Constitutional issues of russian federalism

Full Text

П онятие «федерализм» звучит абстрактно для многих граждан России, а из публич- ного дискурса оно вообще вытеснено, поскольку для Кремля важно не равномерное разви- тие разнообразных и сильно отличающихся друг от друга регионов страны, а всеобщее послуша- ние, или, в категориях госпропаганды, единство и сплочение. Странная ситуация с данным поняти- ем сложилась и в общественных науках. С одной стороны, федерализм является одной из основ конституционного строя. И в этой связи написа- но много научных работ, в которых пережевыва- ются соответствующие статьи Конституции 1993 г. С другой стороны, на практике российский феде- рализм не очень соответствует своему конститу- ционному идеалу. Это проявляется, прежде всего, в особенностях налоговой системы и бюджетного процесса, которые организованы таким образом, что оставляют органы государственной власти российских регионов субъектов Федерации без устойчивой финансовой базы и, следовательно, ставят их в полную зависимость от федеральных органов власти. В этой связи многие исследова- тели пытаются определить особенности россий- ского федерализма, описывая его как «спящий» (например, А. Захаров)1 или как «асимметрич- 1 Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о рос- сийском федерализме. М.: Московская школа политиче- ских исследований, 2008. С. 78. ный» (например, С.А. Авакьян, В.Е. Чиркин)2. Но подчеркивая специфику российского феде- рализма, мы тем самым элиминируем норматив- ность и императивность соответствующих поло- жений Конституции 1993 г. В данной работе автор попытается показать, что (1) конституционные проблемы (в теории и на практике) российского федерализма опреде- ляются особенностями развития российского конституционализма в ХХ в.; и что (2) решение этих проблем возможно путем имплементации базовых ценностей конституционализма (свобо- ды и справедливости как квинтэссенции автоно- мии социального субъекта) в правовые институ- ты Российского государства. Говоря о конституционных проблемах рос- сийского федерализма, мы имеем в виду не столь- ко противоречия конкретных текстов каких-либо законов, а ведем речь об антиномичной реализа- ции базовых принципов конституционализма в теории и практике Российского федеративного государства. В данной работе под конституционализмом понимается политико-правовая доктрина, а так- же реальная практика государственного строи- 2 Авакьян С.А. О статусе субъектов РФ и проблемах «российского федерализма» // Конституционный вестник. 1994. № 17. С. 23. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во «МНИМП», 1997. С. 11. тельства, которая считает возможным и необхо- димым строить на рациональной (договорной) основе систему государственного управления, взаимоотношений между гражданином и вла- стью, а также между гражданами. Эта доктрина исходит из признания равного достоинства за каждым свободно определяющимся (суверен- ным) субъектом социума (индивид, группа граж- дан). Данное признание достоинства реализует- ся через предикацию естественных и неотчужда- емых прав (свободы делать/ не делать что-либо) социальному субъекту, при условии признания последним и честного следования всей совокуп- ности рациональных правил общественной и государственной жизни. Иначе говоря, консти- туционализм есть некая теоретическая форма правосознания, решающая задачу по разработке таких принципов справедливого устройства госу- дарственной жизни, которые бы позволяли обе- спечить реализацию частной и публичной авто- номии для всех социальных субъектов. При этом право на частную автономию как существенный аспект свободы человека в его государственном бытии предполагает наличие реальных возмож- ностей (субъективных и объективных) для реа- лизации личного жизненного проекта. А право на публичную автономию как другая сторона бытия свободы в государстве есть не что иное, как возможность реально влиять на содержание законов, а также на формы политики по их реа- лизации, так как именно от этого и зависит осу- ществление своей концепции благой жизни. Категории частная и публичная автономия являются морально-правовой квинтэссенци- ей свободы в конституционном смысле, а также объективной предпосылкой признания досто- инства индивида, а способность реализовать это право не в ущерб правам других социальных субъектов (т.