Legal mechanisms of economic and socio-cultural adaptation of migrants in foreign federative states: problems and solutions✳

Full Text

Характерной особенностью иммиграцион- ных процессов большинства экономиче- ски развитых федеративных государств является достаточно высокий уровень внешней ми- грации населения. По итогам 2015 г. Канада седь- мая страна в мире по динамике миграции наро- донаселения. Согласно докладу Международной организации по миграции (МОМ) в 2015 г. число международных мигрантов в мире стало самым высоким за всю историю наблюдений, достигнув 244 млн человек. В 2013 г. этот показатель состав- лял 232 млн человек. В докладе организации так- же отмечается, что в 2015 г. было зафиксировано самое крупное вынужденное перемещение насе- ления после Второй мировой войны. Число бе- женцев, а также вынужденно перемещенных лиц в странах Африки, Ближнего Востока и Юго-Вос- точной Азии резко увеличилось из-за обостре- ния вооруженных конфликтов, при этом количе- ство просьб о предоставлении убежища в 2014 г. и первой половине 2015 г. практически удвоилось, увеличившись с 558 тыс. до почти 1 млн1. ✳ Статья подготовлена в рамках гранта РГНФ № 14-03- 00524 «Защита прав ребенка в русско-финской семье: между- народные стандарты, межкультурные различия, конститу- ционно-правовое регулирование». Данные из Доклада Международной организации по миграции (МОМ) за 2015 г. (в десятке стран, принимающих наибольшее число мигрантов: 1) США (число мигрантов: 46,8 млн); 2) Германия (число мигрантов: 12 млн); 3) Россия (число мигрантов: 11,9 млн); 4) Саудовская Аравия (число мигрантов: 10,2 млн); 5) Великобритания (число мигрантов: 8,5 млн); 6) ОАЭ (число мигрантов: 8 млн); 7) Канада (число мигрантов: 7,8 млн); 8) Франция (число мигрантов: 7,7 млн); 9) Австралия (число мигрантов: 6,7 млн); 10) Испания (число мигрантов: 5,8 млн). 20 апреля 2016 г. // URL: http://rus.delfi. lv/news/daily/abroad/top-10-stran-s-samym-bolshim-chislommigrantov-ssha-lider-rossiya-tretya.d?id=47339453. Другой важной причиной внешней миграции населения является экономический фактор. В значительной степени это связано как с социаль- но-экономической привлекательностью развитых стран, так и с ростом человеческой мобильности в условиях мировой глобализации. Так, например, Канада, страна с федеративным устройством, име- ет многолетний и богатейший опыт регулирова- ния иммиграционных процессов. На протяжении всей своей истории канадское общество развива- лось под воздействием мощного притока пересе- ленцев из других регионов мира2, что обусловило важное значение иммиграции для социально-эко- номического развития Канады3, особенно в XX в., когда Канада стала одним из наиболее развитых и процветающих государств мира4. Именно на этот период канадской истории приходится наиболь- шая динамика роста населения страны за счет им- миграционных потоков. Главными факторами, определяющими при- нятие Министерством гражданства и иммигра- ции Канады (Citizenship and Immigration Canada, далее по тексту - Министерство иммиграции) решений о даче разрешений на въезд в Канаду иностранных граждан, является потенциальная способность последних принести существенную См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедиче- ский справочник / отв. ред. д.ю.н., профессор А.Я. Суха- рев. М.: Норма (ИНФРА-М), 2000. С. 5. См.: Чонка А. Трансформация иммиграционной поли- тики Канады на протяжении XIX-XX веков и ее послед- ствия [электронный ресурс], 01.07.2004 // URL: http: www. niworld.ru/referat/doklad/Chonk.htm. См.: Forging our legacy: Canadian Citizenship and Im- migration, 1900-1977 [электронный ресурс] // URL: http: www.cic.gc.ca/english/department/legacy/chap-1.html. пользу социально-экономическому развитию страны, а также необходимость выполнения гу- манитарных обязательств Канады5. Одной из самых распространенных форм иммиграции иностранных граждан в Канаду яв- ляется переезд на постоянное место жительства. В соответствии со ст. 6 Конституционного акта Канады 1982 г. всякое лицо, обладающее правом постоянного проживания в Канаде, имеет право: а) передвигаться по всей стране и селиться в лю- бой провинции; б) зарабатывать себе средства к существованию в любой провинции. Актом об иммиграции6 выделяются три ос- новные категории постоянно проживающих ино- странных граждан: 1) лица, допускаемые в страну по экономическим основаниям; 2) лица, допу- скаемые в страну по семейным обстоятельствам; 3) лица, находящиеся под защитой по гуманитар- ным основаниям. Категория иммигрантов по экономическим основаниям, которая представляет и для Рос- сии наибольший интерес, представлена в Ка- наде трудовыми иммигрантами и включает: квалифицированных рабочих (skilled workes); бизнес-иммигрантов (business-immigrants); иммигрантов, осуществляющих деятельность в специфических сферах (live-in caregivers); 4) иммигрантов, специально отобранных провинциями и территориями Канады для осуществления трудовой деятельности (provincial nominees). В 2004-2005 гг. примерно 55-60% вновь прибывающих на постоянное проживание иностранных граждан относились именно к иммигрантам по экономическим основаниям7, среди которых можно выделить следующие категории иностранных граждан. Квалифицированные рабочие. В целях соответствия текущим и будущим требованиям канадского рынка труда введенные Актом об иммиграции критерии в отношении данной категории иммигрантов связаны с отбором тех, кто способен адаптироваться к развивающемуся рынку труда. Новая система отбора направлена на привлечение в страну действительно высококвалифицированных специалистов, которые смогут легко адаптироваться к постоянно развивающейся экономике, основанной на использовании все большего количества информации. Если раньше до 2010 г. предпочтение отдавалось специалистам, чья профессия была востребована в данный момент, то в соответствии с но- См.: История иммиграции [электронный ресурс] // URL: http: www.city. tomsk.net/~canada/ih.htm. См.: Immigration and Refugee Protection Act, 2001 (офи- циальный сайт Министерства юстиции Канады) [WWWвым законодательством более важным считается критерий профессиональных навыков, позво- ляющих быстро адаптироваться к меняющейся ситуации на рынке труда8. Серьезным измене- нием является и отмена списка приоритетных профессий для лиц, иммигрирующих в Канаду. При подсчете баллов предпочтение должно отда- ваться специалистам широкого профиля с прак- тическим опытом работы; при рассмотрении документов учитываются также неофициальные приглашения на работу от представителей се- мейного и малого бизнеса. Бизнес-иммигранты. Отбор бизнес-имми- грантов осуществляется с учетом их возможно- стей по обеспечению работой себя и иных жи- телей Канады, а также вложению ими средств в канадскую экономику. В рамках данной группы законодательством Канады предусмотрена их дифференциация на следующие виды иммигран- тов: 1) по иммиграционной программе «Инве- стор» привлекаются иммигранты, имеющие опыт управления бизнесом и капиталом; 2) иммигра- ционная программа «Предприниматель» направ- лена на привлечение мигрантов, имеющих опыт предпринимательской деятельности, который может быть использован во благо Канады; 3) «са- монаемные» иммигранты (self-employed persons) должны продемонстрировать свою способность и намерение к самонаемному труду по прибытии в Канаду и способность внести вклад в особые сфе- ры экономической деятельности, например, в об- ласти культуры, спорта или фермерства. Иммигранты, осуществляющие деятельность в социальной сфере. Данная категория включает иммигрантов, прибывающих в Канаду для осущест- вления видов работ, в отношении которых испыты- вается недостаток рабочих из числа канадцев и по- стоянно проживающих иммигрантов. У лиц данной категории должны быть навыки ухода за детьми, больными и престарелыми людьми. Кроме того, от них требуется знание английского или французско- го языков на уровне свободного общения. Изначаль- но кандидатам, прошедшим отбор, предоставляется статус временно проживающих, после двух лет они получают право подачи заявления о предоставлении статуса постоянно проживающих. Иммигранты, отбираемые провинциями и территориями для осуществления трудовой де- ятельности. Программа по привлечению имми- грантов, отбираемых провинциями и террито- риями для осуществления трудовой территории, позволяет провинциям и территориям Канады оказывать влияние на формирование иммигра- ционных процессов в целях оптимального ис- пользования иммиграционных ресурсов в инте- ресах своего развития. документ] // URL: http://laws.justice.gc.ca/en/I-2.5/64755.html. См.: Annual Report to Parliament on Immigration 2005. [электронный ресурс] // URL: http: www.cic.gc.ca/english/ pdf/pub/immigration2005_e.pdf. См.: Proposed Changes to Canadian Immigration Law [электронный ресурс] // URL: http: www.mccarthy.ca/pubs/ publication2015.asp?pub_code=452. Главным инструментом активной, экономи- чески ориентированной миграционной поли- тики Канады является балльная система отбора, которая была введена в 1967 г.9 Она включает минимальное число баллов, которое кандидат должен набрать для прохождения. Пять основ- ных критериев, которые присутствуют в системе: образование, сфера деятельности, опыт работы, язык, возраст. Затем баллы могут начисляться по следующим показателям: предложение рабо- ты, размер предыдущей зарплаты, предыдущий опыт работы или образование в стране иммигра- ции, присутствие близких родственников, осо- бенности поселения (где именно хочет селиться