The mechanism of civil protection of the state in the aspect of differentiation of civil liability of officials for harm caused by state

Full Text

О дной из важнейших ценностей права в их современном понимании является равенство участников гражданских пра- воотношений. Принцип равенства субъектов правоотношений, закрепленный в гражданском законодательстве, де-факто будет являться тако- вым лишь при условии отсутствия привилегий в правовом статусе любых (без исключения) субъ- ектов. И декларирование такого равенства, за- крепление его в качестве принципа гражданско- го права в практическом смысле, к сожалению, ничего не дает. Первостепенное значение при- обретает разработка механизма реализации раз- работанных законодателем норм, переход их из категории декларативных в разряд практически значимых. Одним из необходимых условий эффектив- ности действия права является соответствие декларируемых им положений реалиям жизни, но и осуществляет свои права в соответствии с их основным назначением - обеспечивает благо граждан»1, несостоятельны уже потому, что по- добные аргументы, во-первых, противоречат Конституции и закрепленному в ней принципу равенства участников гражданского оборота и, следовательно, не могут использоваться зако- нодателем, во-вторых, не содержат механизма определения ситуаций, когда государство дей- ствует неправомерно, и, в-третьих, наносят суще- ственный вред гражданскому обороту2. Следует согласиться с точкой зрения, что государство, его властные органы и их должностные лица пользу- ются как правовым, так и фактическим иммуни- тетом от ответственности в подавляющем числе случаев противоправного осуществления своих публично-властных полномочий. Закрепленное в ст. 53 Конституции РФ право каждого на возме- щение государством вреда, причиненного незаиначе говоря, соответствие права и правоприменения и отсутствие внутренних противоречий в законодательстве. К сожалению, применительно к вопросу гражданско-правовой ответственно- сти государства названные условия соблюдаются не в полной мере. Государство всегда занимало особое место среди субъектов гражданских правоотношений. Так, законодатель, констатируя юридическое равенство всех субъектов гражданско-правовых отношений, в то же время в явной или завуали- рованной форме устанавливает многочисленные случаи приоритета государства. Попытки обо- снования подобного подхода тем, например, что «государство защищено иммунитетом и является суверенным до тех пор, пока действует правомер- 1 Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 18. 2 Так, Е.А. Суханов, анализируя правовой статус госу- дарства как участника гражданских правоотношений и указывая на многочисленные случаи законодательного закрепления приоритета государства, отмечает, что «раз- умные участники нормального имущественного оборота, в том числе, разумеется, и иностранные инвесторы, при таком положении просто постараются не иметь с госу- дарством или его юридическими лицами (учреждениями) никаких дел и тем самым могут привести его к достаточ- но затруднительной ситуации. Развитые правопорядки и собственный исторический опыт показывают, что го- сударство и другие публично - правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях» См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по граж- данско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. С. 116-125. конными действиями (или бездействием) орга- нов государственной власти или их должностных лиц, на практике реализуется крайне сложно и противоречиво3. Текущее состояние как законодательного регулирования ответственности государства за неправомерные действия, так и теории граждан- ского права сводится к тому, что неправомерные действия государствалибо не влекут гражданско- правовой ответственности вообще, либо к подоб- ной ответственности привлекается непосред- ственно государство. Весьма важным в рамках целей настоящего исследования представляется то, что уже в дореволюционном законодатель- стве, как и в теории цивилистики, начинает рас- сматриваться вопрос о гражданской ответствен- ности должностных лиц за ущерб, причиненный государством. Книга III Устава гражданского су- допроизводства 1864 г. «Изъятия из общего по- рядка гражданского судопроизводства» содержа- ла в себе раздел II «О взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц». Указанный раздел был структурирован на следующие главы. Глава 1 «О взыскании возна- граждения за вред и убытки, причиненные распо- ряжениями должностных лиц» (ст. 1316-1330); гл. 2 «О взыскании убытков с судей, прокуроров и дру- гих чинов судебного ведомства» (ст. 1331-1336). С.