Illegal employment: problems to prosecute subjects of labor relations

Abstract

He article investigates the issues related to the regulation of administrative - legal responsibility of subjects of labor relations for failure to conclude an employment contract. Readers are invited to the author’s understanding of forms of illegal employment. As a result of the legal analysis of the issue justified by the need to improve existing labor laws relating to the conduct unscheduled inspections

Full Text

Занятость населения является важной соци- ально-экономической категорией, связан- ной с реализацией прав человека, закрепленных в ч. 1 ст. 37 Конституции РФ: свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Заня- тость населения - это состояние его экономи- чески активной части, которое характеризуется наличием у людей работы или легитимного, т.е. не противоречащего действующему законода- тельству, доходного занятия1. Состояние занятости напрямую связано с понятием «занятые». Содержание последнего и особенности подхода к подсчетам численности рассматриваемой категории населения находим в Законе РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Так, соглас- но ст. 2 упомянутого закона к числу занятых, по- мимо прочих, отнесены граждане, работающие по трудовому договору. Иными словами, одной из форм легальной (формальной) занятости при- знается осуществление способностей к труду путем заключения трудового договора. Соответ- ственно, при отсутствии в российском трудовом законодательстве такой правовой категории как «нелегальная занятость», деятельность работни- ков в организациях и предприятиях, осуществля- емую без заключения трудового договора, следу- ет рассматривать как одну из форм нелегальной занятости. Наличие нелегальной занятости, в частности, работы без оформления трудового договора, стало крайне болезненной и острой проблемой в сфере правового регулирования социально-трудовых отношений, а потому требует принятия эффек- тивных и действенных мер реагирования. В рам- ках настоящей статьи остановимся на некоторых См.: Силласте Г.Г. Экономическая социология: учеб. по- собие. М.: Инфра-М., 2012. С.256. теоретических вопросах и правовых проблемах привлечения к юридической ответственности за уклонение от заключения трудового договора. Е.Б. Хохлов и В.А. Сафонов определяют, что трудовой договор, заключенный в письменной форме выступает в качестве формально- юриди- ческого критерия, позволяющего определить ха- рактер и сущность правовой связи между субъек- тами, которые вступают в отношения по поводу применения труда2. Федеральным законом от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О специальной оценке условий труда”» (далее - Закон от 28.12.2013 № 421) в ТК РФ были внесены изменения, согласно которым перечень оснований возникновения трудовых отношений был дополнен признанием отношений, связанных с использованием личного труда и возникших на основании гражданско-правового договора, трудовыми отношениями. Частью 3 ст. 16 ТК РФ предусматривается особое основание возникновения трудовых отношений: фактическое допущение работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя в случае, когда трудовой договор не был надлежащим образом оформлен. Анализ ст. 16 ТК РФ позволяет заключить следующее: с одной стороны, вполне обоснованно рассматривать трудовой договор как основной критерий, позволяющий отграничивать трудовые отношения от иных правоотношений; с другой стороны, трудовой договор является не безусловным, а лишь условным основанием возникновения трудового отношения, поскольку См.: Трудовое право России: учебник для бакалавров / под общ. ред. Е.В. Хохлова, В.А. Сафонова. М.: Изд-во «Юрайт», 2012. С. 18. на практике очень часто трудовые отношения оформляются гражданско-правовыми договора- ми или вообще возникают на основании факти- ческого допуска работника к работе. Из ст. 67 ТК РФ четко и ясно усматривается тре- бование относительно формы трудового договора, если стороны пришли к взаимному соглашению об использовании и применении способности к трудовой деятельности: трудовой договор заклю- чается в письменной форме и подписывается сто- ронами. Вести речь о возможности существования устной формы трудового договора в современном трудовом праве РФ, ссылаясь на положения ч. 3, 4 ст. 16 ТК РФ, не приходится. Как известно, введе- ние упомянутых норм направлено на защиту прав работника при признании отношений трудовыми при фактическом допущении работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя в случае, если трудовой договор не был надлежащим об- разом оформлен. В Кодексе законов о труде РФ 1971 г.3 такой нормы не существовало, впервые она появилась лишь в 2001 г. в связи с принятием дей- ствующего Трудового кодекса РФ. Более того, ч. 2 ст. 67 ТК РФ предусматривает требование к над- лежащему порядку заключения трудового дого- вора и обязывает работодателя при