Development of the constitutional provisions about balance public and private interests when land use in the acts of the land legislation

Full Text

Земля является уникальным ресурсом, высту- пающим в роли пространственного базиса любой деятельности, средства сельскохозяй- ственного и лесохозяйственного производства, компонента природной среды. В этой связи, как справедливо отметил С.А. Боголюбов, «земля, и связанные с ней общественные отношения мо- гут считаться эталоном отношений человека и природы»1. При этом земельные ресурсы жизненно важны как с точки зрения общественных и государ- ственных интересов (их рациональное распреде- ление и использование, сохранность для будущих поколений, формирование бюджета за счет земель- ных платежей), так и с позиции реализации инте- ресов правообладателя конкретного земельного участка (получение прибыли и самостоятельность при его использовании или продаже). В разные периоды регулирование соотношения этих интересов, обеспечение их баланса посредством правовых норм, традиций и иных регуляторов было различным. Например, в советский период земля даже не признавалась имуществом, а к земельным правоотношениям не применялись нормы гражданского законодательства. Вовлечение земли в рыночные отношения в постсоветский период обусловило потребность в качественно новом правовом регулировании указанного баланса интересов. Вот уже более 20 лет в основе такого регулирования лежат нормы Конституции РФ. В данной статье рассмотрено, какое развитие в актах земельного законодательства и смежных с ним отраслей получили эти конституционные положения. Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. № 7. C. 24-32 (С. 27). Непосредственно земельно-имущественные вопросы в Конституции РФ регулируют две ста- тьи - 9 и 36, которые относятся к определяющим основы, соответственно, конституционного строя и правового статуса личности. И в обеих статьях имеется указание на необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов. Так, согласно первой из них земля и другие природные ресурсы, с одной стороны, использу- ются и охраняются как основа жизни и деятельно- сти народов, проживающих на соответствующей территории, а с другой - они могут находиться в собственности частных лиц. Причем, при пере- числении форм собственности на землю именно частная собственность названа первой (наряду с государственной, муниципальной и иными). Вторая же, определяя, что граждане и их объ- единения вправе иметь в частной собственности землю, и что владение, пользование и распоря- жение землей и другими природными ресурса- ми осуществляются их собственниками свобод- но, ограничила степень такой свободы - это не должно наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц. Естественно, что свое развитие указанные положения должны были получить (и получили) в земельном законодательстве, в том числе и в силу того, что наличие в отечественной систе- ме законодательства соответствующей отрасли также предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 72). Тем более что спустя пару недель после рефе- рендума, на котором была принята Конституция, был издан указ Президента РФ, согласно которо- му «в связи с принятием всенародным голосова- нием Конституции Российской Федерации, в це- лях обеспечения прав граждан на землю» были признаны недействующими почти треть статей Земельного кодекса РСФСР 1991 г., Закон РСФСР «О земельной реформе» и ряд важнейших зе- мельно-правовых норм иных законов и подза- конных актов. То есть правовое поле было «рас- чищено» для реализации конституционных по- ложений, и велась активная работа над новыми земельным и гражданским кодексами. Однако получилось так, что первые 7-8 лет с момента принятия Конституции федеральное земельное законодательство вообще перестало развиваться, поскольку согласно ч. 3 ст. 36 Основ- ного закона страны условия и порядок пользова- ния землей могли определяться лишь на основе федерального закона (в 1992-1993 гг. правовое регулирование использования и оборота земель осуществлялось, главным образом, на основании указов Президента РФ), и до 2001 г. такой закон не был принят (отдельные, принятые в это время федеральные законы были весьма специализи- рованными - см. далее). Тогда как Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) был принят 30 ноября 1994 г., в частности, его часть первая, содержащая гл. 17 «Право собственности и иные вещные права на землю». Впрочем, до апреля 2001 г. данная гла- ва не вступала в силу. Но, тем не менее, в тот пе- риод именно правовые нормы ГК РФ развивали конституционные положения о балансе частных и публичных интересов в земельно-имуществен- ной сфере. В частности, способом реализации публичных интересов в землепользовании стали нормы о целевом назначении земельных участ- ков, о самостоятельности при их использовании, не нарушающей прав других лиц, о возможности их изъятия (как для государственных или муни- ципальных нужд, так и ввиду их ненадлежащего использования - п. 2 ст. 260, п. 3 ст. 261, ст. 279- 282, 284-286 ГК РФ). Принятие в октябре 2001 г. Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) с точки зрения обеспечения баланса частных и публичных интересов позволило решить две задачи: а) разграничить действие норм земельного и гражданского законодательства; б) устранить возникшую в 90-е гг. недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений. Результатом решения первой задачи стало то, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством (и иным - лесным, водным, о недрах, об охране окружающей среды). Также иное регулирование осуществляется отдельными специальными федеральными законами, например, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте сельхозземель). То есть, в соответствии с общепринятым принципом права земельное законодательство (как специальное в этом вопросе, как определяющее специфику реализации прав и обязанностей на специфич- ный объект) имеет приоритет над гражданским, которое устанавливает общие правила осущест- вления имущественных отношений (в том числе, в отношении земли)2. Наиболее явным примером в этом отноше- нии может служить регулирование частных и публичных сервитутов: первых как способа сгла- живания неудобств частных лиц при использо- вании земельных участков и иных объектов не- движимости (гражданским законодательством), а вторых - как способа реализации интересов государства, местного самоуправления или мест- ного населения (земельным законодательством). При этом первые регулируются ст. 247-276 ГК РФ (с 2015 г. в земельном законодательстве «частные сервитуты» именуются - просто «сервитуты»), а вторые - ст. 23 ЗК РФ. Вместе с тем, несмотря на логичность и ка- жущуюся простоту такого разграничения, его реализация в конкретных нормах гражданского и земельного законодательства носит ряд особен- ностей, а сами такие нормы во многих случаях содержат взаимные отсылки. Так, хотя закрытый перечень видов прав на землю содержится в зе- мельном законодательстве (гл. III, IV ЗК РФ), воз- никают они по основаниям, установленным граж- данским законодательством (п. 1 ст. 25 ЗК РФ). Важнейшей характеристикой вещи как объ- екта гражданских прав является степень ее обо- ротоспособности (наличие ограничений в обо- роте). Однако в отношении объектов земельных отношений ГК РФ с 1994 г. содержит лишь ссылку на земельное законодательство - земля и дру- гие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными спо- собами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Соответственно, ограничения оборотоспособности земельных участков были определены сначала в ЗК РФ (ст. 27), а затем и в Законе об обороте сельхозземель, которым уста- новлены дополнительные ограничения оборото- способности, как земельных участков сельскохо- зяйственного назначения (по кругу их приобре- тателей), так и земельных долей. Вносит ряд корректив публично-правово- го характера ЗК РФ и в правила совершения от- дельных сделок с землей, которые регулируются, главным образом, нормами ГК РФ. Например, хотя купля-продажа земельных участков регули- руется гл. 30 ГК РФ, но ЗК РФ (ст. 37) определяет как заведомо недействительное условие догово- См.: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и кон- цепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38-47; Жариков Ю.Г. Нор- мы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33-39. ра купли-продажи земельного участка, согласно которому будет ограничено дальнейшее распоря- жение земельным участком (его ипотека, аренда и иные сделки), т.е. ограничение оборотоспособ- ности земельного участка не может определяться соглашением частных лиц. Наконец, в большинстве случаев принуди- тельного прекращения прав на земельные участ- ки (их изъятие для государственных и муници- пальных нужд, ненадлежащее использование) материально-правовые нормы ГК РФ находят свою реализацию посредством процессуальных норм ЗК РФ. Отношения же по использованию и охране земель (и обеспечение при этом баланса указан- ных интересов) регулируются нормами ЗК РФ и других актов земельного законодательства. Рас- смотрим это на примере федеральных законов, развивающих специфичные аспекты земельного законодательства. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обеспечении плодородия) был принят в 1998 г. в целях регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении хозяйственной деятельности собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков. Его нормы обеспечивали, главным образом, публичные интересы в сельскохозяйственном землепользовании - сохранение производительной способности уникального природного ресурса. Данный закон менялся 7 раз. Практически все содержательные изменения предусматривали отмену его норм или изложение их в «усеченном варианте» (например, в 2004 г. из федеральных полномочий, ранее предусматривавших разработку и реализацию основных направлений государственной политики и федеральных целевых программ в данной области, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, контроль за их соблюдением и ряд иных полномочий, остались только связанные с федеральными целевыми программами)3. В частности, к настоящему времени признаны утратившими силу нормы изначальной редакции данного закона об основных направлениях государственного регулирования и управления, о финансировании научно-исследовательских ра- Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О вне- сении изменений в законодательные акты Российской Феде- рации и признании утратившими силу некоторых законода- тельных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации”» и ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». бот и национальном докладе в данной области, о сертификации почв, о лицензировании дея- тельности по агрохимическому обслуживанию, о государственном контроле за воспроизводством плодородия, об учете эталонных участков, о сти- мулировании инвестиционной деятельности по воспроизводству плодородия и др. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (ныне утратил силу) также отражал, главным образом, публичные интересы в земельноимущественной сфере. Согласно данному закону кадастр информационно обеспечивал: государственное и муниципальное управление земельными ресурсами; государственный контроль за использованием и охраной земель; мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия земель; землеустройство; обоснованную плату за землю и иную деятельность, связанную с владением, пользованием и распоряжением земельными участками (ст. 4). Однако спустя 8 лет данный закон был признан утратившим силу, и вместо государственного земельного кадастра теперь ведется государственный кадастр недвижимости. С точки зрения обеспечения баланса публичных и частных интересов соответствующий федеральный закон - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» имеет два ключевых отличия. Во-первых, ведение кадастра недвижимости не преследует вышеназванных целей, по сути, он лишь предваряет регистрацию прав на недвижимость (а с 2017 г. ведение такого кадастра и регистрации прав будет осуществляться в едином порядке и регламентироваться одним законом - Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости») и обеспечивает ее налогообложение. Во-вторых, с 2008 г. формирование земельных участков осуществляется в результате не землеустроительной, а кадастровой деятельности, которую осуществляют соответствующие инженеры на основе договора подряда. Что касается землеустройства, то соответствующий Федеральный закон «О землеустройстве» был принят 18 июня 2001 г. (№ 78-ФЗ). Конечно, в нем не имелось указания на государственный характер землеустройства (как это было в советский период), но среди других «земельных» законов данный закон, пожалуй, наиболее явно выражает публичные интересы. В частности, цели проведения землеустройства он определяет как обеспечение рационального использования и охраны земель, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов. Однако практически все изменения, которые указанный закон претерпел за минувшие 15 лет, вели к сужению сферы его действия. Так, в 2006 г. из состава землеустроительных ра- бот по изучению земель (ст. 9) были исключены гео- дезические и картографические работы, а из видов землеустроительной документации (ст. 19) - мате- риалы таких работ. Изменения же 2008 г., связанные с переходом к объединенному государственному ка- дастру недвижимости4, привели к пересмотру сле- дующих базовых положений: упразднено понятие территориального зем- леустройства, а вместо активной функции по образованию новых и упорядочению суще- ствующих объектов землеустройства введе- но лишь описание их местоположения; традиционный, многовековой объект землеустройства - земельные участки были исключены из числа объектов зем- леустройства; землеустройство перестало носить обя- зательный характер в случаях: 1) предо- ставления и изъятия земельных