иммигрант), инвестирование в экономику при- нимающей страны с созданием рабочих мест. Балльная система имеет преимущества не только в экономической, но и социально-по- литической сфере. Во-первых, универсальные, объективные критерии отбора, определяемые в соответствии с потребностями общества и эко- номики, внушают больше доверия гражданам и самим иммигрантам. Долгосрочное планирова- ние снижает негативное отношение местных ра- бочих к приезжим и посылает сигнал о том, что отбор служит экономическим интересам страны, укрепляя ее конкурентные позиции в современ- ном мире. Кроме того, правительство берет на себя ответственность за функционирование им- миграционной системы, снимая ее с работодате- лей и семей мигрантов. Во-вторых, балльная система заранее инфор- мирует мигрантов о том, какие требования будут к ним предъявляться, и дает возможность рас- считать свои шансы на получение разрешения, мотивируя их, таким образом, пройти необхо- димую подготовку10. Например, дополнительные баллы даются за несколько лет обучения канди- дата или его супруга(-и) в Канаде, предыдущий опыт работы в стране и даже уровень образова- ния супруга(-и). Правовой основой иммиграционных программ является ст. 95 Конституционного акта от 1967 г., устанавливающая, что регулирование им- миграции является сферой совместного ведения федерального законодательного органа власти Канады и законодательных органов власти про- винций и территорий Канады11, а также ст. 8 (1) Акта об иммиграции, согласно которой министр гражданства и иммиграции вправе подписывать соглашения с провинциями и территориями для координации и повышения эффективности реа- лизации иммиграционных программ12. В последнее время иммиграционная поли- тика Канады в большей степени имеет эконо- мическую направленность. Так, 20% постоян- ного населения и 50% ежегодного роста населе- ния - иммигранты. Иммиграционная политика поставлена на государственный уровень и на- правлена на решение: демографической пробле- мы в стране; привлечения инвестиций и высоко- квалифицированной рабочей силы и специали- стов; проблем воссоединения семей; гуманитар- ных программ и предоставление политического убежища беженцам. Начиная с 2015 г., получение статуса постоян- ного жителя Канады осуществляется по програм- ме «Express Entry». Кандидаты, подавшие прось- бу по данной программе, отбираются по систе- ме комплексного отбора - «CRS»13. Программа предполагает, что любой желающий может сво- бодно подать документы на иммиграцию, доста- точно заполнить специальную анкету. Ограниче- ний по количеству заявок нет. Далее все анкеты кандидатов попадают в специальный «Еxpress Entry pool», где их рассматривает специальная комиссия и присваивает определенное количе- ство баллов по многим критериям. После оценки всех кандидатов, их анкеты хранятся в системе до 12 месяцев, ожидая рассмотрения канадскими работодателями. Как только канадский работо- датель высылает приглашение кандидату, то на- чинается процедура оформления визы. В частности, в настоящее время иммиграция в Канаду возможна по следующим федеральным иммиграционным программам: «Квалифициро- ванный специалист» (Skilled Worker Class); биз- нес-иммиграция для предпринимателей и инве- сторов (Business Class); иммиграция по семейно- му классу или воссоединение семьи (Family Class); беженцы (Refugee); гуманитарные программы. С 2015 г. увеличена квота для въезда иностран- ных граждан с 250 тыс. до 280 тыс., из них эко- номическая иммиграция - 64,9%; иммиграция по программе семейного спонсорства - 24,4%; оставшиеся 10,7% выделяются на беженцев. Также в Канаде действуют провинциальные и территориальные (региональные) программы для мигрантов. Так, Министерством иммиграции Канады заключено шесть рамочных соглашений по вопросам миграции с Квебеком, Манитобой14, Британской Колумбией, Саскачеваном, Островом Принца Эдуарда и Юконом. Данные соглашения См.: Immigration, Asylum and Nationality Act 2006 // URL: http://www.opsi.gov.uk/ acts/acts2006/ plain/ukpga_20060013_en. См.: Papademetriou Demetrios G. Selecting Economic Stream Immigrants through Points Systems // Migration Poli- cy Institute. May 2007. The Constitution Act, 1867 (официальный сайт министерства юстиции Канады) [электронный ресурс] // URL: laws.justice.gc.ca/en/const/ c1867_e. html#distribution. Immigration and Refugee Protection Act, 2001 (официальный сайт Министерства юстиции Канады) [WWWдокумент] // URL: http://laws.justice.gc.ca/en/I-2.5/64755.html. Данные с сайта Правительства Канады. Government of Canada. Date Modified: 18.12.2015 // URL: http://www.cic. gc.ca/english/express-entry/. Canada Yearbook 1978-1979/ Ottawa, 1979, p.154. определяют полномочия территорий и провин- ций и механизмы взаимодействия с