Ф. Афанасьев и Т.А. Григорьева по итогам анализа вышеупомянутого законодательства справедливо отмечают, что оно содержало и до- вольно полно раскрывало процедуру привлечения должностных лиц судебного ведомства ко всякого рода юридической ответственности4. В то же вре- мя обращение к трудам ученых-цивилистов рас- сматриваемого периода отечественной истории не позволяет говорить об эффективном примене- нии закрепленных в законодательстве норм. М.М. Винавер, анализируя практику приме- нения указанных положений, приводит примеры исков граждан к соответствующим должност- ным лицам (иск Прасковьи Забиякиной к Санкт- Петербургскому градоначальнику, иски к губер- натору Кишинева и т.д.) и отмечает несовершен- ство данного института, предусматривающего особый (административно-судебный) порядок рассмотрения. Комментируя итоги рассмотре- ния подобных дел, обычно заканчивающихся отказом истцам в удовлетворении заявленных требований, в качестве причины он указывает на то, что судьи, рассматривающие данные дела 3 См.: Песин С.В. Государство как субъект юридической ответственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 2-3. 4 См.: Афанасьев С.Ф., Григорьева Т.А. Институт граж- данско-правовой ответственности за вред, причиненный виновными действиями суда, и процессуальный меха- низм его осуществления: вопросы истории // Админи- стратор суда. 2013. № 4. С. 24-27. совместно с представителями власти, не берут на себя смелость удовлетворять подобные требова- ния даже при явном нарушении закона со сторо- ны государства5. В советские времена доминирующей явля- лась позиция, согласно которой считалось, что государство обладает универсальной правосубъ- ектностью. Формально присутствовала в законо- дательстве советского государства и постановка вопроса об ответственности должностных лиц за ущерб, причиненный государством, причем с первых лет его существования. А.Н. Крюков, ана- лизируя указанную проблему, отмечает, что пер- вой нормой общего характера, в какой-то мере решившей проблему гражданской ответствен- ности государства за акты власти в российском (советском) праве, стала ст. 407 Гражданского ко- декса РСФСР 1922 г., в которой было установлено, что учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями долж- ностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана надлежащим су- дебным или административным органом. Уч- реждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему воз- награждения6. Однако проведенная указанным автором оцен- ка эффективности действия данного законодатель- ства привела его, со ссылками на позиции цивили- стов того периода, к выводу о том, что принципи- ально неправильным был сам подход к решению указанной проблемы, когда государство несло ответственность лишь в случаях, прямо предусмо- тренных законом. Такая позиция законодателя фак- тически исключала ответственность государства, приводила, говоря словами К.М. Варшавского, к тому, что советское право в области внедоговорно- го вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безот- ветственности государства7. Значительным этапом в развитии института участия государства в гражданских правоотно- шениях стало принятие Закона СССР от 08.12.1961 «Об утверждении Основ гражданского законода- тельства Союза ССР и союзных республик» и по- следовавшего за ними законодательства. 5 См.: Винавер М.М. Из области цивилистики. Недавнее (воспоминания и характеристики) / сост. А.Л. Маковский. М.: Статут, 2015. С. 226-234. 6 См.: Крюков А.Н. Ответственность публично-право- вых образований за вред, причиненный изданием их ор- ганами (должностными лицами) нормативных актов, не соответствующих закону // СПС «КонсультантПлюс». 7 См.: Варшавский К.М. Обязательства, возникающие вследствие причинения другому вреда. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1929. С. 180. Так, согласно ст. 89 Основ гражданского за- конодательства (далее - Основы 1961 г.) «От- ветственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц», «государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления на об- щих основаниях (ст. 88 настоящих Основ 1961 г.), если иное не предусмотрено специальным зако- ном. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государствен- ные учреждения отвечают в порядке, установ- ленном законом. За вред, причиненный неправильными слу- жебными действиями должностных органов до- знания, предварительного следствия, прокура- туры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и пределах, специально предусмотрен- ных законом». С формальной точки зрения подобный под- ход означал «уравнивание» государства с ины- ми участниками гражданских правоотношений в вопросе наступления гражданско-правовой ответственности за причиненный ущерб. Одна- ко, по справедливому замечанию А.