е. вести себя справедливо) - субъ- ективным условием признания достоинства лич- ности со стороны общества и власти. И. Кант писал в этой связи, что «автономия воли есть единственный принцип всех законов и соответ- ствующих им обязанностей; всякая же гетероно- мия произвольного выбора не создает обязатель- ности, а, скорее, противостоит ее принципу и нравственности воли»3. Без признания этой вза- имосвязи мы не можем говорить о человеке как о свободном и моральном существе, которое несет полную ответственность за свой выбор. Именно поэтому в юриспруденции правосубъектность социального субъекта неразрывно связана с его деликтоспособностью. Эти базовые принципы конституционализма позволяют по-новому определить такое явление, как федерализм. Федерализм в конституционном государстве строится на основе некоего множе- 3 Кант И. Сочинения: в 6 т. Т. 4. Ч. 1. М.: Мысль, 1965. С. 350. ства территориально-публичных коллективов (совокупности граждан, проживающих на опреде- ленной территории и связанных общей судьбой), обладающих полной правоспособностью в юри- дическом смысле этого слова. Без наличия или формирования таких территориально-публич- ных коллективов федерализм в конституционном смысле невозможен. Без признания со стороны государства права на частную и публичную авто- номию таких территориально-публичных коллек- тивов федерализм будет носить мнимый характер. На мой взгляд, конституционные проблемы со- временного российского федерализма порожде- ны некритическим заимствованием идей россий- ских правоведов начала ХХ в. при подготовке тек- ста Конституции 1993 г., а также наследием в виде национальных республик и автономий советского периода. Для того чтобы понять, как их решать, необходимо прежде всего обратиться к анализу наследия российского конституционализма. Многонациональный состав Российской им- перии во второй половине XIX - начале ХХ в. предопределил то, что в фокусе внимания рос- сийских правоведов того времени находился во- прос о форме устройства Российского конститу- ционного государства. Межнациональные про- тиворечия и бездумная политика русификации, проводимая царским правительством, усугубля- ли сложность положения. Данный вопрос обо- стренно воспринимался ими еще и потому, что многие ученые были также представителями на- родов, которые находились под жестоким давле- нием самодержавия4. В условиях политических и национальных конфликтов необходимо было вы- работать взвешенную позицию по вопросу о бу- дущей государственно-правовой форме устрой- ства России того времени. По вопросу о форме устройства будущего Российского государства не было согласия меж- ду конституционалистами того времени. На- пример, М.М. Ковалевский полагал следующее: «Пестрота национального состава, различие исторических судеб объединяемых государством племен и народностей, резкое противоречие эко- номических интересов отдельных областей, - все это, вместе взятое, является причиной, по которой единство может быть поддержано толь- ко при федеративном устройстве, оставляющем больший простор для самостоятельности ранее сложившихся территориальных групп»5. По его мнению, федеративное устройство Российско- го государства будет полностью соответствовать идеалу Ж.-Ж. Руссо, который считал, что демо- кратия на больших территориях невозможна. 4 Например, Б.А. Кистяковский был украинским нацио- налистом, М.Я. Острогорский и В.М. Гессен - евреями, а Л.И. Петражицкий - поляком. 5 Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Ч. II. СПб.: Типография «Север», 1908. С. 34. Большинство же российских правоведов вто- рой половины XIX - начала ХХ в. склонялось не к федерализации, а к автономизации отдельных тер- риторий Российской империи (децентрализации государственной власти) в случае наличия устой- чивых местных интересов, а для национальностей, не готовых к квази-государственному бытию, пред- лагалась так называемая культурная автономия. Их духовным лидером был Ф.Ф. Кокошкин, который исходил из того, что «децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности насе- ления в самоопределении, в частности в культур- ном самоопределении»6. При этом культурная (на- циональная) автономия не обязательно должна со- впадать с территориальной децентрализацией. По его мнению, федеративное устройство не отвечало интересам построения стабильного конституци- онного государства в России. Почему? «Федерация предполагает, если не долгое равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес»7. В России же, по мнению Ф.Ф. Ко- кошкина, налицо неравномерность развития раз- личных территорий и перемешанность различных национальностей. При этом он полагал, что федерализация Рос- сии по национальному признаку есть верный путь к гибели государства. Он писал по этому поводу следующее: «Нет ни одной федерации в мире, которая была бы построена на национальных на- чалах, иначе говоря, на разделении государства на его составные части по национальностям»8. Кро- ме того, федерализм предполагает равноправие субъектов, в том числе и в верхней палате органа народного представительства. При этом он спра- шивает: «Мыслимое ли это дело, чтобы в решении важнейших государственных дел восьмидесяти- миллионный великорусский народ имел такой же голос, как любая национальность, насчитываю- щая несколько сот тысяч членов?»9. И его ответ на этот вопрос, конечно, отрицательный. По мнению Ф.Ф. Кокошкина, построение Рос- сийской Федерации, основанной на началах наци- онального разделения, представляет задачу госу- дарственного строительства, практически неосу- ществимую без разделения русского народа на от- дельные области. Но тогда возникает асимметрия единых национальных образований и дисперсно- сти русского народа. Он в этой связи справедливо полагал, что разделение Российской империи на национальные республики приведет не к федера- ции, а в лучшем случае к конфедерации. 