Constitutional issues of russian federalism

Cover Page

Abstract


This article addresses a problem of the form of government of Russia as a constitutional state. Even in the Russian political and legal thought in the second half of XIX - early XX century, the main debate was between supporters of federalization and the so-called autonomy of certain territories of Russia. The first thought that the Federation allows us to give a legal response to the challenges of nationalism and proletarian internationalism in the Bolshevik version. The latter believed that in the Russian Empire at that time there were no territory of equal size that could exist independently, and therefore to act as full-fledged subjects of the federation. Modern Russia, according to the 1993 Constitution, is a federal state. The concretization of the principles of Russian federalism performed in Chapter 3 of the Constitution in Art. 71, which sets out the objects of the exclusive jurisdiction of the Russian Federation; Art. 72, which lists the subjects of joint jurisdiction of the Russian Federation and the Russian Federation, as well as in art. 73, which establishes that outside the jurisdiction of the Russian Federation and the RF power to the joint jurisdiction of the Russian Federation and the subjects of the RF subjects of the Russian Federation shall possess full state power. However, the economic, social and political differentiation of regions that differ significantly from each other on the living conditions of citizens and labor rise to doubts aboutthe fairness of the existing system. Endowment of most subjects of the federation, and, consequently, their dependence on subsidies of the federal government, leaving no place for the realization of the interests of territorial public collectives living in the Federation. The current system of federal relations in modern Russia is more consistent with the concept of Russian jurists of the early twentieth century of autonomy than with federalism. And accordingly, it generates the same antinomy in the theory and the negative effects in practice. To overcome them must apply to the basic principles of constitutionalism as a form of legal: freedom and justice based on the recognition of equal human dignity. Federalism in a constitutional state is based on the totality of territorial public collectives having legal capacity. Therefore, no joint terms of jurisdiction of the center and subjects of federation in the federal constitutional state under Art. 72 of our Constitution cannot exist, since thereby seriously limit legal capacity of members of the federation.