Н. Крюкова, формулировки, использованные законодателем в ст. 89 Основ 1961 г., не позволяли достаточно точ- но определить те сферы властных отношений, где осуществление властных полномочий, про- тиворечащее закону, должно влечь гражданскую ответственность8. Российское государство, традиционно обла- давшее огромными властными и экономическими полномочиями, прошло долгий путь до признания своего формального равенства с прочими субъек- тами гражданского оборота. В дореволюционной России гражданская правосубъектность государ- ства определялась правосубъектностью его казны как публичного юридического лица, занимающего привилегированные положение, хотя среди юри- стов существовали разногласия осоотношении каз- ны и государства. При определении правосубъект- ности советского государства изначально ставился во главу угла ее классовый характер, и гражданская правосубъектность не являлась исключением, что обуславливало привилегированные условия участия государства в гражданском обороте. По- добная ситуация в определенной степени делала излишней, избыточной саму постановку вопроса о необходимости разработки механизма граждан- ско-правовой защиты государства, поскольку его отсутствие с «успехом» компенсировалось отсут- ствием механизма осуществления гражданско- правовой ответственности самого государства. Сочаях привлечения государства к ответственности не являлась актуальной и задача ее «переноса» на лиц, предопределивших ее (ответственности) воз- никновение. Таким образом, в законодательстве фактически отсутствовал и отсутствует механизм привлечения к ответственности лиц, чьи действия (бездействие) и предопределили нанесение госу- дарством имущественного ущерба контрагенту. Должностные лица, чьи неправомерные действия являются причиной нанесения вреда контрагенту, к гражданско-правовой ответственности фактиче- ски не привлекаются, что позволяет сделать вывод об отсутствии соответствующих средств граждан- ско-правовой защиты государства от их неправо- мерных действий. Под механизмом гражданско-правовой защи- ты государства следует понимать законодательно санкционированный порядок организации фак- тических и/или юридически значимых действий участников гражданских правоотношений, обе- спечивающий действительное достижение субъек- тами - участниками гражданских правоотноше- ний - правовой цели (получение/предоставление блага). Механизм гражданско-правовой защиты государства - это системное явление, подлежащее рассмотрению в рамках построения общего меха- низма осуществления гражданских прав и испол- нения обязанностей, действие которого подробно рассмотрено Е.В. Вавилиным9. Главной особен- ностью, обуславливающей специфику механизма гражданско-правовой защиты государства, явля- ется то, что представление интересов государства в рамках конкретного правоотношения всегда осу- ществляется определенными физическими лица- ми, чьи фактические интересы могут не совпадать с целями, реализуемыми государством. Можно выделить четыре варианта действий (бездействия) государства как участника граж- данских правоотношений и, соответственно, должностных лиц, результатом собственно дей- ствий (бездействия) которых становится нанесе- ние имущественного ущерба как государству, так и контрагентам, вступающим с ним в граждан- ско-правовые отношения: неправомерные действия государства, яв- ляющиеся следствием неправомерных действий должностных лиц; неправомерное бездействие государства, являющееся следствием неправомерного бездей- ствия должностных лиц; правомерные действия государства, яв- ляющиеся следствием злоупотребления правом должностными лицами; правомерное бездействие, являющееся следствием злоупотребления правом должност- ными лицами. ответственно, при единичных и несистемных слу- 9 См.: Вавилин Е.В. Принципы гражданского права. Меха- низм осуществления и защиты гражданских прав. Саратов: 8 См.: Крюков А.Н. Указ. соч. Саратов: Сарат. гос. юрид. акад., 2012. С. 113-196 и др. На наш взгляд, необходима дифференциа- ция ответственности государства и должност- ных лиц в рамках каждого из указанных вариан- тов. Создание механизма гражданско-правовой защиты государства влечет за собой необходи- мость рассмотрения дел, связанных с возмеще- нием ущерба, причиненного РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, с обя- зательным привлечением в качестве ответчика соответствующего должностного лица, чьи дей- ствия (бездействие) предопределили наступле- ние ущерба. В целях реализации данного пред- ложения необходимо нормативное закрепление обязанности суда по установлению соответству- ющего должностного лица и привлечению его в процесс в качестве соответчика, а также расши- рение предметной компетенции арбитражных судов, позволяющее им, при предъявлении иска к государству в арбитражный суд, рассматривать подобные дела и после установления и привле- чения в качестве соответчика соответствующего должностного лица. При установлении факта причинения ущерба контрагенту неправомерными действиями (без- действием) должностного лица, при установле- нии судом фактов заведомого выхода за пределы целевой правоспособности соответствующего государственного образования, злоупотребле- ния правом должностным лицом, при которых контрагент государства знал или должен был знать о подобных нарушениях, ответственность возлагается непосредственно на соответству- ющее должностное лицо, государство от ответ- ственности освобождается. При установлении факта неправомерного действия (бездействия) должностного лица, не обусловленного выходом за пределы целевой правоспособности, ответственность несет долж- ностное лицо, однако, в целях создания гарантий обеспечения имущественных интересов креди- торов, при недостаточности средств должност- ного лица к субсидиарной ответственности по соответствующему обязательству привлекается государство. При установлении факта злоупотребления правом должностным лицом при причинении вреда законным действием (бездействием) госу- дарства ответственность возлагается непосред- ственно на должностное лицо, государство к от- ветственности не привлекается. При установлении факта причинения вре- да правомерными действиями (бездействием) государства при отсутствии признаков злоу- потребления правом со стороны должностного лица государство от ответственности освобож- дается. В рамках рассмотрения форм, способов и средств гражданско-правовой защиты государ- ства сделан вывод о возможности реализации механизма гражданско-правовой защиты госу- дарства, за исключением случаев добровольного урегулирования спорных правоотношений, толь- ко в рамках судебной формы. Указанный вывод следует из того, что в рамках предлагаемой кон- цепции защиты государства и его контрагентов от неправомерных действий (бездействия) долж- ностных лиц, ввиду необходимости наиболее точного и квалифицированного установления обстоятельств, связанных с причинением вреда государству должностным лицом, и особой важ- ности правильной правовой квалификации со- ответствующих правоотношений, единственно возможной формой защиты государства является судебная, процессуальная форма. Выделяемые две формы защиты: юрисдик- ционная и неюрисдикционная не могут быть в равной степени использованы в механизме осу- ществления гражданско-правовой защиты госу- дарства постольку, поскольку для установления действительных обстоятельств правоотношений сторон, приведших в причинению вреда, необхо- дим независимый, сторонний субъект (суд), рас- сматривающий дело с соблюдением требований процессуальной формы, основных принципов судопроизводства и т.д. По этой причине само- стоятельные действия правообладателя, в роли которого может выступать государство, облада- ющее властными полномочиями, в рамках не- юрисдикционной формы защиты неприемлемы применительно к рассматриваемым правоотно- шениям. Принцип персонализации ответственности должен являться одним из базовых принципов в контексте создания эффективно действующего механизма гражданско-правовой защиты государ- ства. Критерии же оценки деятельности и привле- чения должностных лиц к ответственности долж- ны быть четко разработаны и в целом соответство- вать общим критериям подобного рода, принятым в гражданском законодательстве. Нами усматривается определяющая роль юридической обязанности в реализации меха- низмагражданско-правовойзащитыгосударства. Данный вывод сделан в том числе на основе пра- воприменительной практики, правовых позиций Европейского Суда по правам человека, показы- вающих неэффективность реализации механиз- мов гражданско-правовой защиты государства путем предоставления последнему правомочий на привлечение к ответственности должностных лиц, своими действиями (бездействием) предо- пределивших причинение вреда контрагентам и несение ответственности государством. Норма- тивное закрепление обязанности государства по защите своих прав и привлечению к ответствен- ности должностных лиц позволит гарантировать защиту имущественных интересов государства в гражданских правоотношениях.

About the authors

V A Babakov

Saratov state law Academy

Email: vladbabakov@yandex.ru

References

Supplementary files