6 Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. СПб.: Изда- ние партии народной свободы, 1917. С. 3. 7 Там же. С. 7. 8 Там же. С. 6. 9 Там же. С. 11. Что такое областная автономия с юридиче- ской точки зрения? По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «областная автономия не есть создание государ- ства в государстве, а лишь перенесение части за- конодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми»10. Он исходил из того, что юридически государственное единство заключается не в централизации и не в админи- стративном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом (Конституцией), определяющим ее границы, и если наряду с местным представительством су- ществует общегосударственное, в котором уча- ствует и население автономных областей. Итак, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, «автономия есть необходимый в представительном государ- стве порядок издания местных законов; она нуж- на там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы»11. Он полагал, что национальный вопрос и вопрос об автономии (децентрализации) не связаны между собой. Ф.Ф. Кокошкин считал, что в конституцион- ном государстве национальный вопрос как таковой может быть сведен к трем отдельным вопросам: 1) о равноправии всех граждан независимо от их на- циональности; 2) об устранении всех препятствий к сохранению и свободному развитию языка, ли- тературы и культуры каждой национальности; и 3) о равноправности языков различных народно- стей в местных государственных и общественных установлениях, а также в школе. «Поэтому весьма важно, чтобы право каждой народности на свобод- ное культурное самоопределение было гарантиро- вано основным законом»12. Русский язык при этом должен быть основой государственного единства и управления армией. В судопроизводстве же, на- пример, местный язык вполне, по мнению Ф.Ф. Ко- кошкина, был допустим. Каким образом можно соединить принцип единства конституционного государства с прин- ципом самостоятельности его отдельных частей? Одни правоведы полагали, что для этой цели достаточно расширения компетенции органов местного самоуправления, т.е. административ- ной децентрализации. Другие считали необхо- димым осуществить политическую децентрали- зацию, распространяющуюся как на управление, 10 Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство Рос- сии. М.: Типография Г. Лисснера, 1906. С. 7. 11 Там же. С. 14. 12 Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децен- трализации. М.: Народное право, 1906. С. 21. так и на законодательство или приближающего- ся к федерации устройства Российской империи. Сам Ф.Ф. Кокошкин полагал, что местное само- управление должно заниматься всеми местными вопросами, а «…деятельность местных предста- вителей центральной власти должна, по общему правилу, заключаться не в активном управлении, а лишь в надзоре за законностью деятельно- сти органов самоуправления с правом переда- вать постановления, признаваемые законными, на рассмотрение органов административной юстиции»13. Идеалом для него являлась не только административная, но и законодательная децен- трализация России. Компетенция автономии должна была уста- навливаться путем издания отдельного общего- сударственного закона. По мнению Ф.Ф. Кокош- кина, «…в основе подобного размежевания всег- да должно лежать взаимное соглашение сторон, а уполномоченными к такому соглашению могут быть лишь правильно и свободно избранные представители всего населения. …Областные за- конодательные собрания, как и общеимперская Государственная Дума, должны быть избираемы путем всеобщего, прямого, равного и закрыто- го голосования»14. Иначе говоря, необходимой предпосылкой автономизации и решения на- ционального вопроса является наличие общего конституционного пространства. Сам Ф.Ф. Ко- кошкин, кстати говоря, считал, что единствен- ной территорией в Российской империи того времени, готовой к автономии, является Царство Польское. С этим подходом в принципе был согласен и С.А. Котляревский, который исходил из того, что «классическая теория союзного государства основана на том, что существует определенный юридический критерий, позволяющий различать несамостоятельное государство и автономную про- винцию, - критерий наличности или отсутствия собственного права»15. Однако, например, Канада и Австралия как автономии Британской империи в то время уже имели больше полномочий, чем государство (штат) Нью-Джерси в США или феде- ральная земля Саксония в Германии. Поэтому он предлагает следующий критерий: «В пределах по- ставленной задачи имеет особое значение контраст двоякого рода государств: таких, где центральная власть обладает свободой менять по своему усмо- трению организацию отдельных частей страны, и таких, где она в этом смысле связана обязатель- ным участием тех или иных органов, представ- ляющих указанные части»16. При этом С.А. Кот- 13 Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децен- трализации. М.: Народное право, 1906. С. 29. 14 Там же. С. 37. 15 Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правово- го государства. М.: б.