Full Text

П онятие «федерализм» звучит абстрактно для многих граждан России, а из публич- ного дискурса оно вообще вытеснено, поскольку для Кремля важно не равномерное разви- тие разнообразных и сильно отличающихся друг от друга регионов страны, а всеобщее послуша- ние, или, в категориях госпропаганды, единство и сплочение. Странная ситуация с данным поняти- ем сложилась и в общественных науках. С одной стороны, федерализм является одной из основ конституционного строя. И в этой связи написа- но много научных работ, в которых пережевыва- ются соответствующие статьи Конституции 1993 г. С другой стороны, на практике российский феде- рализм не очень соответствует своему конститу- ционному идеалу. Это проявляется, прежде всего, в особенностях налоговой системы и бюджетного процесса, которые организованы таким образом, что оставляют органы государственной власти российских регионов субъектов Федерации без устойчивой финансовой базы и, следовательно, ставят их в полную зависимость от федеральных органов власти. В этой связи многие исследова- тели пытаются определить особенности россий- ского федерализма, описывая его как «спящий» (например, А. Захаров)1 или как «асимметрич- 1 Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о рос- сийском федерализме. М.: Московская школа политиче- ских исследований, 2008. С. 78. ный» (например, С.А. Авакьян, В.Е. Чиркин)2. Но подчеркивая специфику российского феде- рализма, мы тем самым элиминируем норматив- ность и императивность соответствующих поло- жений Конституции 1993 г. В данной работе автор попытается показать, что (1) конституционные проблемы (в теории и на практике) российского федерализма опреде- ляются особенностями развития российского конституционализма в ХХ в.; и что (2) решение этих проблем возможно путем имплементации базовых ценностей конституционализма (свобо- ды и справедливости как квинтэссенции автоно- мии социального субъекта) в правовые институ- ты Российского государства. Говоря о конституционных проблемах рос- сийского федерализма, мы имеем в виду не столь- ко противоречия конкретных текстов каких-либо законов, а ведем речь об антиномичной реализа- ции базовых принципов конституционализма в теории и практике Российского федеративного государства. В данной работе под конституционализмом понимается политико-правовая доктрина, а так- же реальная практика государственного строи- 2 Авакьян С.А. О статусе субъектов РФ и проблемах «российского федерализма» // Конституционный вестник. 1994. № 17. С. 23. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во «МНИМП», 1997. С. 11. тельства, которая считает возможным и необхо- димым строить на рациональной (договорной) основе систему государственного управления, взаимоотношений между гражданином и вла- стью, а также между гражданами. Эта доктрина исходит из признания равного достоинства за каждым свободно определяющимся (суверен- ным) субъектом социума (индивид, группа граж- дан). Данное признание достоинства реализует- ся через предикацию естественных и неотчужда- емых прав (свободы делать/ не делать что-либо) социальному субъекту, при условии признания последним и честного следования всей совокуп- ности рациональных правил общественной и государственной жизни. Иначе говоря, консти- туционализм есть некая теоретическая форма правосознания, решающая задачу по разработке таких принципов справедливого устройства госу- дарственной жизни, которые бы позволяли обе- спечить реализацию частной и публичной авто- номии для всех социальных субъектов. При этом право на частную автономию как существенный аспект свободы человека в его государственном бытии предполагает наличие реальных возмож- ностей (субъективных и объективных) для реа- лизации личного жизненного проекта. А право на публичную автономию как другая сторона бытия свободы в государстве есть не что иное, как возможность реально влиять на содержание законов, а также на формы политики по их реа- лизации, так как именно от этого и зависит осу- ществление своей концепции благой жизни. Категории частная и публичная автономия являются морально-правовой квинтэссенци- ей свободы в конституционном смысле, а также объективной предпосылкой признания досто- инства индивида, а способность реализовать это право не в ущерб правам других социальных субъектов (т.е. вести себя справедливо) - субъ- ективным условием признания достоинства лич- ности со стороны общества и власти. И. Кант писал в этой связи, что «автономия воли есть единственный принцип всех законов и соответ- ствующих им обязанностей; всякая же гетероно- мия произвольного выбора не создает обязатель- ности, а, скорее, противостоит ее принципу и нравственности воли»3. Без признания этой вза- имосвязи мы не можем говорить о человеке как о свободном и моральном существе, которое несет полную ответственность за свой выбор. Именно поэтому в юриспруденции правосубъектность социального субъекта неразрывно связана с его деликтоспособностью. Эти базовые принципы конституционализма позволяют по-новому определить такое явление, как федерализм. Федерализм в конституционном государстве строится на основе некоего множе- 3 Кант И. Сочинения: в 6 т. Т. 4. Ч. 1. М.: Мысль, 1965. С. 350. ства территориально-публичных коллективов (совокупности граждан, проживающих на опреде- ленной территории и связанных общей судьбой), обладающих полной правоспособностью в юри- дическом смысле этого слова. Без наличия или формирования таких территориально-публич- ных коллективов федерализм в конституционном смысле невозможен. Без признания со стороны государства права на частную и публичную авто- номию таких территориально-публичных коллек- тивов федерализм будет носить мнимый характер. На мой взгляд, конституционные проблемы со- временного российского федерализма порожде- ны некритическим заимствованием идей россий- ских правоведов начала ХХ в. при подготовке тек- ста Конституции 1993 г., а также наследием в виде национальных республик и автономий советского периода. Для того чтобы понять, как их решать, необходимо прежде всего обратиться к анализу наследия российского конституционализма. Многонациональный состав Российской им- перии во второй половине XIX - начале ХХ в. предопределил то, что в фокусе внимания рос- сийских правоведов того времени находился во- прос о форме устройства Российского конститу- ционного государства. Межнациональные про- тиворечия и бездумная политика русификации, проводимая царским правительством, усугубля- ли сложность положения. Данный вопрос обо- стренно воспринимался ими еще и потому, что многие ученые были также представителями на- родов, которые находились под жестоким давле- нием самодержавия4. В условиях политических и национальных конфликтов необходимо было вы- работать взвешенную позицию по вопросу о бу- дущей государственно-правовой форме устрой- ства России того времени. По вопросу о форме устройства будущего Российского государства не было согласия меж- ду конституционалистами того времени. На- пример, М.