General characteristics of regulating responsibility for abuses of power in russia: historical aspect

Abstract

The article identified and analyzed the historical experience ot the Russian Federation on issues of qualification and the regulation of liability for abuses of power, selected some general indications of the techniques of making composition for possible perspective of historical continuity. The author comes to the conclusion a number of proposals on improvement of structure of a crime under article 285 of the Criminal Code.

Full Text

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О противодействии коррупции» «корруп- ция - это злоупотребление служебным поло- жением, дача взятки, получение взятки, злоупо- требление полномочиями и т.д.»1. Вместе с тем в настоящее время в российском законодательстве такие понятия, как «коррупционное преступле- ние», «коррупционное правонарушение», не рас- крываются. Субъектами в составах указанных преступлений выступают должностные лица, на- деленные дискреционными полномочиями2. Содержание понятия должностного лица рас- крывается в Уголовном кодексе РФ3 (далее - УК РФ). Ответственность за должностные преступле- ния предусмотрена в гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных органи- зациях» и 30 «Преступления против государствен- ной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ. В свою очередь, ст. 285 УК РФ раскрывает понятие должностного лица и формирует базовые признаки злоупотребления должностными полномочиями как использование должностным лицом своих служеб- ных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной лич- ной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или тяжких последствий, составляет лишение свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать опре- деленные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет4. Таким образом, деяния, предусмотренные ст. 285 УК РФ, в целях настоящей статьи будут ис- пользованы при характеристике применительно и к должностным преступлениям и к преступлени- ям коррупционной направленности. Как отмечал Президент РФ Владимир Путин на расширенном заседании коллегии МВД в марте 2015 г. статистика свидетельствует, что в результате принимаемых мер наметилась тенденция к сниже- нию уровня коррупции, но факты говорят иотом, что проблема еще далеко не решена5, важным направле- нием работы остается декриминализация экономи- ки, участие в создании здоровой деловой среды6. Согласно статистической отчетности След- ственного комитета РФ за период январь-июнь 2015 г. возбуждено более одиннадцати с полови- ной тысяч уголовных дел коррупционной направ- ленности7. Безусловно, проявления экономических и коррупционных преступлений несут прямую угрозу безопасности и национальному суверени- тету страны8. Для более углубленного исследова- ния влияния уголовно-правовых мер на преду- преждение должностных преступлений и борьбу организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Максимальная санкция, предусмотренная по данной статье, при наступлении 1 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ с изменениями и дополне- ниями // Парламентская газета. 2008. 31 дек. № 90 // СПС «КонсультантПлюс». 2 Мусаелян М.Ф. Совершенствование уголовной полити- ки в сфере противодействия коррупции в Российской Фе- дерации // Журнал российского права. 2014. № 5. С. 56-66. 3 Примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ: при- нят Гос. Думой ФС РФ 24.05.1996, ред. от 30.03.2015, с изм. от 07.04.2015 // Российская газета. 1996. 18 июня. № 113 // СПС «КонсультантПлюс». 4 Уголовный кодекс РФ: принят Гос. Думой ФС РФ 24.05.1996, ред. от 30.03.2015, с изм. от 07.04.2015 // Рос- сийская газета. Российская газета. 1996. 18 июня. № 113 // СПС «КонсультантПлюс». 5 Расширенное заседание коллегии МВД // Президент России. г. Москва, 04 марта 2015 г. URL: http://www.kremlin. ru/events/president/news/47776. 6 Расширенное заседание коллегии МВД // Президент Рос- сии. г. Москва, 21 марта 2014 г. URL: http://www.kremlin.ru/ news/20624. 7 В СК России состоялось расширенное заседание колле- гии по итогам работы за 1-е полугодие 2015 г. // Следствен- ный Комитет РФ. г. Москва, 21 июля 2015 г. URL: http:// sledcom.ru/news/item/950225. 