и., 1915. С. 259. 16 Там же. С. 261. ляревский считал, что с точки зрения правовой связанности федерации лучше соответствуют критерию правового государства, поскольку ча- сти государства связаны договором, а не админи- стративной властью. Однако в то же время есть запрос на большую централизацию управления, особенно в финансово-бюджетной сфере. Также центр должен иметь право субсидиарного зако- нодательства по предметам, относящимся к веде- нию отдельных частей, если местная власть ими пренебрегает. Природа автономии суть также правовая. «Подобно федерации и автономия может созда- вать связанность центральной власти - связан- ность, притом идущую иногда весьма далеко; но последняя здесь не вытекает из предшеству- ющего самостоятельного государственного су- ществования автономной области. Автономия есть самоограничение власти в унитарном го- сударстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов. Можно сказать, она есть рас- ширение местного самоуправления, при кото- ром функции, обычно осуществляемые в данном государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или другой форме в этих органах».17 Отсюда вытекает важное следствие: автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной его части государственного целого со всеми дру- гими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях данной об- ласти. В этой связи С.А. Котляревский не согла- сен с определением автономии, предложенным Б.Э. Нольде, а именно: «Самоуправление, покоя- щееся на собственном, а не дарованном государ- ственном праве, называется автономией»18. По его мнению, при таком подходе юридически сти- рается граница между автономной провинцией и (несуверенным) государством. По мнению С.А. Котляревского, «…юридиче- ски она [автономия. - В.В.К.] не подтверждает старые права, а создает новые, создает, можно сказать, новое юридическое лицо. В этом смыс- ле она вполне соответствует принципу правово- го государства, устанавливая правоспособность там, где история подготовила почву для дееспо- собности, не только совместимой с общим бла- гом, но и осуществляемой в его интересах. Обра- зование автономии лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделив- 17 Там же. С. 271. 18 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911. С. 269. шему данную область из общей государственной территории»19. Кроме того, он полагал, что созда- ние автономий соответствует общей тенденции к децентрализации государственного управления и отвечает духу теории государственных функ- ций местного самоуправления. После Октября 1917 г., когда идея о праве национальностей на самоопределение поспо- собствовала распаду Российской империи, не- которые российские конституционалисты пере- смотрели свое отношение к проблеме федерации и стали считать ее благом для России20. Так, на- пример, С.А. Корф считал, что территориальное распределение народностей в бывшей империи очень выгодно России. Поскольку все народности живут по окраинам, то для России не существует вследствие этого столь трудно разрешимый во- прос о национальных анклавах, как, например, в Венгрии или Румынии. Зато имелась более слож- ная проблема разнообразия национальных тре- бований различных народностей: то, что было хорошо для Эстонии, могло быть совершенно неподходяще для Грузии и наоборот. Поэтому исторические примеры Соединенных Штатов Америки или Германии он считал для России не- релевантными. Образцом для него скорее служи- ла Британская империя, составленная именно из разнообразных и неравноправных частей. Если рассмотреть описание С.А. Корфом го- сударственного строя подобной довольно раз- ношерстной федерации, можно сказать следую- щее. Каждая из ее составных частей имеет право организовать свой местный строй, сообразно местным требованиям. Он полагал, что одной законодательной палаты в местном парламенте в этом случае будет совершенно достаточно. При этом он впервые в российском конституциона- лизме применил принцип субсидиарности для конструирования федеративных отношений: «Распределение компетенций между частями и федеральным целым должно быть согласовано со следующим общим принципом: все то, что ясно не передано федерации и не причислено к ком- петенции федеральных органов, подлежит неиз- менно компетенции составных частей»21. По мнению С.А. Корфа, федеративный строй предполагает следующие центральные федераль- ные органы: а) главу государства, причем изби- рательные закон и порядок должны быть тожде- ственны для всех составных частей федерации; б) федеральные законодательные органы, причем 19 Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правово- го государства. М.: б.и., 1915. С. 272-273. 20 Справедливости ради, надо сказать, что после 1917 г. далеко не все русские правоведы считали необходимой федерализацию России. К их числу принадлежал, напри- мер, И.А. Ильин. 21 Корф С.