фактическом допущении работника к работе оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех рабочих дней со дня фактического допуще- ния работника к работе. Что происходит на практике всем известно. Отдельные категории работодателей не спешат исполнять данную обязанность. Особенно это касается работодателей - физических лиц, за- регистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и не имеющих такого статуса, в меньшей степени - работодателей - юриди- ческих лиц. Незаключение трудового договора при фактическом допуске работников к работе приобрело настолько массовый характер, что приходится еще раз задуматься о возможных пу- тях преодоления обозначенной проблемы. Вынужденно или же по взаимному согласию с работодателем работники годами осущест- вляют трудовую деятельность без заключения трудового договора в письменной форме, пред- почитая осуществлять ее нелегально. Правовые последствия незаключения трудового договора для работников многоаспектны: работник не имеет возможности формировать и умножать несчастных случаях на производстве и профес- сиональных заболеваниях и пр. Иными словами, люди, работающие без заключения трудового до- говора, фактически лишаются государственных гарантий защиты их трудовых и социально-обе- спечительных прав. Работа без надлежащего оформления трудо- вых отношений порождает и другие проблемы, о значимости которых следует вести речь уже в мас- штабах государства: налицо рост неофициального «серого» рынка труда, в сферу которого оказывают- ся вовлеченными миллионы людей; недополуче- ние значительных объемов налогов в бюджетную систему РФ и страховых взносов в систему обяза- тельного социального страхования. Так, из 145 млн человек, населяющих в настоящее время РФ, 88 млн составляют граждане трудоспособного воз- раста, при этом страховые взносы в страховые фон- ды поступают лишь за 56 млн работников4. При- чина такого значительного расхождения видится в применении нелегального труда. В такой ситуации невольно возникает вопрос о том, какие эффективные и действенные меры реагирования должны быть предприняты госу- дарством в целях максимальной легализации и стабилизации трудовых отношений, придания труду нормального официального статуса? Так, в настоящее время практически во всех субъектах РФ созданы межведомственные комис- сии по противодействию нелегальной занятости для обеспечения реализации прав граждан на осуществление трудовой деятельности в установ- ленном законом порядке5. Как известно, работа вышеупомянутых комиссий с учетом их прав и компетенций, в первую очередь направлена на выявление фактов нелегально-занятых работни- ков, проведение просветительской работы без применения каких-либо мер административного воздействия, внеплановых инспекционных про- верок с целью побуждения и работодателей, и работников к легализации трудовых отношений. Следует согласиться с председателем Комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Общественной палаты РФ В.А. Слепаком, который видит причины нелегаль- ной занятости в неразрешенной на протяжении уже многих лет такой ключевой проблеме как до- ведение минимального размера оплаты труда до размера прожиточного минимума6. Нельзя отрицать, что разрешение пробле- мы легализации трудовых отношений должно свой личный социальный капитал, в частности, ущемляется право на пенсионное обеспечение в системе обязательного пенсионного страхования; работник не имеет права на оплату больничных, лишается права на страховые выплаты при См.: ВВС РСФС. 1971. № 50. Ст. 1007. В настоящее вре- мя утратил силу. См.: Гречко В. Труд должен быть легальным полностью // Вестник государственного социального страхования. 2015. № 8. С. 4. См. напр.: постановление Правительства Республики Башкортостан от 20.03.2015 № 84 «О мерах по снижению неформальной занятости населения и своевременной вы- плате заработной платы в Республике Башкортостан» // СПС «Гарант». См.: Гречко В. Указ. соч. С. 4-5. основываться на совокупности мер социально- экономического, организационного и правового характера, направленных на противодействие неформальным трудовым отношения. В рамках настоящей статьи более подробно остановимся на проблемах привлечения к юри- дической ответственности субъектов трудовых отношений за уклонение от заключения трудово- го договора. Одним из средств реагирования на данные правонарушения выступает возможность привлечения к юридической ответственности работодателя за нарушение трудового законода- тельства, в частности, за незаключение трудовых договоров с работниками при их фактическом допуске к работе. Несмотря на то, что подобное правонарушение давно уже имеет массовый ха- рактер, законодатель довольно долго шел к пони- манию необходимости повышения ответствен- ности работодателя за незаключение трудовых договоров с работниками.. Отрадно, что согласно поправкам в КоАП РФ, внесенным Законом от 28.12.2013 № 421, уклонение