8 Там же. с ними необходимо обращение к историческому опыту применения этого института. Анализ ретроспективы уголовного законода- тельства применительно к должностным злоупо- треблениям способствует осмыслению современ- ных условий. В этой связи слова Н.Г. Чернышев- ского о том, что «без истории предмета нет теории предмета»9 приобретают особую актуальность. На различных этапах развития российской государственности такая ответственность на- ступала лишь за вред, причиняемый государ- ственным интересам, государю, казне. На более поздней стадии появились уголовно-правовые нормы, обеспечивающие охрану прав и интере- сов личности от различных злоупотреблений со стороны должностных лиц. Для того чтобы уста- новить уголовную ответственность должност- ных лиц за «превышение власти», причиняющее вред правам и интересам личности, Российско- му государству потребовалось около десяти сто- летий. Некоторые особенности квалификации должностных преступлений и регламентацию ответственности за них в России в историческом аспекте удобнее представить в таблице. Изложенное свидетельствует о том, что на раннем этапе развития государственности Руси, в период появления уголовных законов, суще- ствовала ответственность за должностные злоу- потребления: превышение власти, использова- ние ее в корыстных целях. Понятие «превышение власти» устанавливало запреты на частные виды нарушения властных пол- номочий в отдельных сферах функционирования государства (судопроизводства, военной службы) и впервые предусматривалось в Уложении о наказани- ях уголовных и исправительных 1845 г. Так, превы- шение власти определялось как расширение предо- ставленных либо присвоение не предоставленных законом служащему прав, а равно совершение за- конных действий без надлежащего разрешения на- чальства, и различалось в зависимости от «важно- сти дела» и сопровождавших его обстоятельств. Уложение о наказаниях уголовных и испра- вительных представляет несомненный интерес применительно к сегодняшним российским про- блемам. В нем, в частности, предусматривался са- мостоятельный пятый раздел «О преступлениях и проступках по службе государственной и обще- ственной». Таковые имели место в случаях, когда они совершались должностными лицами, если ими что-либо было «учинено или допущено» 10. 9 Чернышевский Н.Г. Собр. соч.: в 15 т. Т. 11. М.: ГИХЛ, 1949. С. 265. 10 Солодкин И.И. Очерки по истории русского уголовно- го права. Л., 1961. 412 с.; Таганцев Н.С. Лекции по уголов- ному праву. Часть Общая. Вып. 1. М.: Просвещение, 1993. 215 с.; Рогов В.А. История государства и права России IX - начала XX веков. М.: Зерцало, ТЕИС, 1995. 303 с.; Исаев И.А. История государства и права России: полный курс лекций. М.: Юристъ, 1994. 215 с. Наряду с активными действиями виновного превышение власти могло образовывать и пре- ступное бездействие (ст. 368), и здесь законода- телем использован прием, в соответствии с кото- рым конструировались самостоятельные составы преступлений с учетом особенностей объектив- ной стороны деяния. Преступное бездействие определялось как «неупотребление чиновником или должностным лицом в надлежащее вре- мя всех указанных или дозволяемых законами средств, какими он имел возможность предупре- дить или остановить какое-либо злоупотребле- ние или беспорядок, и чрез то предохранить го- сударство, общество или вверенную ему часть от ущерба или вреда»11. В Уголовном уложении 1903 г. предусматри- валась ответственность за должностные престу- пления по 51 составу. Кроме того, несколькими составами были представлены формы должност- ного бездействия по службе, такие как: неприня- тие виновным мер по предупреждению и пресе- чению вреда, угрожающему порядку управления или казенному, общественному интересу; непри- нятие виновным мер к обнародованию, объявле- нию или приведению в действие закона и др. Вместе с тем в рекомендательном законо- дательном акте для Содружества Независимых Государств, принятом на седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи госу- дарств - участников Содружества Независимых Государств (постановление № 7-5 от 17 февраля 1996 г.), Модельном