А. Возможна ли в России федерация // Совре- менные записки. Париж, 1921. № III. С. 187. нижняя палата должна избираться также всена- родно, тогда как верхняя должна представлять со- бою отдельные составные части на начале равно- правия; в) система федеральных судов, ведению которых должны подлежать все судебные споры касательно общих федеральных интересов, каса- тельно конфликтов между составными частями федерации, равно относительно толкования феде- ральной конституции (последняя функция, по его мнению, особенно существенна); г) федеральное правительство, возглавляемое главой государства и ответственное перед федеральным парламен- том. При этом компетенция федеральных мини- стерств будет весьма различна. Некоторые ми- нистерства могут функционировать в пределах всей федерации, например, военное, морское или иностранных дел. Другие, наоборот, только в из- вестных частях таковой, например, путей сообще- ний, торговли и др. Компетенцию этих органов и ведомств можно будет, следовательно, определить лишь после того, как будут заключены федера- тивные соглашения и точно известно будет, какая доля самостоятельности уделяется каждой из со- ставных частей федерации. Выходит, что С.А. Корф полагал, что новая Российская Федерация должна иметь исключи- тельно договорную основу, а не конституцион- ную. Страх перед силой национально-освобо- дительного движения заставил его отказаться от основных идей конституционализма, а именно приоритета прав и свобод человека и единого об- щегражданского статуса личности. Фактически совокупность этих федеративных договоров и должна была бы выступать в роли Конституции. Правда, он говорил о необходимости некой общ- ности институтов, но как она могла появиться в стране со столь разнообразным национальным составом при отсутствии общей конституции, остается непонятно. Также совершенно не понят- но, как должна управляться самая большая часть федерации - Россия. Таким образом, рассматривая форму устрой- ства конституционного государства, российские правоведы второй половины XIX - начала ХХ в. не смогли дедуцировать эту на первый взгляд частность из базовых ценностей конституци- онализма - приоритета частной и публичной автономии человека и гражданина, а также его учредительной власти при образовании государ- ства. Поэтому они или настаивали на унитарной структуре конституционного государства, игно- рируя реальность территориально-публичных коллективов (в лучшем случае, допуская их авто- номию по частным вопросам), или проповедова- ли договорной федерализм между исторически сложившимися национально-территориальны- ми образованиями, игнорируя необходимость разделения и конституционализации властей на любом уровне. Представляется, что именно такая неубедительная и непоследовательная те- оретическая позиция не позволила им противо- стоять большевистской идее о праве наций на са- моопределение, дополненной пролетарским ин- тернационализмом, которые сначала разрушили Российскую империю, а затем оправдывали уста- новление большевистской диктатуры22. Современный российский федерализм, по мо- ему мнению, находится в плену этой же антиномии договорной федерации или унитаризма с автоно- мией. Причем развивается он от тезиса «берите суверенитета, сколько можете», закрепленного в Федеративном договоре 1992 г. в сторону автономи- зации субъектов РФ как способа обеспечения един- ства правового поля на территории страны в рам- ках Конституции 1993 г. Согласно ст. 1 Конституции «Российская Федерация - Россия есть демократи- ческое федеративное правовое государство с респу- бликанской формой правления». Очевидно, что Конституция исходит из внутренней неразрывной взаимосвязи демократии, правового государства, народовластия и федерализма, которая только и может гарантировать реализацию императивного требования ст. 2 нашей Конституции о приоритете прав и свобод человека как целях государственного управления. Как справедливо отмечал О.Е. Кута- фин: «В конституционном государстве права чело- века - это главный ценностный ориентир, систе- мообразующая и составляющая его основа»23. Конкретизация же принципов российского федерализма осуществлена в гл. 3 Конституции в ст. 71, где устанавливаются предметы исключи- тельного ведения РФ, в ст. 72, где перечислены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также в ст. 73, устанавливающей, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по пред- метам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государ- ственной власти. При этом необходимо помнить, что положение об обладании субъектами РФ всей полнотой государственной власти по предметам их исключительного ведения не означает при- знания за субъектами Федерации ограниченного суверенитета24. И если еще в 90-е гг. федераль- ный центр практиковал заключение договоров о разграничении полномочий с отдельными субъектами (республиками), то в начале 2000-х практика пошла по пути принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и их конкретизации в законах субъектов Федерации. Оправдывая такой вектор развития российского федерализма, Н.А. Богданова поясняет: «Децен- 22 Кочетков В.В. Конституционализм и система российтрализация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рас- сматриваемое понятие. Степень же децентрали- зации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание фе- деративных связей может настолько изменить- ся, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие»25. При этом не стоит забывать справедливое замечание А.