М. Ковалевский полагал следующее: «Пестрота национального состава, различие исторических судеб объединяемых государством племен и народностей, резкое противоречие эко- номических интересов отдельных областей, - все это, вместе взятое, является причиной, по которой единство может быть поддержано толь- ко при федеративном устройстве, оставляющем больший простор для самостоятельности ранее сложившихся территориальных групп»5. По его мнению, федеративное устройство Российско- го государства будет полностью соответствовать идеалу Ж.-Ж. Руссо, который считал, что демо- кратия на больших территориях невозможна. 4 Например, Б.А. Кистяковский был украинским нацио- налистом, М.Я. Острогорский и В.М. Гессен - евреями, а Л.И. Петражицкий - поляком. 5 Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Ч. II. СПб.: Типография «Север», 1908. С. 34. Большинство же российских правоведов вто- рой половины XIX - начала ХХ в. склонялось не к федерализации, а к автономизации отдельных тер- риторий Российской империи (децентрализации государственной власти) в случае наличия устой- чивых местных интересов, а для национальностей, не готовых к квази-государственному бытию, пред- лагалась так называемая культурная автономия. Их духовным лидером был Ф.Ф. Кокошкин, который исходил из того, что «децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности насе- ления в самоопределении, в частности в культур- ном самоопределении»6. При этом культурная (на- циональная) автономия не обязательно должна со- впадать с территориальной децентрализацией. По его мнению, федеративное устройство не отвечало интересам построения стабильного конституци- онного государства в России. Почему? «Федерация предполагает, если не долгое равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес»7. В России же, по мнению Ф.Ф. Ко- кошкина, налицо неравномерность развития раз- личных территорий и перемешанность различных национальностей. При этом он полагал, что федерализация Рос- сии по национальному признаку есть верный путь к гибели государства. Он писал по этому поводу следующее: «Нет ни одной федерации в мире, которая была бы построена на национальных на- чалах, иначе говоря, на разделении государства на его составные части по национальностям»8. Кро- ме того, федерализм предполагает равноправие субъектов, в том числе и в верхней палате органа народного представительства. При этом он спра- шивает: «Мыслимое ли это дело, чтобы в решении важнейших государственных дел восьмидесяти- миллионный великорусский народ имел такой же голос, как любая национальность, насчитываю- щая несколько сот тысяч членов?»9. И его ответ на этот вопрос, конечно, отрицательный. По мнению Ф.Ф. Кокошкина, построение Рос- сийской Федерации, основанной на началах наци- онального разделения, представляет задачу госу- дарственного строительства, практически неосу- ществимую без разделения русского народа на от- дельные области. Но тогда возникает асимметрия единых национальных образований и дисперсно- сти русского народа. Он в этой связи справедливо полагал, что разделение Российской империи на национальные республики приведет не к федера- ции, а в лучшем случае к конфедерации. 6 Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. СПб.: Изда- ние партии народной свободы, 1917. С. 3. 7 Там же. С. 7. 8 Там же. С. 6. 9 Там же. С. 11. Что такое областная автономия с юридиче- ской точки зрения? По мнению Ф.Ф. Кокошкина, «областная автономия не есть создание государ- ства в государстве, а лишь перенесение части за- конодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми»10. Он исходил из того, что юридически государственное единство заключается не в централизации и не в админи- стративном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом (Конституцией), определяющим ее границы, и если наряду с местным представительством су- ществует общегосударственное, в котором уча- ствует и население автономных областей. Итак, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, «автономия есть необходимый в представительном государ- стве порядок издания местных законов; она нуж- на там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы»11. Он полагал, что национальный вопрос и вопрос об автономии (децентрализации) не связаны между собой. Ф.Ф. Кокошкин считал, что в конституцион- ном государстве национальный вопрос как таковой может быть сведен к трем отдельным вопросам: 1) о равноправии всех граждан независимо от их на- циональности; 2) об устранении всех препятствий к сохранению и свободному развитию языка, ли- тературы и культуры каждой национальности; и 3) о равноправности языков различных народно- стей в местных государственных и общественных установлениях, а также в школе. «Поэтому весьма важно, чтобы право каждой народности на свобод- ное культурное самоопределение было гарантиро- вано основным законом»12. Русский язык при этом должен быть основой государственного единства и управления армией. В судопроизводстве же, на- пример, местный язык вполне, по мнению Ф.Ф. Ко- кошкина, был допустим. Каким образом можно соединить принцип единства конституционного государства с прин- ципом самостоятельности его отдельных частей? Одни правоведы полагали, что для этой цели достаточно расширения компетенции органов местного самоуправления, т.е. административ- ной децентрализации. Другие считали необхо- димым осуществить политическую децентрали- зацию, распространяющуюся как на управление, 10 Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство Рос- сии. М.: Типография Г. Лисснера, 1906. С. 7. 11 Там же. С. 14. 12 Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децен- трализации. М.: Народное право, 1906. С. 21. так и на законодательство или приближающего- ся к федерации устройства Российской империи. Сам Ф.Ф. Кокошкин полагал, что местное само- управление должно заниматься всеми местными вопросами, а «…деятельность местных предста- вителей центральной власти должна, по общему правилу, заключаться не в активном управлении, а лишь в надзоре за законностью деятельно- сти органов самоуправления с правом переда- вать постановления, признаваемые законными, на рассмотрение органов административной юстиции»13. Идеалом для него являлась не только административная, но и законодательная децен- трализация России. Компетенция автономии должна была уста- навливаться путем издания отдельного общего- сударственного закона. По мнению Ф.