участков; 2) определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеу- стройства; 3) перераспределения исполь- зуемых гражданами и юридическими ли- цами земельных участков для осуществле- ния сельскохозяйственного производства; для уточнения или установления местопо- ложения объектов землеустройства и их границ перестала проводиться инвента- ризации земель; из состава работ по планированию и ор- ганизации рационального использова- ния земель и их охраны были исключены: 1) выявление земель, в границах которых могут быть предоставлены земельные участки гражданам и юридическим ли- цам; 2) выявление земель для включения в специальные земельные фонды (напри- мер, в фонд перераспределения); 3) опре- деление того, к каким установленным за- конодательством категориям и видам от- несены те или иные земли. В 2014-2015 гг. из числа объектов землеу- стройства были исключены зоны с особыми ус- ловиями использования территорий: сначала такие, которые устанавливаются в целях охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а затем и все остальные5. Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О вне- сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законода- тельных актов) Российской Федерации в связи с приня- тием Федерального закона “О государственном кадастре недвижимости”». Федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от Таким образом, на примере законодательно- го регулирования проведения землеустройства (как и других рассмотренных выше законов) на- глядно проявилась тенденция по сокращению числа правовых норм, обеспечивающих реали- зацию публичных интересов в земельно-имуще- ственной сфере. Принятый также в 2001 г. Федеральный за- кон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» дей- ствовал всего 5 лет. И хотя после признания его утратившим силу нормы-основания соответству- ющего разграничения в измененном виде были включены в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земель- ного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1), но ряд процедурных вопросов при этом остался без законодательного урегулирования. Непосредственно обеспечивающим баланс пу- бличных и частных интересов стал Закон об обороте сельхозземель, первоначальная редакция которого в этом отношении была, пожалуй, наиболее сбаланси- рована, - допускается продажа земельного участка любому лицу (кроме иностранного), но при соблю- дении преимущественного права его покупки госу- дарством (указанное право может делегироваться органам местного самоуправления - если так решат региональные законодатели); ограничение концен- трации у одного лица скупленной или приобретен- ной им по иным основаниям земли и др.6 При этом самой проблемной сферой регули- рования данного закона являются вопросы обо- рота земельных долей, образованных при прива- тизации земель колхозов и совхозов еще в начале 90-х гг. (учитывая особенности правового статуса этих долей, особенностей их образования, круга лиц, вовлеченных в соответствующие правоот- ношения7). Причем, баланс публичных и частных интересов в данном сегменте землепользования имеет явно выраженный характер соотношения: производственно-экономических инте- ресов (позволить сельскохозяйственным организациям продолжить хозяйственное использование угодий, исключив при этом сокращение обрабатываемой ими площади по организационно-правовым причинам); интересов более 10 млн граждан - соб- ственников земельных долей на получение дохода в денежной или натуральной форме либо иных благ от земли, переданной им в 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земель- ный кодекс Российской Федерации и отдельные законода- тельные акты Российской Федерации». См.: Клейменова Е.С. Соотношение частных и публич- ных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юридический мир. 2010. № 11. С. 30-34. См.: Улюкаев В.Х. Земельная доля: понятие и правовое положение // Землеустройство, кадастр и мониторинг зе- мель. 2007. № 1. С. 49-53. общую долевую собственность в период ак- тивной фазы земельной реформы. Наиболее существенные изменения в Закон об обороте сельхозземель, связанные с земельными долями, были внесены в 2005 и 2010 гг. В первом случае в целях создания условий для ведения более стабильного аграрного производства круг возмож- ных покупателей земельной доли (без ее выделения в земельный участок) был ограничен, - только дру- гие сособственники и сельскохозяйственная орга- низация (либо член крестьянского (фермерского) хозяйства), использующая находящийся в долевой собственности земельный участок. Тогда же суще- ственную трансформацию претерпел и механизм преимущественного права покупки земельной до- ли8, - указанное право перешло от органов публич- ной власти к вышеназванным сельскохозяйствен- ным организациям9. Изменения же 2010 г.10 позволи- ли в судебном порядке признавать невостребован- ные доли муниципальной собственностью. В целом, изменения, внесенные за последние годы в Закон об обороте сельхозземель, «сдвинули» баланс публичных и частных интересов в пользу первых. На обеспечение сохранения целевого на- значения земельных участков при их использо- вании и определение случаев и порядка, когда допускается изменение такого назначения (т.