С. Автономова: «Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению пред- метов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраива- нию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что бла- годаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти, вза- имодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления»26. В общем и целом со времени принятия Кон- ституции РФ в 1993 г. можно выделить три перио- да в развитии федерализма: 1. 1993-1996 гг.; 2. 1996-2000 гг.; 3. 2000 г. - настоящее время. Первый период постконституционного раз- вития характеризовался параллельно развива- ющимися процессами правовой дезинтеграции и децентрализации власти, а также принятием ряда федеральных законов, разграничивающих предметы ведения и полномочия на централизо- ванной основе. Второй период характеризуется зарождением определенных процессов унификации законода- тельства и восстановления единого пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда РФ, как факто- ров, которые побуждают субъекты РФ приводить их законодательство в соответствие с Конститу- цией РФ. Третий период характеризуется проведени- ем федеральными властями политики центра- лизации в отношении властных полномочий и правотворчества субъектов РФ. Это проявляет- ся в негативной тенденции, создающей угрозу уничтожения федеративной системы разделе- ния власти через игнорирование федеральными органами государственной власти конституци- онных принципов федеративного устройства и конституционной системы разграничения пред- метов ведения и полномочий. С одной стороны, ской власти в конце XIX - начале ХХ века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2014. С. 221. 23 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 423. 24 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорь- кина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 649. 25 Богданова Н.А. Система науки конституционного пра- ва: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 146-147. 26 Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект // URL: http://www.kazanfed.ru/ actions/konfer1/doklad4. федеральное законодательство определяет, что по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и законы субъ- ектов РФ. С другой стороны, реально принима- емые федеральные законы все больше и больше напоминают инструкции для субъектов РФ. Эти инструкции часто не учитывают особенности субъектов Российской Федерации. Из арсенала юридической науки начала ХХ в. авторами Конституции РФ заимствовано поня- тие «предметы ведения органов государственной власти». Конституционный перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одно- временно к предметам ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. К пред- метам ведения РФ отнесены такие сферы обще- ственных отношений, которые должны предпо- лагать их совместное правовое регулирование с участием субъектов РФ. Существует мнение о том, что «результативное завершение процесса разграничения предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государ- ственной власти, органами государственной вла- сти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по-прежнему является одной из наиболее насущных задач современного этапа развития страны»27. Однако трудно определить- ся с единым значением термина «предметы ве- дения», поскольку это категория неоднозначная, и к тому она представляет собой исключительно российский институт, неизвестный конституци- онному праву других стран28. Конституция вслед за Федеративным договором 1992 г. оперирует по- нятиями «предметы ведения и полномочия орга- нов государственной власти», а также понятия- ми «предметы ведения Российской Федерации», «предметы совместного ведения Российской Фе- дерации и субъектов Российской Федерации», «ведение Российской Федерации», «совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «пределы ведения», не объясняя их значений. В отношении местного са- моуправления используется другая формулиров- ка - «вопросы местного значения» (п. 1 ст. 130, п. 1 ст. 132). В качестве предметов ведения в Кон- ституции выступают отдельные полномочия («принятие и изменение Конституции» в п. «а» ст. 71, «определение порядка продажи и покупки п. «б» ч. 1 ст. 72 и др.); отрасли законодательства («административное, административно-про- цессуальное, трудовое и т.д. законодательство» в п. «к» ч. 1 ст. 72 и др.); материальные объекты («федеральная государственная собственность» в п. «д» ст. 71 и др.); сферы и виды деятельности («оборона и безопасность» в п. «м» ст. 71, «феде- ральная государственная служба» в п. «т» ст. 71 и др.) и т.д. Самая простая и распространенная точка зрения на предметы ведения - та, согласно ко- торой предметами ведения являются сферы об- щественных отношений, регулирование которых отнесено к полномочиям органов государствен- ной власти федерального или/и регионального уровня29. Так, В.