уголовном кодексе, наряду с составом «злоупотребление служебным положе- нием» (ст. 301) предусмотрена ответственность за умышленное бездействие по службе (ст. 302). По мнению автора, данный опыт не может остаться без внимания, представляет большее значение для совершенствования современного российского законодательства12. Так, принимая во внимание действующий опыт государств постсоветского пространства, возвра- щаясь к нормам Уголовного уложения 1903 г., учи- тывая, что совершение преступления, предусмо- тренного ст. 285 УК РФ, возможно посредством как действия, так и бездействия, автором предлагается изложить ст. 285 УК РФ в следующей редакции: «Использование должностным лицом своих слу- жебных полномочий вопреки интересам службы, а равно сознательное неисполнение своих служебных полномочий, которые оно должно и могло было со- вершить, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интере- сов граждан или организаций либо охраняемых за- коном интересов общества или государства». 11 Там же. 12 Ответственность за должностные преступления в за- рубежных странах / отв. ред. Ф.М. Решетников. М.: Юрид. лит., 1994. 128 с. Некоторые особенности регламентации ответственности за должностные преступления в России: исторический аспект Таблица № п/п Период Исследуемый нормативный правовой акт Составы должностных преступлений, характеристики, особенности Предусматриваемая ответственность Примечание 1. Древняя Русь Судебник 1497 г. Крамола (государственное преступление); Подым (антиправительственная агитация) Применение института смертной казни за госу- дарственные преступле- ния Дано определение «пре- ступления» - «лихое дело», причинявшее ущерб государству и господствующему клас- су. Введен новый вид преступлений - госу- дарственные 2. Древняя Русь Судебник 1550 г. Крамола (государственное преступление); Подым (ан- типравительственная агита- ция. Дополнительно введен как состав преступления подлог судебных актов Применение института смертной казни за государ- ственные преступления. Применение дополнитель- но тюремного заключения как вида наказания 3. Русское царство Соборное уложение 1649 г. Лихоимство (взяточничество, неправомерные поборы, вы- могательство), неправосудие (заведомо несправедливое решение дела, обусловленное корыстью или личной непри- язнью), подлоги по службе (фальсификация документов, сведений, искажения в де- нежных бумагах и т.д.), воинские преступления (на- несение ущерба частным лицам, мародерство, побег из части) Предусматривалось ши- рокое (в 63 случаях) при- менение смертной казни, членовредительные на- казания (урезание языка, ушей, пальцев, руки) Тюрьма не играла значительной роли в карательной системе (как место предвари- тельного заключения), широко применялась ссылка 4. Русское царство, Российская империя Артикулы воинские Петра I 1715 г. Злоупотребление властью в корыстных целях, взяточ- ничество, неповиновение начальству, отказ от выпол- нения служебных обязан- ностей Смертная казнь, телесные наказания (членовредитель- ные, клеймение, болезнен- ные), каторжные работы, тюремное заключение, ли- шение чести и достоинства, имущественные наказания (конфискация имущества, штраф, вычет из жалова- ния). Предусматривалось церковное покаяние Введен новый вид на- казания - каторга 5. Российская империя Уложение o наказаниях уголовных и ис- правительных 1845 г. Должностные преступле- ния: взяточничество, опоз- дание на работу и др. Предусматривалось 11 ро- дов наказаний, разделен- ных на 35 ступеней (от смертной казни до вну- шения) Определено понятие «превышение власти» как расширение пре- доставленных либо присвоение не предо- ставленных законом прав, совершение законных действий без надлежащего раз- решения начальства 6. Российская империя Уголовное уложение, 1903 г. Ответственность за должност- ные преступления предусма- тривалась в гл. 37 «О пре- ступных деяниях по службе государственной и обществен- ной» содержала 51 состав (ст. 636-687). Несколькими составами были представлены формы должностного бездей- ствия по службе (ст. 639-652): непринятие виновным мер по предупреждению и пре- сечению вреда, угрожающему порядку управления или ка- зенному, общественному