской силой. Они выражают скорее политическое пожелание данного органа относительно разви- тия международного права, нежели истинное со- стояние международно-правовых норм. В концентрированном виде общие требова- ния, которым должны отвечать односторонние санкции, изложены в Заключении Международ- но-правового совета при МИД России «“Одно- сторонние санкции” и международное право»13. 12 Национальная идея России... С. 78-79. 13 URL: http://www.norway.mid.ru/ru/press_12_031.html Согласно данному документу односторонние санкции должны: осуществляться государством, потерпев- шим от недружественной политики другого госу- дарства, против этого другого государства; осуществляться только после отказа го- сударства-адресата прекратить свою недруже- ственную политику; иметь единственной целью побуждение государства-адресата к прекращению недруже- ственной политики; быть соразмерными недружественному жесту государства-адресата; не могут нарушать основополагающие нор- мы международного общения; должны прекращаться при прекращении недружественных шагов государства-адресата или при начале переговоров по урегулированию ситуации. И наоборот, санкции будут заслуживать кри- тики, и требование об их отмене будет обосно- ванно, если они: а) вводятся государством, не страдавшим от не- дружественной политики государства-адресата; б) приводят к негативным последствиям для третьих государств; в) носят карательный характер; г) явно несоразмерны вызвавшему их недру- жественному жесту; д) идут вразрез с ключевыми нормами меж- дународных отношений; е) продолжаются, несмотря на прекращение недружественной политики государства-адреса- та или несмотря на начало переговоров. Возвращаясь к теме о дискуссионности вопро- са, связанного с правильным использованием тер- минологии по рассматриваемой проблематике, об- ратимся к выводу К.Л. Сазоновой о том, что «при- нудительные меры являются одной из форм реали- зации ответственности в международном праве. В том случае, когда принудительные меры реали- зуются международной организацией, они име- нуются “санкциями”. Когда принудительные меры осуществляются государствами индивидуально в ответ на правонарушение, адекватным термином для обозначения принудительных мер являются термины “контрмеры” или “ответные меры”»14. Однако в это, на первый взгляд, вполне логич- ное умозаключение никаким образом не вписыва- ются рассмотренные выше односторонние меры, предпринимаемые США в отношении различных государств (Белоруссии, Ирана, России, Сирии и др.). Если это не санкции, которыми, по мнению указанного автора, следует именовать только меры, предпринимаемые международной орга- низацией, то тем более это и не ответные меры, поскольку статус государства-потерпевшего в рас- 14 Сазонова К.Л. Указ. соч. С. 18. смотренных ситуациях к США явно неприменим. Более правильным, на наш взгляд, будет все-таки именовать все принудительные меры санкциями и делить их на правомерные (легитимные) и не- правомерные (нелегитимные). В свою очередь, к правомерным санкциям следует относить при- нудительные меры, применяемые по решениям международных организаций (прежде всего, Со- вета Безопасности ООН), а также ответные меры, осуществляемые государством, потерпевшим от недружественной политики другого государства, против этого другого государства. Односторон- ние меры, применяемые государством в отсут- ствие соответствующего решения международной организации и не в качестве ответной меры, одно- значно следует квалифицировать как неправомер- ные (нелегитимные) санкции.