Constitutional legal mechanism of ensuring with bodies of prosecutor’s office of the rights and freedoms of the person and citizen in Russian Federation

Full Text

З ащита прав и свобод человека и гражданина посредством прокурорского реагирования определяет всю деятельность прокуратуры в стране. При осуществлении своей деятельно- сти интересует основной вопрос, который должен быть для любого прокурора в стране: соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если нет, он должен принять предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав. В связи с этим обстоятельством прокурорский надзор от- носится к одной из гарантий с целью соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Уделяя внимание рассмотрению того или иного процесса или видадеятельности, в качестве «механизма» определяется стремление показать, что такая деятельность носит комплексный, мно- гоступенчатый характер. Цель ее направлена на достижение определенных результатов. В целях анализа механизма правозащитной деятельности прокуратуры необходимо в первую очередь уточнить сам предмет данного явления. Дело в том, что понятие «правозащитная дея- тельность», как в принципе и «координационная деятельность», не является однозначным и не имеет общепринятой единой трактовки. Кроме того, отсутствует и дефиниция данного понятия в законе о прокуратуре. В течение длительного периода времени по- нятия «правозащитник», «правозащитная дея- тельность» ассоциировались исключительно с неправительственными организациями или же отдельными частными лицами, осуществляющи- ми деятельность по сбору информации о наруше- ниях прав человека и гражданина, на основании выявленных фактов бороться со злоупотребле- ниями. Такого рода деятельность представляет собой проявления гражданской позиции граж- дан, а также разного рода институтов граждан- ского общества, которые никакого отношения к деятельности прокуратуры не имели. Поэтому так называемая правозащитная деятельность связывалась в 1960-1990 гг. больше с оппозицион- ными проявлениями в государстве, чем с работой правоохранительных органов. Уже после принятия Конституции РФ 1993 г. стала доминировать иная точка зрения, в соот- ветствии с которой правозащитная деятельность не является преимуществом только гражданского общества. Закрепление таких функций в законо- дательстве стало предопределяющим и представ- ляющим собой общую задачу для всех основных социальных институтов, в том числе для государ- ства. Поэтому деятельность по защите прав чело- века и гражданина стала являться единой, неза- висимо от того, кем она ведется - государствен- ными органами, общественными организациями или иными субъектами. Это отразилось в срав- нительно недавно сформировавшейся концепции «правозащитной системы»1. Под правозащитной системой следует понимать «единый комплекс связанных государственных и негосударственных органов организаций, в том числе и отдельных лиц (правозащитников) по реа- лизации юридических проявлений (права, правосо- 1 См., напр.: Калинина Т.М. Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы согла- сования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации: сб. ст. /под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2003; Анисимов П.В., Медве- дицкова Л.В. Теоретико-правовые и организационные ос- новы правозащитной системы в Российской Федерации. Волгоград, 2007 и др. знания, правовой культуры, разнообразных видов юридической практики и т.п.), с помощью которых эффективно и качественно осуществляется защита прав и интересов людей и их объединений»2. В отечественной юридической науке сложился достаточно развернутый понятийный ряд, описы- вающий различные аспекты правозащитной дея- тельности. Отметим, что употребляются такие тер- мины, как «охрана прав человека», «защита прав человека», «обеспечение прав человека» и многие другие. Они в большей или меньшей степени раз- личаются по своим смысловым оттенкам. Так, понятие «охрана прав человека» связана с реализацией принудительных мер, направленных на предупреждения и пресечения посягательств против прав и свобод человека, а также на приме- нение мер юридической ответственности в отно- шении виновных лиц. Понятие «защита прав чело- века» носит более широкую окраску. Так, по свое- му содержанию оно включает различные формы деятельности государственных и общественных институтов, связанных с выявлением, предотвра- щением и нарушением прав и свобод человека и гражданина, а также деятельности на восстановле- ние нарушенных прав. Приведем пример. Так, по мнению А.В. Стремоухова, защита прав человека представляет собой «принудительную правовую деятельность государственных органов, правоохра- нительных органов, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, а также граждан и не граждан, осуществляемую за- конными способами с целью подтверждения или восстановления нарушенного права»3. Таким образом, это понятие в большей сте- пени характеризует функцию органов прокура- туры, а именно понятие «защита прав человека», которое синонимично выражению «правозащит- ная деятельность». Традиционное отнесение прокуратуры к пра- воохранительным органам государства нисколь- ко не препятствует тому, чтобы одновременно считать ее правозащитным институтом. Соглас- но этимологии слов между «правозащитной» и «правоохранительной» деятельностью отсут- ствуют какие-либо принципиальные различия. Исходя из смысла норм ч. 2 ст. 18 Конституции РФ, нет и не может быть такой государственной (в том числе и правоохранительной) деятель- ности, содержание которой не определялось бы правами и свободами человека4. 