ин- тересу; непринятие виновным мер к обнародованию, Появился исчерпываю- щий список наказаний: смертная казнь, ссылка и каторжные работы, ссылка на поселение (в Сибирь), исправительный дом, кре- пость, тюрьма, арест, де- нежные взыскании и др. Уголовное уложение 1903 г. в ч. 4 ст. 636 давало законода- тельное определение служащего как лица, несущего обязанности или исполняющего временное поручение по службе государ- ственной или обще- ственной, в качестве должностного лица, или полицейского, Окончание таблицы № п/п Период Исследуемый нормативный правовой акт Составы должностных преступлений, характеристики, особенности Предусматриваемая ответственность Примечание 6. Российская империя Уголовное уложение, 1903 г. объявлению или приведе- нию в действие закона или иного Высочайшего по- веления, обязательного по- становления; недоведение до сведения своего начальства о получении входящей бумаги, если последовал важный вред для порядка управле- ния; недонесение, вопреки обязанности, своему началь- ству, полицейской или су- дебной власти об учиненных тяжких преступлениях и др. или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управле- ния. Закон не выделял какие-либо признаки субъекта, делал ак- цент на некоторых видах должностей 7. РСФСР (СССР) УК РСФСР 1922 г. Ответственность за долж- ностные преступления предусматривалась в гл. II «Должностные (служебные) преступления», ст. 105-118), в том числе ст. 105 - злоу- потребление властью, 106 - превышение власти (совершение действий, явно выходящих за пределы предоставленных долж- ностному лицу прав и полномочий); ст. 107 - без- действие власти (невыпол- нение должностным лицом действий, которые он по обязанности своей службы должен был выполнить) Лишение свободы или принудительные работы на срок до одного года или увольнение с должности, а при особо отягчающих об- стоятельствах - высшая мера наказания - смерт- ная казнь Разграничение смеж- ных составов превы- шения должностных полномочий и злоупо- требления ими, увели- чение числа квалифи- цирующих признаков. сформулировано по- нятие «должностного лица» (в примечании к ст. 105) 8. РСФСР (СССР) УК РСФСР 1960 г. Ответственность за долж- ностные преступления предусматривалась в гл. VII «Должностные преступления», ст. 170-175, в т.ч. злоупотребление вла- стью или служебным поло- жением, превышение власти или служебных полномо- чий, халатность, получение взятки, дача взятки, по- средничество во взяточни- честве, должностной подлог, нарушение антимонополь- ного законодательства Лишение свободы на срок до трех лет, или ис- правительными работами на срок до двух лет, или увольнением от должно- сти до пятнадцати лет с конфискацией имуще- ства В примечании к ст. 170 в определении понятия «должност- ное лицо» уклон был сделан на функции представителя власти, организационно-рас- порядительные или административно-хо- зяйственные обязан- ности, а не на место его работы 9. Российская Федерация УК РФ 1996 г. Ответственность за долж- ностные преступления предусматривается в гл. 23 «Преступления против ин- тересов службы в коммерче- ских и иных организациях», гл. 30 «Преступления про- тив государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»: Злоупотребление полно- мочиями, превышение должностных полномочий, получение/дача взятки, слу- жебный подлог и др. Лишение свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать опреде- ленные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет Понятие должностно- го лица раскрывается в примечании к ст. 285 УК РФ Опыт исторического прошлого развития уго- ловных норм о должностных преступлениях в це- лом и о злоупотреблении должностными полно- мочиями в частности показывает, что данные составы преступлений отражают все политические преобразования и изменения, происходящие в государстве. Поэтому нормы о злоупотреблении должностными полномочиями эволюционируют в зависимости от конкретной политической об- становки, сложившейся в стране. Высказанные соображения в полной мере от- носятся к регламентации ответственности за со- вершение должностных преступлений, что и в на- стоящее время является одной из актуальных про- блем для современного российского общества.