И. Черепанов полагает, что пред- мет ведения - конституционно закрепленная законодательная компетенция Федерации и ее субъектов (исключительная или совместная), т.е. сфера общественных отношений, подлежащая соответствующему правовому регулированию30. А Д.А. Ковачев и Д.Е. Дымов под предметами ве- дения Федерации и ее субъектов предлагают по- нимать круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие госу- дарственные органы Федерации и ее субъектов компетентны принимать решения31. Есть и другие мнения, показывающие, что ка- тегория предметов ведения может трактоваться расширительно. Так, М.В. Глигич-Золотарева под предметами ведения понимает, во-первых, сфе- ры, в которых локализуются полномочия орга- нов публичной власти, а во-вторых, - конкрет- ные материальные объекты, по поводу которых возникают те или иные полномочия32. По мнению И.А. Конюховой (Умновой), поня- тие «предметы ведения» может использоваться в двух значениях: первое и основное значение свя- зано с обозначением с помощью данной катего- рии вопросов ведения РФ и ее субъектов, а второе связано с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти. Компетенция и полномочия - это свой- ства, присущие государственному органу, и во- прос о разграничении компетенции и полномо- чий касается отношений между отдельными виоружия, боеприпасов, военной техники и т.д.» в 29 Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы поп. «м» ст. 71 и др.); отдельные вопросы («вопросы войны и мира» в п. «к» ст. 71, «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» в п. «в» ч. 1 ст. 72 и т.д.); функции государства («за- щита прав и свобод человека и гражданина» в 27 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализ- ма. М.: Юристъ, 2006. С. 172. 28 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной кон- ституции. М.: Норма, 2005. С. 264. строения и конституционно-договорная база разграни- чения предметов ведения и полномочий. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та МВД РФ, 2000. С. 99. 30 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 59-60. 31 Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: Федеральное Собрание: ИНИОН РАН, 1995. С. 8. 32 Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализ- ма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. С. 434. дами федеральных органов и органов субъектов Федерации, как полагает Умнова, в то время как разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъекта- ми. «Отсюда некорректно употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти вне их полномочий, а термин «полномо- чие» должен использоваться в отношении кон- кретного органа государства»33. На наш взгляд, в упомянутых спорных пун- ктах ст. 71 и 72 Конституции налицо попытка за- конодателя разграничить законодательную и ис- полнительную компетенцию. Следует отметить, что в Конституции нет указаний на то, какая компетенция - законодательная, исполнитель- ная или судебная - разграничивается «по вер- тикали». В.И. Черепанов справедливо указывает на отсутствие разделения предметов ведения по сферам законодательной и исполнительной дея- тельности, своеобразное «переплетение» полно- мочий различных ветвей публичной власти как на серьезный недостаток конституционной мо- дели разграничения компетенции. По мнению указанного автора, российская конституционная модель разделения государственной власти уста- навливает разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетенции между Федера- цией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а также конкрети- зация законодательной компетенции. Консти- туция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственного поля (исполни- тельной и судебной) производится в результате работы на правовом поле федерального и реги- онального законодателей в пределах закреплен- ных предметов ведения34. Следует считать неправомерным использо- вание в федеральном законодательстве понятий «предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «компетен- ция Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации», «полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» вместо понятия «компетенция (полномочия) ор- ганов государственной власти». Представляется, что только два способа разграничения предме- тов ведения (отсутствие такого разграничения либо установление перечня предметов ведения субъектов РФ), осуществляемого в конституциях (уставах) субъектов РФ, соответствуют Конститу- ции РФ. 33 Умнова И.А. Конституционные основы современно- го российского федерализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 229, 230. 