2 Карташов B.H. Правозащитные системы: понятие, ос- новные типы и принципы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гар- монизации: сб. ст. /под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 12. 3 Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретиче- ский аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1996. C. 31. 4 Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в ме- ханизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 29. Отождествить все полномочия прокуратуры по защите прав человека с правоохранительной дея- тельностью мешает то обстоятельство, что право- охранительная деятельность обычно рассматрива- ется как разновидность правоприменения. Вместе с тем органы прокуратуры в целях защиты прав и свобод граждан располагают не только правопри- менительными, но и правотворческими средства- ми (ст. 7 закона «О прокуратуре Российской Феде- рации»). Это требует обращения к более широкому понятию - «защита прав человека». Таким образом, ведя речь о правозащитной деятельности прокуратуры РФ следует сказать, что под такой деятельностью понимается осу- ществляемая органами прокуратуры на основе российского законодательства выстроенная си- стема мер, направленных на выявление, предот- вращение, пресечение и устранение фактов нару- шения прав человека и гражданина, в том числе направленных на восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда. В решении указанных задач органы прокура- туры используют специфический набор средств, не подменяя собой иные государственные и него- сударственные органы, в том числе и правоохрани- тельные. Характеристика правозащитной деятель- ности прокуратуры предполагает обращение к ка- тегории «механизм», широко используемой в оте- чественной юридической науке при исследовании соответствующих проблем. Наиболее универсаль- ной и одновременно абстрактной из всех понятий выступает категория «механизм правового регули- рования». Под ним понимается взятая в единстве вся совокупность юридических средств, при по- мощи которых обеспечивается правовое воздей- ствие на общественные отношения5. По мнению А.В. Малько, система правовых средств, органи- зованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права6. Вместе с тем выделяется еще ряд правовых механизмов, которые тесно взаимосвязаны меж- ду собой, однако не тождественны друг другу. К ним можно отнести: механизм реализации субъективных прав7, механизм обеспечения прав человека8, механизм правозащитного регулиро- вания9 и многое другое. 5 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирова- ния в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30. 6 См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3. С. 58. 7 См.: Кошарский Д.А. Права человека и механизм их реализации (теоретико-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 21. 8 См.: Мордовец А.С. Социально-юридический меха- низм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. С. 229. 9 См.: Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и практики. Волгоград, 2004. С. 59. Как отмечают С.А. Комаров и И.В. Ростовщи- ков, «сам... термин “механизм” изначально стал использоваться в юридической литературе пото- му, что субъективные права (свободы - в мень- шей степени, вследствие специфических социаль- но-юридической природы и содержания) почти всегда реализуются в определенном порядке при прямом или косвенном воздействии факторов правового и не правового характера»10. А.С. Мордовец выделяет в механизме соци- ально-юридической защиты прав человека сле- дующие компоненты: общественные нормы; пра- вомерную деятельность субъектов прав человека и гражданина; гласность; общественное мнение; гарантии: общие, специальные (юридические), организационные; процедуры; ответственность; контроль11. Не умаляя научной ценности всех приведен- ных вариантов, отметим, что с учетом специфики структуры и функций органов прокуратуры, воз- ложенных на нее задач, возможно несколько от- корректировать данные теоретические положе- ния применительно к механизму правозащитной деятельности прокуратуры. Поэтому, соглашаясь с А.