Ф. Кокош- кина, «…в основе подобного размежевания всег- да должно лежать взаимное соглашение сторон, а уполномоченными к такому соглашению могут быть лишь правильно и свободно избранные представители всего населения. …Областные за- конодательные собрания, как и общеимперская Государственная Дума, должны быть избираемы путем всеобщего, прямого, равного и закрыто- го голосования»14. Иначе говоря, необходимой предпосылкой автономизации и решения на- ционального вопроса является наличие общего конституционного пространства. Сам Ф.Ф. Ко- кошкин, кстати говоря, считал, что единствен- ной территорией в Российской империи того времени, готовой к автономии, является Царство Польское. С этим подходом в принципе был согласен и С.А. Котляревский, который исходил из того, что «классическая теория союзного государства основана на том, что существует определенный юридический критерий, позволяющий различать несамостоятельное государство и автономную про- винцию, - критерий наличности или отсутствия собственного права»15. Однако, например, Канада и Австралия как автономии Британской империи в то время уже имели больше полномочий, чем государство (штат) Нью-Джерси в США или феде- ральная земля Саксония в Германии. Поэтому он предлагает следующий критерий: «В пределах по- ставленной задачи имеет особое значение контраст двоякого рода государств: таких, где центральная власть обладает свободой менять по своему усмо- трению организацию отдельных частей страны, и таких, где она в этом смысле связана обязатель- ным участием тех или иных органов, представ- ляющих указанные части»16. При этом С.А. Кот- 13 Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децен- трализации. М.: Народное право, 1906. С. 29. 14 Там же. С. 37. 15 Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правово- го государства. М.: б.и., 1915. С. 259. 16 Там же. С. 261. ляревский считал, что с точки зрения правовой связанности федерации лучше соответствуют критерию правового государства, поскольку ча- сти государства связаны договором, а не админи- стративной властью. Однако в то же время есть запрос на большую централизацию управления, особенно в финансово-бюджетной сфере. Также центр должен иметь право субсидиарного зако- нодательства по предметам, относящимся к веде- нию отдельных частей, если местная власть ими пренебрегает. Природа автономии суть также правовая. «Подобно федерации и автономия может созда- вать связанность центральной власти - связан- ность, притом идущую иногда весьма далеко; но последняя здесь не вытекает из предшеству- ющего самостоятельного государственного су- ществования автономной области. Автономия есть самоограничение власти в унитарном го- сударстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов. Можно сказать, она есть рас- ширение местного самоуправления, при кото- ром функции, обычно осуществляемые в данном государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или другой форме в этих органах».17 Отсюда вытекает важное следствие: автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной его части государственного целого со всеми дру- гими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях данной об- ласти. В этой связи С.А. Котляревский не согла- сен с определением автономии, предложенным Б.Э. Нольде, а именно: «Самоуправление, покоя- щееся на собственном, а не дарованном государ- ственном праве, называется автономией»18. По его мнению, при таком подходе юридически сти- рается граница между автономной провинцией и (несуверенным) государством. По мнению С.А. Котляревского, «…юридиче- ски она [автономия. - В.В.К.] не подтверждает старые права, а создает новые, создает, можно сказать, новое юридическое лицо. В этом смыс- ле она вполне соответствует принципу правово- го государства, устанавливая правоспособность там, где история подготовила почву для дееспо- собности, не только совместимой с общим бла- гом, но и осуществляемой в его интересах. Обра- зование автономии лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделив- 17 Там же. С. 271. 18 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911. С. 269. шему данную область из общей государственной территории»19. Кроме того, он полагал, что созда- ние автономий соответствует общей тенденции к децентрализации государственного управления и отвечает духу теории государственных функ- ций местного самоуправления. После Октября 1917 г., когда идея о праве национальностей на самоопределение поспо- собствовала распаду Российской империи, не- которые российские конституционалисты пере- смотрели свое отношение к проблеме федерации и стали считать ее благом для России20. Так, на- пример, С.А. Корф считал, что территориальное распределение народностей в бывшей империи очень выгодно России. Поскольку все народности живут по окраинам, то для России не существует вследствие этого столь трудно разрешимый во- прос о национальных анклавах, как, например, в Венгрии или Румынии. Зато имелась более слож- ная проблема разнообразия национальных тре- бований различных народностей: то, что было хорошо для Эстонии, могло быть совершенно неподходяще для Грузии и наоборот. Поэтому исторические примеры Соединенных Штатов Америки или Германии он считал для России не- релевантными. Образцом для него скорее служи- ла Британская империя, составленная именно из разнообразных и неравноправных частей. Если рассмотреть описание С.А. Корфом го- сударственного строя подобной довольно раз- ношерстной федерации, можно сказать следую- щее. Каждая из ее составных частей имеет право организовать свой местный строй, сообразно местным требованиям. Он полагал, что одной законодательной палаты в местном парламенте в этом случае будет совершенно достаточно. При этом он впервые в российском конституциона- лизме применил принцип субсидиарности для конструирования федеративных отношений: «Распределение компетенций между частями и федеральным целым должно быть согласовано со следующим общим принципом: все то, что ясно не передано федерации и не причислено к ком- петенции федеральных органов, подлежит неиз- менно компетенции составных частей»21. По мнению С.А. Корфа, федеративный строй предполагает следующие центральные федераль- ные органы: а) главу государства, причем изби- рательные закон и порядок должны быть тожде- ственны для всех составных частей федерации; б) федеральные законодательные органы, причем 19 Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правово- го государства. М.: б.и., 1915. С. 272-273. 20 Справедливости ради, надо сказать, что после 1917 г. далеко не все русские правоведы считали необходимой федерализацию России. К их числу принадлежал, напри- мер, И.А. Ильин. 21 Корф С.