федеральным органом власти в сфере иммиграции (например, исключительное право некоторых субъектов на осуществление отбора иммигрантов и на опреде- ление числа иммигрантов, которые необходимы региональной экономике). Такие соглашения позволяют определять ко- личество работников, необходимых для собствен- ных экономических нужд каждой из провинций (территорий), входящих в состав Канады, а также устанавливать определенные требования к канди- датам - мигрантам от провинции (территории) Так, например, в Британской Колумбии кандидат должен быть специалистом в следующих областях: туризм; кинематография; IT-бизнес; ресторанный и гостиничный бизнес; аэрокосмическая сфера; в Манитобе предъявляются следующие требования к кандидату - возраст не старше 35 лет, образова- ние, английский (не меньше 6 баллов, IELTS), опыт работы - от 1 года, обязательное условие - про- живание на территории Манитобы не менее 3 лет) и т.д. Также иммигранты данной категории должны соответствовать федеральным требованиям по со- стоянию здоровья и национальной безопасности, но не подпадают под требования о профессиональ- ной подготовке для получения разрешения на въезд, установленные федеральным законодательством. Одним из наиболее комплексных соглаше- ний в сфере иммиграции является Канадско-Кве- бекское соглашение по вопросам иммиграции и допуска временно пребывающих иностранных граждан, заключенное 5 февраля 1991 г. (далее - Соглашение об иммиграции) (еще в 1978 г. бла- годаря договору между федеральным правитель- ством Канады и Квебеком провинция получила право проводить независимую иммиграционную политику и оценивать кандидатов на профес- сиональную иммиграцию в соответствии с соб- ственной балльной системой, списками профес- сий привилегированного образования. В рамках этого договора правительство Квебека открыло в канадских посольствах ряда стран свои иммигра- ционные представительства). Согласно данному соглашению власти Квебека вправе определять ежегодные цели своей иммиграционной полити- ки, самостоятельно осуществлять отбор мигран- тов, желающих проживать на территории данной провинции15 (кроме лиц, допускаемых в Канаду по семейным основаниям, и беженцев, право- вое положение которых определено федераль- ным законодательством). В то же время на власти Квебека возлагается и ряд обязанностей, в част- ности, по языковой и культурной интеграции по- стоянно проживающих в Квебеке иммигрантов, а Federal-Provincial-Territorial Meeting of Ministers re- sponsible for Immigration [электронный ресурс] // URL: http: http://www.how2immigrate2015.net/canadanews/ cana- da-immigration.html. равно их консультированию и организации раз- мещения. Однако расходы на осуществление дан- ных мероприятий компенсируются Квебеку фе- деральным правительством при том условии, что они соответствуют аналогичным мероприятиям, проводимым федеральным правительством на остальной территории страны, и постоянно про- живающие иммигранты провинции (вне зависи- мости от того, были ли они специально отобраны провинцией по соответствующей иммиграцион- ной программе или въехали в Квебек по иным ос- нованиям) имеют реальный доступ к ним. Таким образом, одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Ка- наде на региональном уровне является активная вовлеченность провинций и территорий данного государства в решение вопросов иммиграционной политики, прежде всего с позиции их собственных экономических интересов и потребностей. Именно такую иммиграционную политику может проводить и Россия в отношении лиц, пре- тендующих на статус трудовых (экономических) мигрантов. Федеративное устройство России пре- допределило необходимость участия субъектов РФ в регулировании миграционных отношений, как и в Канаде. Однако предусмотренная действующим российским законодательством16 роль субъектов РФ в этих процессах, как представляется, не позво- ляет в полной мере учесть специфику экономиче- ского развития, исторических, демографических и других местных условий каждого из субъектов РФ для наиболее эффективного привлечения и исполь- зования на их территории внешних миграционных ресурсов. В этой связи международный опыт орга- низации экономической иммиграции при федера- тивной форме государственного устройства свиде- тельствует о неотъемлемых преимуществах дого- ворного механизма организации взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов федеративного государства. Та- кой подход мог бы стать основой для проведения единой государственной миграционной политики РФ, учесть мнение субъектов РФ и интересы муни- ципальных образований17.

About the authors

A A Mishunina

Public Administration and Municipal Management Tyumen State University

Email: MishuninaAA@duma72.ru

References

Supplementary files