от оформления или ненадлежащего оформления трудового договора, начиная с 2014 г. является отдельным видом ад- министративного правонарушения, ответствен- ность за совершение которого не только регла- ментирована отдельно, но и с 2015 г. существенно ужесточена. До внесения поправок в КоАП РФ, как известно, за уклонение от оформления трудо- вого договора была предусмотрена лишь общая ответственность на нарушение законодательства о труде и об охране труда. Такие изменения в ад- министративном законодательстве вызвали не- однозначные комментарии среди практикующих юристов, ученых и чиновников7. Так, ч. 3 ст. 5.27 КоАП РФ в новой редакции предусматривает штрафные санкции для долж- ностных лиц до 20 тыс. рублей за каждого «неофи- циального» работника, для юридических лиц - до 100 тыс. рублей с обязанностью компенсиро- вать работнику весь период его работы без оформ- ления. Далее, ч. 5 статьи предусматривает, что за совершение административных правонаруше- ний, предусмотренных ч. 3 упомянутой статьи лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет наложение администра- тивного штрафа на граждан в размере 5 тыс. ру- блей; на должностных лиц - дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на лиц, осуположительно. Однако, несмотря на это рассчи- тывать на то, что работодатель непременно пере- смотрит свою позицию относительно незаклю- чения трудовых договоров со своими работника- ми вряд ли приходится. В обоснование высказанной позиции пред- ставляется необходимым остановиться на под- робном рассмотрении следующих вопросов: какие государственные органы вправе воз- будить дело об административном правонаруше- нии, предусмотренном ч. 3, 5 ст. 5.27 КоАП РФ, и рассматривать его; каковы правовые механизмы выявления и установления такого юридического факта как уклонение от оформления трудового договора. Отвечая на первый вопрос, констатируем, что правом на составление административных протоколов по административным правонару- шениям, предусмотренным ч. 3, 5 ст. 5.27 КоАП РФ, обладают (помимо суда) должностные лица органов, осуществляющих федеральный госу- дарственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных право- вых актов, содержащих нормы трудового права, и их территориальных органов. Это следует из ч. 1 ст. 28.3 и п. 16 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ: дело об адми- нистративном правонарушении, предусмотрен- ном ч. 3, 5 ст. 5.27 КоАП РФ, вправе возбудить го- сударственные инспекторы труда всех уровней, от главного государственного инспектора труда РФ и его заместителей до рядового государствен- ного инспектора труда. Правовые основы деятельности, задачи и полномочия Федеральной инспекции труда и ее территориальных подразделений достаточно четко регламентированы8. Анализ действующей нормативно-правовой базы позволяет заклю- чить, что основными формами осуществления контрольно-надзорной деятельности государ- ственной инспекции труда являются: проведение проверок соблюдения работо- дателем трудового законодательства и иных нор- мативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нару- шений законодательства о труде и охране труда; привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и охране труда, к ответ- ственности. ществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 30 тыс. до 40 тыс. рублей; на юридических лиц - от 100 тыс. до 200 тыс. рублей. Полагаем, что такие изменения в административном законодательстве следует оценивать См.: Работа без трудового договора дорого обойдется работодателю (комментарии юристов и экономистов) // Трудовое право. 2014. № 11. С. 101-106. См.: Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в про- мышленности и торговле» (1947 г.); ТК РФ (ст. 355-360); Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни- мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нор- мативных актов, содержащих нормы трудового права» // СПС «КонсультантПлюс». Понятно, что выявление и последующая фик- сация такого факта как уклонение от заключения трудового договора в письменной форме рабо- тодателем (иных лиц, наделенных таким право- мочием самим работодателем) при фактическом допуске работника как работе возможна в рамках такой правовой процедуры как инспекционная проверка. Именно по результатам последней со- ставляется протокол об административном пра- вонарушении и иные документы о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с ч. 3, 5 ст. 5.27 КоАП РФ. В соответствии со ст. 360 ТК РФ, устанавливающей порядок организации и проведения проверок работодателей государ- ственными инспекторами труда, такие проверки могут иметь статус плановых и внеплановых. Совершенно очевидно, что работодатель, ожи- дая очередную (раз в три года) плановую проверку, о которой он предварительно оповещен, предпри- мет соответствующие меры на момент ее проведе- ния по отстранению от работы работников, фак- тически допущенных к работе без заключенного трудового договора. Следовательно, плановая про- верка вряд ли позволяет массово выявлять и фикси- ровать такой юридический факт как уклонение от надлежащего оформления трудового договора. Сущность же внеплановых инспекционных проверок состоит в том, что возможность их про- ведения законодатель связывает лишь с наличи- ем конкретного (закрытого) перечня оснований, перечисленных в ч. 7 ст. 360 ТК РФ. Принимая во внимание все основания про- ведения внеплановых проверок, полагаем, что об основаниях внепланового инспектирования с целью выявления факта незаключения трудо- вого договора, следует говорить, ссылаясь, пре- жде всего на абз. 2 и 3 ч. 7 ст. 360 ТК РФ. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 7 ст. 360 ТК РФ в качестве оснований проведения внеплановых проверок выступают: непосредственное обращение в госу- дарственную инспекцию труда граждан с заявле- ниями, в том числе индивидуальных предприни- мателей, юридических лиц; поступление инфор- мации от органов государственной власти, орга- нов местного самоуправления, профессиональ- ных союзов; поступление информации из СМИ. Абзацем 3 ч. 7 ст. 360 ТК РФ предусмотрено, что основанием проведения внеплановой проверки может быть обращение или заявление работника о нарушении работодателем его трудовых прав. Получается, что государственный инспектор вправе внепланово инспектировать работодателя по данным основаниям только при условии со- вершения извне конкретных действий со стороны соответствующих субъектов, в частности, посту- пления к нему обращений, заявлений и информа- ции о фактах незаключения трудового договора. В противном случае всегда можно поставить вопрос о законности проведения такой проверки. И здесь возникают некоторые вопросы к за- конодателю, в частности, по проведению вне- планового инспектирования по абз. 3 ч. 7 ст. 360 ТК РФ. Трудно представить, что работник будет следовать букве закона и сообщать в государствен- ную инспекцию труда о факте незаключения с ним в надлежащие сроки трудового договора, несмотря на фактическое осуществление продолжительное время трудовой функции. И причин тому предо- статочно. Во-первых, зачастую сами работодатели фактически принуждают к такому неформальному труду работников, и поскольку у последних просто нет иного выбора они соглашаются и работают без заключения трудового договора. Во-вторых, нельзя исключить сговор работника с работодателем, когда обе стороны сознательно отказываются от заключе- ния трудового договора и таким образом прибегают к нелегальным трудовым отношениям. Как прави- ло, в таких случаях инициатива установления факта трудовых отношений (в судебном порядке) с целью обязания работодателя заключить трудовой договор исходит от работника только тогда, когда в его жиз- ни уже произошли такие неблагоприятные события как невыплата обещанной суммы заработной пла- ты, несчастный случай на производстве, професси- ональное заболевание и пр. Другой, немаловажный и существенный аспект, характеризующий порядок осуществле- ния внеплановых проверок по вышеупомянутым основаниям (абз. 2, 3 ч. 7 ст. 360 ТК РФ), вытекает из ч. 9 ст. 360 ТК РФ: законодатель не исключает предварительного уведомления работодателя о проведении внепланового инспектирования. Предварительное уведомление не допускается, если речь идет только о проведении внеплано- вых проверок в связи с запросом работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст. 219 ТК РФ (абз. 4 ч. 7 ст. 360 ТК РФ); а также в случае при- каза (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требова- ния прокурора о проведении внеплановой про- верки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материа- лам и обращениям (абз. 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ). Следует заключить, что закрепленная в тру- довом законодательстве правовая регламентация внеплановых проверок вряд ли способствует по- всеместному установлению такого юридического факта как уклонение от оформления трудового до- говора, несмотря на массовость подобных право- нарушений. Полагаем, что преодолеть сложившу- юся ситуацию возможно, если внести следующие изменения в действующее законодательство. В целях массовой фиксации вышеупомя- нутого факта будет целесообразным исключить предварительное уведомление работодателей о внеплановом инспектировании по основани- ям, предусмотренным абз. 2, 3 ч. 7 ст. 360 ТК РФ, аналогично основаниям, о которых идет речь в абз. 4, 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ. Другое существенное дополнение, которое, на наш взгляд, необходимо внести в ст. 360 ТК РФ, касается оснований проведения внеплановых про- верок. Так, наряду с имеющимися основаниями проведения внеплановых проверок, предусмотрен- ными ч. 7 ст. 360 ТК РФ, необходимо предусмотреть право проведения таковых лишь при наличии инициативы (волеизъявления) инспектирующего органа. Иными