А. Возможна ли в России федерация // Совре- менные записки. Париж, 1921. № III. С. 187. нижняя палата должна избираться также всена- родно, тогда как верхняя должна представлять со- бою отдельные составные части на начале равно- правия; в) система федеральных судов, ведению которых должны подлежать все судебные споры касательно общих федеральных интересов, каса- тельно конфликтов между составными частями федерации, равно относительно толкования феде- ральной конституции (последняя функция, по его мнению, особенно существенна); г) федеральное правительство, возглавляемое главой государства и ответственное перед федеральным парламен- том. При этом компетенция федеральных мини- стерств будет весьма различна. Некоторые ми- нистерства могут функционировать в пределах всей федерации, например, военное, морское или иностранных дел. Другие, наоборот, только в из- вестных частях таковой, например, путей сообще- ний, торговли и др. Компетенцию этих органов и ведомств можно будет, следовательно, определить лишь после того, как будут заключены федера- тивные соглашения и точно известно будет, какая доля самостоятельности уделяется каждой из со- ставных частей федерации. Выходит, что С.А. Корф полагал, что новая Российская Федерация должна иметь исключи- тельно договорную основу, а не конституцион- ную. Страх перед силой национально-освобо- дительного движения заставил его отказаться от основных идей конституционализма, а именно приоритета прав и свобод человека и единого об- щегражданского статуса личности. Фактически совокупность этих федеративных договоров и должна была бы выступать в роли Конституции. Правда, он говорил о необходимости некой общ- ности институтов, но как она могла появиться в стране со столь разнообразным национальным составом при отсутствии общей конституции, остается непонятно. Также совершенно не понят- но, как должна управляться самая большая часть федерации - Россия. Таким образом, рассматривая форму устрой- ства конституционного государства, российские правоведы второй половины XIX - начала ХХ в. не смогли дедуцировать эту на первый взгляд частность из базовых ценностей конституци- онализма - приоритета частной и публичной автономии человека и гражданина, а также его учредительной власти при образовании государ- ства. Поэтому они или настаивали на унитарной структуре конституционного государства, игно- рируя реальность территориально-публичных коллективов (в лучшем случае, допуская их авто- номию по частным вопросам), или проповедова- ли договорной федерализм между исторически сложившимися национально-территориальны- ми образованиями, игнорируя необходимость разделения и конституционализации властей на любом уровне. Представляется, что именно такая неубедительная и непоследовательная те- оретическая позиция не позволила им противо- стоять большевистской идее о праве наций на са- моопределение, дополненной пролетарским ин- тернационализмом, которые сначала разрушили Российскую империю, а затем оправдывали уста- новление большевистской диктатуры22. Современный российский федерализм, по мо- ему мнению, находится в плену этой же антиномии договорной федерации или унитаризма с автоно- мией. Причем развивается он от тезиса «берите суверенитета, сколько можете», закрепленного в Федеративном договоре 1992 г. в сторону автономи- зации субъектов РФ как способа обеспечения един- ства правового поля на территории страны в рам- ках Конституции 1993 г. Согласно ст. 1 Конституции «Российская Федерация - Россия есть демократи- ческое федеративное правовое государство с респу- бликанской формой правления». Очевидно, что Конституция исходит из внутренней неразрывной взаимосвязи демократии, правового государства, народовластия и федерализма, которая только и может гарантировать реализацию императивного требования ст. 2 нашей Конституции о приоритете прав и свобод человека как целях государственного управления. Как справедливо отмечал О.Е. Кута- фин: «В конституционном государстве права чело- века - это главный ценностный ориентир, систе- мообразующая и составляющая его основа»23. Конкретизация же принципов российского федерализма осуществлена в гл. 3 Конституции в ст. 71, где устанавливаются предметы исключи- тельного ведения РФ, в ст. 72, где перечислены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также в ст. 73, устанавливающей, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по пред- метам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государ- ственной власти. При этом необходимо помнить, что положение об обладании субъектами РФ всей полнотой государственной власти по предметам их исключительного ведения не означает при- знания за субъектами Федерации ограниченного суверенитета24. И если еще в 90-е гг. федераль- ный центр практиковал заключение договоров о разграничении полномочий с отдельными субъектами (республиками), то в начале 2000-х практика пошла по пути принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и их конкретизации в законах субъектов Федерации. Оправдывая такой вектор развития российского федерализма, Н.А. Богданова поясняет: «Децен- 22 Кочетков В.В. Конституционализм и система российтрализация власти - обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рас- сматриваемое понятие. Степень же децентрали- зации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание фе- деративных связей может настолько изменить- ся, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие»25. При этом не стоит забывать справедливое замечание А.С. Автономова: «Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению пред- метов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраива- нию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что бла- годаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти, вза- имодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления»26. В общем и целом со времени принятия Кон- ституции РФ в 1993 г. можно выделить три перио- да в развитии федерализма: 1. 1993-1996 гг.; 2. 1996-2000 гг.; 3. 2000 г. - настоящее время. Первый период постконституционного раз- вития характеризовался параллельно развива- ющимися процессами правовой дезинтеграции и децентрализации власти, а также принятием ряда федеральных законов, разграничивающих предметы ведения и полномочия на централизо- ванной основе. Второй период характеризуется зарождением определенных процессов унификации законода- тельства и восстановления единого пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда РФ, как факто- ров, которые побуждают субъекты РФ приводить их законодательство в соответствие с Конститу- цией РФ. Третий период характеризуется проведени- ем федеральными властями политики центра- лизации в отношении властных полномочий и правотворчества субъектов РФ. Это проявляет- ся в негативной тенденции, создающей угрозу уничтожения федеративной системы разделе- ния власти через игнорирование федеральными органами государственной власти конституци- онных принципов федеративного устройства и конституционной системы разграничения пред- метов ведения и полномочий. С одной стороны, ской власти в конце XIX - начале ХХ века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2014. С. 221. 