е. публичных интересов), направлен Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О перево- де земель или земельных участков из одной ка- тегории в другую». До настоящего времени он не претерпел сколь-либо значительных изменений. Однако согласно Основам государственной по- литики использования земельного фонда РФ на 2012-2017 гг.11 принцип деления земель по целево- му назначению на категории должен быть исклю- чен из земельного законодательства12. Что касается непосредственно ЗК РФ, то он претерпел весьма значительные изменения (особенно в 2014-2015 гг.13). При этом в вопро- Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О вне- сении изменений в Федеральный закон “Об обороте зе- мель сельскохозяйственного назначения” и Федеральный закон “О землеустройстве”». См.: Липски С.А. О развитии федерального законо- дательства, регулирующего оборот земель сельскохозяй- ственного назначения // Аграрное и земельное право. 2013. № 2. С. 81-86. Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». Утв. распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р. См.: Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отме- ны деления земель на категории в условиях реформировасах изменения соотношения в нем публичных и частных интересов наиболее значимыми стали новые правила изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (всту- пившая в силу с 2015 г. гл. VII.1 ЗК РФ)14, которые, с одной стороны, несколько упрощают такое изъ- ятие, а с другой - в определенной степени уси- ливают защиту интересов частных лиц (напри- мер, предусматривая денежную компенсацию не только собственникам земельных участков, но и тем, кто обладает ими на ином вещном праве). Общим выводом о сформировавшейся за по- следние полтора десятилетия тенденции являет- ся следующее: многие нормы федеральных законов (и несколько законов полностью), регулиру- ющие обеспечение публичных интересов, связанных с организацией более рацио- нального использования земельных ре- сурсов, их защитой, сохранением их для будущих поколений, признаются утратив- шими силу. При этом в вопросах, обеспе- чивающих рациональность землепользо- вания, законодательство фактически не развивается (в отличие от имущественных аспектов земельных отношений, вопросов предоставления, изъятия и учета земель); права граждан - собственников земель- ных долей оказались существенно уреза- ны в пользу сельскохозяйственных орга- низаций. В некоторой степени это можно расценивать как правовую меру, направ- ленную на обеспечение вышеназванной рациональности землепользования, по- скольку именно такие организации (в от- личие от граждан - собственников до- лей) в состоянии надлежащим образом использовать земельные угодья; законодательство развивается по пути обеспечения упрощения изъятия земель- ных участков и реализации иных управ- ленческих функций в земельно-имуще- ственной сфере. Как правило, соответ- ствующие законотворческие инициативы законодатель принимает по предложению исполнительной власти, которая таким путем упрощает условия своей деятель- ности. Таким образом, соотношение частных и пу- бличных интересов в современном земельном законодательстве стало несколько отличным от сформировавшегося на рубеже ХХ-ХХI вв. При этом опыт земельных преобразований и правоприменительная практика позволяют оце- нить непосредственно конституционные полония земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 11. С. 37-42. См.: Липски С.А. Особенности развития земельного законодательства в постсоветской России // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 1 (2). С. 50-57. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». жения о балансе частных и публичных интересов в землепользовании как оптимальные, которые, с одной стороны, получили достаточную кон- кретизацию в земельном законодательстве, а с другой стороны - обладают потенциалом для их дальнейшего развития.

About the authors

S A Lipski

Land Law of the State University

Email: lipski-sa@yandex.ru

References

Supplementary files