словами, речь идет о наделении го- сударственного инспектора правом осуществления внепланового инспектирования в силу односто- роннего решения, без наличия каких-либо обраще- ний, заявлений и, соответственно, уведомлений. И, наконец, последнее, о чем стоит заду- маться российскому законодателю: о возможно- сти изменения перечня лиц, которые могут быть привлечены к административной ответственно- сти за уклонение от заключения трудового дого- вора в соответствии с ч. 3 ст. 5.27 КоАП РФ. По- лагаем, что работник, равно как и работодатель, при определенных условиях также может рассма- триваться в качестве субъекта административ- ной ответственности. Представляется, что в сложившейся критиче- ской ситуации именно такие внеплановые провер- ки и будут составлять тот действенный механизм, который позволит массово выявлять и фиксиро- вать факты уклонения от оформления трудовых договоров и, соответственно, привлекать к адми- нистративной ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства. Можно с полной уверенностью сказать, что в наибольшей степени и объемах это коснется таких секторов экономики как субъектов малого и среднего бизне- са, индивидуального предпринимательства. А если говорить об отраслевой принадлежности, то сферы строительства, торговли, сферы оказания услуг. Одновременно заметим, что предложенное нами радикальное внесение изменений в дей- ствующий правовой механизм по выявлению и фиксации такого факта как уклонение от заключе- ния трудового договора оправдано не только и не столько применением юридической ответствен- ности в отношении работодателя. Все мы пре- красно осознаем, что реальную мотивацию рабо- тодателя на заключение трудового договора вряд ли можно обеспечить исключительно мерами ка- рательного воздействия. Последняя, как известно, сопряжена со множеством внешних и внутренних факторов, в том числе экономического характера. В научных публикациях не раз акцентировалось внимание на нежелании работодателей, в боль- шей части в сфере бизнеса, соблюдать трудовое за- конодательство в виду отсутствия экономической заинтересованности9. Государство, предоставив работодателю власть над работником, о которой писал еще Л.С. Таль10, должно эту власть ограни- чивать. Соответственно, привлечение работодате- ля к юридической ответственности за уклонение от заключения трудового договора следует оцени- вать как один из существенных способов форми- рования осознанной модели должного поведения работодателя (или его представителя) при приме- нении труда наемного работника. С другой стороны, в условиях непростой эконо- мической ситуации, изначально (первично) выяв- ленный и зафиксированный в результате внеплано- вого трудового аудита факт уклонения от заключе- ния трудового договора с конкретным работником предлагается рассматривать лишь в качестве осно- вания для вынесения в отношении работодателя соответствующего предписания (представления) как акта, содержащего властное решение должност- ного лица органа государства. Известно, что по- средством применения последних достигается цель устранения нарушений трудового законодательства в целях защиты трудовых прав работников. Полага- ем, что в порядке привлечения работодателя к ад- министративной ответственности за уклонение от заключения трудового договора также необходимо реализовывать этап предписаний и представлений, которые уже могут разрешить вопрос о надлежащем оформлении трудовых отношений между работни- ком и работодателем без применения к последнему штрафных санкций. В заключении хотелось бы озвучить позицию Роструда, суть которой заключается в переходе фе- деральной инспекции труда от модели «санкций» к модели «соответствия», т.е. от выявления и пре- сечения нарушений трудовых прав работников и привлечению работодателей к ответственности к содействию соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных актов, со- держащих нормы трудового права11. Представляется, что внеплановый трудовой аудит, осуществляемый на основании одностороннего волеизъявления го- сударственного инспектора труда с целью установ- ления, фиксации факта уклонения от заключения трудового договора и последующей выдачи пред- писания об устранении трудового законодательства, будет лишь содействовать формированию модели «соответствия» федеральной инспекции труда как органа государственного надзора, правомочного за- щищать трудовые права работников. См.: Сапфирова А.В. Реализация защитной функции трудового права в деятельности Федеральной инспекции труда // Функции трудового права и права социального обеспечения: материалы X Междунар. науч.-практ. конф. М.: Проспект, 2014. С. 67-68. См.: Таль Л.С. Очерки промышленного рабочего права. М.: Московское научное издательство, 1918. С. 28-33. Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты России. URL: http://www.rostrud.ru/ press-centre/ 45/хPages/ entry.48582.html./ (дата обращения:15.05.2016).