23 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 423. 24 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорь- кина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 649. 25 Богданова Н.А. Система науки конституционного пра- ва: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 146-147. 26 Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект // URL: http://www.kazanfed.ru/ actions/konfer1/doklad4. федеральное законодательство определяет, что по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и законы субъ- ектов РФ. С другой стороны, реально принима- емые федеральные законы все больше и больше напоминают инструкции для субъектов РФ. Эти инструкции часто не учитывают особенности субъектов Российской Федерации. Из арсенала юридической науки начала ХХ в. авторами Конституции РФ заимствовано поня- тие «предметы ведения органов государственной власти». Конституционный перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одно- временно к предметам ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. К пред- метам ведения РФ отнесены такие сферы обще- ственных отношений, которые должны предпо- лагать их совместное правовое регулирование с участием субъектов РФ. Существует мнение о том, что «результативное завершение процесса разграничения предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государ- ственной власти, органами государственной вла- сти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по-прежнему является одной из наиболее насущных задач современного этапа развития страны»27. Однако трудно определить- ся с единым значением термина «предметы ве- дения», поскольку это категория неоднозначная, и к тому она представляет собой исключительно российский институт, неизвестный конституци- онному праву других стран28. Конституция вслед за Федеративным договором 1992 г. оперирует по- нятиями «предметы ведения и полномочия орга- нов государственной власти», а также понятия- ми «предметы ведения Российской Федерации», «предметы совместного ведения Российской Фе- дерации и субъектов Российской Федерации», «ведение Российской Федерации», «совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «пределы ведения», не объясняя их значений. В отношении местного са- моуправления используется другая формулиров- ка - «вопросы местного значения» (п. 1 ст. 130, п. 1 ст. 132). В качестве предметов ведения в Кон- ституции выступают отдельные полномочия («принятие и изменение Конституции» в п. «а» ст. 71, «определение порядка продажи и покупки п. «б» ч. 1 ст. 72 и др.); отрасли законодательства («административное, административно-про- цессуальное, трудовое и т.д. законодательство» в п. «к» ч. 1 ст. 72 и др.); материальные объекты («федеральная государственная собственность» в п. «д» ст. 71 и др.); сферы и виды деятельности («оборона и безопасность» в п. «м» ст. 71, «феде- ральная государственная служба» в п. «т» ст. 71 и др.) и т.д. Самая простая и распространенная точка зрения на предметы ведения - та, согласно ко- торой предметами ведения являются сферы об- щественных отношений, регулирование которых отнесено к полномочиям органов государствен- ной власти федерального или/и регионального уровня29. Так, В.И. Черепанов полагает, что пред- мет ведения - конституционно закрепленная законодательная компетенция Федерации и ее субъектов (исключительная или совместная), т.е. сфера общественных отношений, подлежащая соответствующему правовому регулированию30. А Д.А. Ковачев и Д.Е. Дымов под предметами ве- дения Федерации и ее субъектов предлагают по- нимать круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие госу- дарственные органы Федерации и ее субъектов компетентны принимать решения31. Есть и другие мнения, показывающие, что ка- тегория предметов ведения может трактоваться расширительно. Так, М.В. Глигич-Золотарева под предметами ведения понимает, во-первых, сфе- ры, в которых локализуются полномочия орга- нов публичной власти, а во-вторых, - конкрет- ные материальные объекты, по поводу которых возникают те или иные полномочия32. По мнению И.А. Конюховой (Умновой), поня- тие «предметы ведения» может использоваться в двух значениях: первое и основное значение свя- зано с обозначением с помощью данной катего- рии вопросов ведения РФ и ее субъектов, а второе связано с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти. Компетенция и полномочия - это свой- ства, присущие государственному органу, и во- прос о разграничении компетенции и полномо- чий касается отношений между отдельными виоружия, боеприпасов, военной техники и т.д.» в 29 Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы поп. «м» ст. 71 и др.); отдельные вопросы («вопросы войны и мира» в п. «к» ст. 71, «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» в п. «в» ч. 1 ст. 72 и т.д.); функции государства («за- щита прав и свобод человека и гражданина» в 27 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализ- ма. М.: Юристъ, 2006. С. 172. 28 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной кон- ституции. М.: Норма, 2005. С. 264. строения и конституционно-договорная база разграни- чения предметов ведения и полномочий. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та МВД РФ, 2000. С. 99. 30 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 59-60. 31 Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: Федеральное Собрание: ИНИОН РАН, 1995. С. 8. 32 Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализ- ма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. С. 434. дами федеральных органов и органов субъектов Федерации, как полагает Умнова, в то время как разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъекта- ми. «Отсюда некорректно употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти вне их полномочий, а термин «полномо- чие» должен использоваться в отношении кон- кретного органа государства»33. На наш взгляд, в упомянутых спорных пун- ктах ст. 71 и 72 Конституции налицо попытка за- конодателя разграничить законодательную и ис- полнительную компетенцию. Следует отметить, что в Конституции нет указаний на то, какая компетенция - законодательная, исполнитель- ная или судебная - разграничивается «по вер- тикали». В.