В. Урываевым12, необходимо различать в об- щей структуре данного понятия такие основопо- лагающие его функциональные элементы, как: 1) субъекты; 2) объекты; 3) основания; 4) угрозы; средства; 6) результаты. Остановимся на каж- дом из них более подробно. К субъектам правозащитной деятельно- сти в этом случае относятся должностные лица прокуратуры РФ. Согласно закону, а именно ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Рос- сийской Федерации», к системе прокуратуры относится: Генеральная прокуратура РФ, проку- ратуры субъектов РФ, приравненные к ним воен- ные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, а также других территориальных образований, военные и иные специализированные прокуратуры. К учрежде- ниям прокуратуры относятся: научные и образо- вательные учреждения, редакции печатных изда- ний, являющиеся юридическими лицами, а также различные объекты социально-бытового и хозяй- ственного назначения, находящиеся в оператив- ном управлении Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ (ч. 1 ст. 11 Закона). Различия между органами и учреждения- ми прокуратуры в отношении ее правозащит- ной функции заключается в следующем: органы 10 Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и сво- боды. Политическая система. СПб., 2002. С. 103. 11 См. Мордовец А.С. Социально-юридический меха- низм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. C. 8. 12 Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в ме- ханизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. прокуратуры и их должностные лица наделены властными полномочиями, что позволяет им не- посредственно осуществлять необходимые меры в целях обеспечения и защиты прав человека. Поэтому об органах прокуратуры следует вести речь как о первичных, активных субъектах дан- ной деятельности. Напротив же, учреждения, относящиеся к «прокурорским», такими полно- мочиями не обладают, а значит, не имеют прямой возможности принимать участие в правозащит- ной деятельности. Их деятельность носит обе- спечительный характер первичных субъектов и лишь косвенным образом, путем консультатив- ного, научно-образовательного, материально- технического и другого сопровождения, может обеспечивать правозащитную деятельность. Претворение в жизнь правозащитных пол- номочий органов прокуратуры осуществляется их должностными лицами - прокурорскими работниками, проходящими государственную службу в органах прокуратуры в соответствии с положениями гл. 5 Федерального закона «О про- куратуре Российской Федерации». Объекты правозащитной деятельности прокуратуры. Под объектами такой деятельно- сти понимаются те или иные социальные блага, которые подвергаются защите. Кроме того, под защиту попадают и нематериальные блага, ин- тересы государства, коммерческих и обществен- ных организаций, деятельность федеральных органов власти, а также разнообразная защита, осуществляемая в международно-правовом поле, и т.д. В этом качестве выступают юридически установленные права и свободы человека и гражданина, а также законные интересы всего общества и государства. Учитывая особую важ- ность этой проблемы, в дальнейшем она будет рассмотрена нами отдельно в контексте надзор- ной функции прокуратуры, в первую очередь по борьбе с преступностью. Основания правозащитной деятельно- сти прокуратуры строятся на обстоятельствах, в силу которых представляется возможным прове- сти прокурорское реагирование в связи с ненад- лежащим обеспечением прав и свобод человека и гражданина. Согласно общеустановившемуся правилу, все правоохранительные органы дей- ствуют по принципу «разрешено лишь то, что прямо дозволено законом», что означает, что правозащитная деятельность прокуратуры мо- жет проводиться при наличии определенных юридически закрепленных законодательных ос- нований. Такие основания правозащитной дея- тельности прокуратуры можно подразделить на юридические и фактические. К первой группе относятся правовые нормы, в соответствии с которыми прокуратура может или обязана в том или ином случае содейство- вать в принятии мер по защите прав и свобод человека и гражданина. Такие основания делятся на: 1) так называемые компетенционные нормы, т.е. нормы, определяющие полномочия самих ор- ганов прокуратуры в сфере защиты прав человек и гражданина; 2) нормы, устанавливающие со- держание, а также гарантии самих прав челове- ка и гражданина, соблюдение которых является предметом проверки и надзора со стороны орга- нов прокуратуры. Так в ст. 3 Федерального закона «О прокура- туре РФ» содержится перечень источников пра- ва, которые определяют юридические основания правозащитной деятельности прокуратуры: Конституция РФ; Федеральный закон «О прокуратуре РФ»; другие федеральные законы, например ФКЗ «О Правительстве»; международные договоры РФ. В отношении деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ свои нормативные правовые акты определяют статус и полномочия данного органа. В данном перечне, впрочем, упущены из виду постановления Конституционного Суда РФ. Представляется необходимым в целях поддер- жания логической последовательности внести в ст. З указанного закона соответствующее допол- нение, указав на постановления Конституцион- ного Суда РФ как на правовое основание деятель- ности органов прокуратуры. Ко второй группе, т.