34 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы раз- деления государственной власти между Российской Феде- рацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 57-58. К чему привела эта совместить некритиче- ское заимствование теоретических конструк- ций российских конституционалистов начала ХХ в. с советским наследием в виде этнических субъектов Федерации? Исходя из исследований современных российских ученых, можно конста- тировать, что в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следу- ющие черты: смешанный этнотерриториальный харак- тер построения федерации, чреватый эт- ноконфликтами; асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; неравенство статусов субъектов Федера- ции (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в со- став других субъектов); экономическая, социальная и политиче- ская дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной ин- фраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората; дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависи- мость от субвенций федеральной власти; авторитаризм региональных элит, мень- ший, чем в центре, контроль над их де- ятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов; неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы ре- гиона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федераль- ных властей к региону и тем самым - соци- альное и экономическое положение прожи- вающих в нем граждан35. Очевидно, что сложившаяся система федера- тивных отношений в современной России боль- ше соответствует представлениям отечественных правоведов начала ХХ в. об автономизации, чем о федерализме. И соответственно, она порождает те же антиномии в теории и негативные послед- ствия на практике. Для того чтобы их преодолеть, необходимо обратиться к базовым принципам конституционализма как формы правосозна- 35 Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в срав- нительной перспективе: труды Всерос. науч.-практ. кон- ференции с международным участием. СПб., 21-22 но- ября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С. 62. ния: свободе и справедливости, основанным на признании равного человеческого достоинства. С юридической точки зрения эти ценности, во- площенные в представлении о частной и публич- ной автономии социального субъекта, конкре- тизируются в понятии правосубъектности как единства правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Как уже отмечалось ра- нее, федерализм в конституционном государстве строится на основе совокупности территориаль- но-публичных коллективов, обладающих право- способностью. Поэтому никаких совместных предметов ведения центра и субъектов Федера- ции в федеративном конституционном государ- стве, предусмотренных ст. 72 нашей Конститу- ции, быть не может, так как тем самым серьез- но ограничивается правосубъектность членов Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект // URL: http://www. kazanfed.ru/actions/konfer1/doklad4. Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в срав- нительной перспективе: труды Всерос. науч.-практ. кон- ференции с международным участием. СПб., 21-22 но- ября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С. 60-63. Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федера- лизма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база раз- граничения предметов ведения и полномочий. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского Ун-та МВД РФ, 2000. Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о рос- сийском федерализме. М.: Московская школа полити- ческих исследований, 2008. Кистяковский Б.А. К вопросу о самостоятельной рус- Федерации. Единство же правового порядка и ской культуре // Русская мысль. 1911. № 5. 9. ое право. целостность государства должна обеспечиваться не через ограничение правосубъектности членов Ковалевский М.М. Общее конституционн Часть II. СПб.: Типография «Север», 1908. 10. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. СПб.: Издафедерации, а через реализацию базовых консти- туционных ценностей, зафиксированных в гл. 1 11. ние партии народной свободы, 1917. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М.: Типография Г. Лисснера, 1906. и 2 нашего Основного закона, что императивно 12. Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децензакрепляется за федеральным центром ст. 71 Кон- ституции. Именно эта теоретическая антиномия, 13. трализации. М.: Народное право, 1906. Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорь- кина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. выявленная еще отечественными правоведами в 14. Корф С.А. Возможна ли в России федерация // Совреначале ХХ в., и генерирует дисбалансы в разви- тии системы федеративных отношений в совре- 15. менные записки. Париж, 1921. № III. Котляревский С.А. Власть и право: Пр вого государства. М.: б.и., 1915. облема правоменной России. Исправить ситуацию можно и без изменения текста Конституции с помощью соответствующего Определения Конституцион- ного Суда РФ или через самоограничение зако- нодательного зуда федерального законодателя по предметам совместного ведения. Необходима так же серьезная целевая программа по наполнению Кочетков В.В. Конституционализм и система российской власти в конце XIX - начале ХХ века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2014. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: Федеральправосубъектности субъектов Федерации реаль- ным содержанием. 20. ное Собрание: ИНИОН РАН, 1995. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997.

About the authors

V V Kochetkov

International Slavic Institute

Email: vovov69@mail.ru

References

Supplementary files