И. Черепанов справедливо указывает на отсутствие разделения предметов ведения по сферам законодательной и исполнительной дея- тельности, своеобразное «переплетение» полно- мочий различных ветвей публичной власти как на серьезный недостаток конституционной мо- дели разграничения компетенции. По мнению указанного автора, российская конституционная модель разделения государственной власти уста- навливает разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетенции между Федера- цией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а также конкрети- зация законодательной компетенции. Консти- туция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственного поля (исполни- тельной и судебной) производится в результате работы на правовом поле федерального и реги- онального законодателей в пределах закреплен- ных предметов ведения34. Следует считать неправомерным использо- вание в федеральном законодательстве понятий «предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «компетен- ция Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации», «полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» вместо понятия «компетенция (полномочия) ор- ганов государственной власти». Представляется, что только два способа разграничения предме- тов ведения (отсутствие такого разграничения либо установление перечня предметов ведения субъектов РФ), осуществляемого в конституциях (уставах) субъектов РФ, соответствуют Конститу- ции РФ. 33 Умнова И.А. Конституционные основы современно- го российского федерализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 229, 230. 34 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы раз- деления государственной власти между Российской Феде- рацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс, 2003. С. 57-58. К чему привела эта совместить некритиче- ское заимствование теоретических конструк- ций российских конституционалистов начала ХХ в. с советским наследием в виде этнических субъектов Федерации? Исходя из исследований современных российских ученых, можно конста- тировать, что в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следу- ющие черты: смешанный этнотерриториальный харак- тер построения федерации, чреватый эт- ноконфликтами; асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; неравенство статусов субъектов Федера- ции (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в со- став других субъектов); экономическая, социальная и политиче- ская дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной ин- фраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората; дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависи- мость от субвенций федеральной власти; авторитаризм региональных элит, мень- ший, чем в центре, контроль над их де- ятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов; неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы ре- гиона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федераль- ных властей к региону и тем самым - соци- альное и экономическое положение прожи- вающих в нем граждан35. Очевидно, что сложившаяся система федера- тивных отношений в современной России боль- ше соответствует представлениям отечественных правоведов начала ХХ в. об автономизации, чем о федерализме. И соответственно, она порождает те же антиномии в теории и негативные послед- ствия на практике. Для того чтобы их преодолеть, необходимо обратиться к базовым принципам конституционализма как формы правосозна- 35 Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в срав- нительной перспективе: труды Всерос. науч.-практ. кон- ференции с международным участием. СПб., 21-22 но- ября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С. 62. ния: свободе и справедливости, основанным на признании равного человеческого достоинства. С юридической точки зрения эти ценности, во- площенные в представлении о частной и публич- ной автономии социального субъекта, конкре- тизируются в понятии правосубъектности как единства правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Как уже отмечалось ра- нее, федерализм в конституционном государстве строится на основе совокупности территориаль- но-публичных коллективов, обладающих право- способностью. Поэтому никаких совместных предметов ведения центра и субъектов Федера- ции в федеративном конституционном государ- стве, предусмотренных ст. 72 нашей Конститу- ции, быть не может, так как тем самым серьез- но ограничивается правосубъектность членов Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект // URL: http://www. kazanfed.ru/actions/konfer1/doklad4. Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в срав- нительной перспективе: труды Всерос. науч.-практ. кон- ференции с международным участием. СПб., 21-22 но- ября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С. 60-63. Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федера- лизма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база раз- граничения предметов ведения и полномочий. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского Ун-та МВД РФ, 2000. Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о рос- сийском федерализме. М.: Московская школа полити- ческих исследований, 2008. Кистяковский Б.А. К вопросу о самостоятельной рус- Федерации. Единство же правового порядка и ской культуре // Русская мысль. 1911. № 5. 9. ое право. целостность государства должна обеспечиваться не через ограничение правосубъектности членов Ковалевский М.М. Общее конституционн Часть II. СПб.: Типография «Север», 1908. 10. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. СПб.: Издафедерации, а через реализацию базовых консти- туционных ценностей, зафиксированных в гл. 1 11. ние партии народной свободы, 1917. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М.: Типография Г. Лисснера, 1906. и 2 нашего Основного закона, что императивно 12. Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децензакрепляется за федеральным центром ст. 71 Кон- ституции. Именно эта теоретическая антиномия, 13. трализации. М.: Народное право, 1906. Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорь- кина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. выявленная еще отечественными правоведами в 14. Корф С.А. Возможна ли в России федерация // Совреначале ХХ в., и генерирует дисбалансы в разви- тии системы федеративных отношений в совре- 15. менные записки. Париж, 1921. № III. Котляревский С.А. Власть и право: Пр вого государства. М.: б.и., 1915. облема правоменной России. Исправить ситуацию можно и без изменения текста Конституции с помощью соответствующего Определения Конституцион- ного Суда РФ или через самоограничение зако- нодательного зуда федерального законодателя по предметам совместного ведения. Необходима так же серьезная целевая программа по наполнению Кочетков В.В. Конституционализм и система российской власти в конце XIX - начале ХХ века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2014. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: Федеральправосубъектности субъектов Федерации реаль- ным содержанием. 20. ное Собрание: ИНИОН РАН, 1995. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997.