е. фактическим основа- ниям, относится поступившая в органы проку- ратуры информация о нарушениях прав и свобод или же недостаточной обеспеченности данных прав и свобод человека и гражданина. Соединяя фактическое и юридическое осно- вание, органы прокуратуры осуществляют право- вую квалификацию, на основе чего принимают ре- шение о наличии или отсутствии необходимости для применения мер прокурорского реагирова- ния. В случае выявления фактов злоупотребления или нарушения правами человека и гражданина кем-либо, органы прокуратуры имеют право при- менить разнообразные формы по восстановлению или защите нарушенных прав. Угрозы как элемент правозащитного ме- ханизма - это те факторы и субъекты, которые создают ситуацию нарушения или необеспечен- ности прав человека. К таким угрозам в первую очередь относится организованная преступ- ность. Эта проблема связана с ростом числа пре- ступлений, изменением форм криминального поведения и установлением преступного кон- троля над отдельными видами экономической и иной деятельности. Необходимость выделения этого элемента достаточно очевидна: «первым элементом охраны выступает ее объект, а если есть объект охраны, то должны быть источники угрозы, от которых он охраняется. В целом их можно было бы назвать субъектами, от которых охраняется объект. Именно они (субъекты) мо- гут нападать, посягать, осуществлять враждеб- ные действия...»13 Известно, что в борьбе с преступностью под- ключено множество самостоятельных, неподчи- ненныхдругдругу государственных органов, каж- дый из которых решает свои четко поставленные задачи в отведенной только ему сфере деятельно- сти, а также присущими только ему средствами и методами, определенными законом. Но какими бы независимыми и самостоятельными ни были участники деятельности по борьбе с преступно- стью, их не скоординированность недопустима. Так как каждый из них - лишь одно из звеньев общей государственной системы, цель которой обеспечить решение единой задачи, связанной с предотвращением и развитием преступности. Из этого следует, что полномочия прокуратуры невсеобъемлющи и что она обеспечивает защиту прав человека только в рамках координации де- ятельности иных правоохранительных органов, причем не от всех возможных посягательств. Средства правозащитной деятельности прокуратуры - это те конкретные юридические меры, которые дают возможность органам проку- ратуры применять в случае выявления нарушений прав граждан в осуществлении борьбы с преступ- ностью. К ним относятся, в частности: уголовное преследование; возбуждение уголовных и адми- нистративных дел; проведение уголовных и адми- нистративных расследований; прокурорский про- тест; требование о предоставлении материалов; представление об устранении нарушений закона; предостережение о недопустимости нарушения закона; участие в рассмотрении дел судами; пред- ставление о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитраж- ным, уголовным, административным и иным де- лам (полномочие Генерального прокурора РФ); внесение предложений об изменении, о допол- нении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов; издание приказов, указаний, распоряжений внутриорганизационно- го характера и др. Результаты правозащитной деятельно- сти прокуратуры связаны в первую очередь с имеющими место изменениями в общественной жизни, а именно снижением числа преступных проявлений и преступлений, улучшением ситу- аций с безопасностью, повышением доверия на- селения к работе правоохранительных органов и многим другим. Для их оценки необходим регу- лярный мониторинг, направленный на опреде- 13 Варданян Д.С., Летяев В.А. Правозащитная система России и личность. Волгоград, 2007. С. 47-48; Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. ление степени эффективности правозащитной деятельности прокуратуры. Таким образом, механизм правозащитной деятельности прокуратуры - это динамическая система взаимосвязанных факторов, образую- щих завершенный цикл прокурорской деятель- ности по защите конституционных прав, свобод и законных интересов человека. Основными эле- ментами данного механизма выступают субъек- ты, объекты, основания, угрозы, правовые сред- ства и социальные результаты защиты конститу- ционных прав и свобод. Перспективы развития механизмов защиты и охраны прав человека лежат в различных пло- скостях. Во-первых, целесообразно было бы законо- дательно усилить ответственность за нарушение прав человека со стороны государства и государ- ственных органов. Само обстоятельство призна- ния ответственности государства за нарушения прав и свобод человека должно послужить толч- ком к ограничению числа возможных наруше- ний. Публичными субъектами ответственности в данном случае будут являться государственные органы, их должностные лица, государственные служащие, органы местного самоуправления и муниципальные служащие. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно обра- щался к проблеме ответственности государства, поскольку это является одним из неотъемлемых принципов, присущих правовому государству. Это не является механизмом защиты прав в не- посредственном понимании, однако самооградостоинство личности, она играет решающее значение. Использование мер защиты не смо- жет полностью восстановить нарушение. Не- обходимо развивать и усиливать процесс про- верки законопроектов на предмет возможного нарушения прав. Также необходимо усиливать контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц, чьи действия или бездействие являются причиной нарушения прав человека.

About the authors

I A Alzheev

The Russian academy of national economy and public service at the Russian President

Email: alzheev@mail.ru

References

Supplementary files