About the authors

V V Kochetkov

International Slavic Institute

Email: vovov69@mail.ru

References

  1. Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект / URL: http:/www. kazanfed.ru/actions/konfer1/doklad4.
  2. Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе: труды Всерос. науч.-практ. конференции с международным участием. СПб., 21-22 но- ября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С. 60-63.
  3. Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дис.. д-ра юрид. наук. М., 2001.
  4. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В. Глигич-Золотарева; науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск: Наука, 2009.
  5. Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского Ун-та МВД РФ, 2000.
  6. Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008.
  7. Кистяковский Б.А. К вопросу о самостоятельной русской культуре // Русская мысль. 1911. № 5.
  8. Ковалевский М.М. Общее конституционн Часть II. СПб.: Типография «Север», 1908.
  9. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. СПб.: Изда 1 11. ние партии народной свободы, 1917.
  10. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М.: Типография Г. Лисснера, 1906.
  11. Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и децензатрализации. М.: Народное право, 1906.
  12. Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009.
  13. Корф С.А. Возможна ли в России федерация // Современные записки. Париж, 1921. № III.
  14. Котляревский С.А. Власть и право: Првого государства. М.: б.и., 1915.
  15. Кочетков В.В. Конституционализм и система российской власти в конце XIX - начале ХХ века. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2014.
  16. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008.
  17. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911.
  18. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997.
  19. Авакьян С.А. О статусе субъектов РФ и проблемах «российского федерализма» // Конституционный вестник. 1994. № 17.
  20. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-Пресс, 2003.
  21. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997.

Statistics

Views

Abstract - 163

PDF (Russian) - 33

Cited-By


Article Metrics

Metrics Loading ...

PlumX

Dimensions

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2016 Kochetkov V.V.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies