Discussion on the Concept, Features, Properties Public Prosecutor’s Response

Abstract

The article investigates the legal nature of acts of prosecutorial response to the identified violations of the law, their concept, characteristics and properties.

Full Text

Дискуссии, связанные с пониманием пра- вовой природы акта прокурорского ре- агирования, имеют продолжительную историю. В литературе еще с советских времен приводились многочисленные суждения на эту тему. Однако и в настоящее время, несмотря на фундаментальные изменения действующего за- конодательства в Российской Федерации, не сло- жилось единого понимания данного правового явления. Причиной тому является отсутствие четкой регламентации действующим законода- тельством в конкретных правовых нормах как са- мого понятия акта прокурорского реагирования, так и его содержания, характерных черт, формы выражения. Отсюда многочисленные интерпретации данного аспекта. Например, С.Г. Березовская под актами прокурорского надзора понимала основанное на полномочии прокурора его действие, облеченное в определенную форму1. При этом под формами автором понимались правовые средства прокурора. Е.Н. Тагунов относил к актам прокурора составленный в определенной форме документ, в котором содержалось требование прокурора по тем или иным вопросам2. А.Я. Сухарев дает понятие актов прокурорского надзора как предусмотренных федеральными законами правовых средств реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей предметной и иерархической компетенцией в целях установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности3. Г.П. Химичева, напротив, совсем опускает попрокурорского надзора через призму полномо- чий прокурора, отождествляя акты прокурорско- го надзора с «формой полномочий прокурора»4. Той же позиции придерживается Ю.Е. Виноку- ров, определяя акты прокурорского надзора как специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полно- мочий5. Н.Р. Корешникова полагает, что это письмен- ные документы юрисдикционного характера, посредством которых реализуются нормативно закрепленные правовые средства реагирования прокурора6. Как представляется, изложенные выше су- блимации в понятии актов прокурорского реа- гирования не отражают сущность исследуемого правового явления, поскольку: во-первых, далеко не все действия прокурора, выраженные в «опре- деленной форме», можно отнести к актам проку- рора, точнее прокурорского реагирования на вы- явленные нарушения закона, а лишь отдельные, непосредственно связанные с адекватным реаги- рованием на выявленные нарушения закона; во- вторых, далеко не все акты прокурорского реаги- рования содержат требование об устранении вы- явленных нарушений закона. Некоторые из них содержат иные требования, такие как устранение причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, недопущения нарушений закона в будущем, привлечение к ответственно- сти виновных должностных и иных лиц и т.д. При этом следует отметить справедливость позиции об обусловленности актов прокурор- ского реагирования на выявленные нарушения закона закрепленными в действующим законода- тельстве полномочиями прокуроров. Но исследуя данный вопрос, необходимо определить какие это нятие правовые средства и рассматривает акты 4 Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. Химичевой Г.П. М.: Юнити, 2001. С. 96. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954. С. 73. Тагунов Е.Н. Акты прокурора по общему надзору. М.: ВЮЗИ, 1957. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухаре- ва. М.: Норма, 2004. С. 19-20. Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Вино- курова. М.: Юрайт, 2004. С. 160. Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной россий- ской прокуратуры // Журнал пробелы в российском зако- нодательстве. 2010. № 2. С. 301-303. полномочия? Следует отметить, что современное законодательство наделяет прокурора достаточ- но широким кругом полномочий, связанных как с осуществлением надзорных, так и ненадзорных функций прокуратуры РФ. И поскольку полномо- чия прокурора детерминирует определение самой дефиниции актов прокурорского реагирования, постольку выявление ее возможно лишь после разрешения указанного вопроса. В современной литературе еще довольно ча- сто акты прокурорского реагирования ассоции- руются с надзорной деятельностью прокуратуры и определяются как акты прокурорского надзора. Для советской прокуратуры это соответствовало действительности, поскольку прокурорский над- зор был всеохватывающим и осуществлялся за подавляющим большинством органов, организа- ций, учреждений, должностных и приравненным к ним лиц. Исключение составляли коммунисти- ческая партия (КПСС) и некоторые высшие ор- ганы государственной власти, которые не были в сфере деятельности советской прокуратуры. Постсоциалистические преобразования россий- ского государства, демократизация общества и, соответственно, законодательства существенно ограничили функции прокуратуры. В первую очередь это коснулось прокурорского надзора. Количество поднадзорных органам прокуратуры РФ субъектов существенно сократилось, были выведены из прокурорского надзора судебные органы. Суды стали независимы от прокурату- ры. В процессуальном законодательстве были закреплены принципы состязательности участ- ников процесса и процессуального равенства сторон. Законодательство значительно урезало и полномочия прокуроров. Органы прокуратуры РФ стали обеспечивать законность ненадзорны- ми средствами, обусловленными, соответствен- но, ненадзорными полномочиями. При этом в ненадзорной правообеспечительной деятель- ности прокуратуры стали применяться ненад- зорные акты прокурорского реагирования (про- цессуальные представления, жалобы прокурора, приносимые на незаконные судебные акты). С появлением последних (их трансформацией из надзорных) акты прокурорского надзора пред- ставляют собой лишь часть актов прокурорского реагирования. Отсюда вывод, революционные изменения законодательства, повлекшие преобразования функциональной деятельности и, соответственния, понятия и сущности актов прокурорского реагирования, является отыскание их свойств и признаков, что даст возможность провести их дифференциацию и отличить от иных правовых средств прокурора, направленных на обеспече- ние исполнения закона. Следовательно, исследование понятия и сущ- ности актов прокурорского реагирования транс- формируется через призму правовых средств прокурора с акцентом на их свойства и признаки. Именно свойства и признаки любого правового явления могут быть положены в основу их общ- ности и различия. Различия между свойствами и признаками, как известно, заключаются в том, что первые представляют собой внутреннее со- держание, качественную сторону правового яв- ления, вторые - внешнюю его характеристику (показатель предмета)7. Являясь средством прокурорского реагиро- вания на выявленные нарушения закона, любой акт прокурорского реагирования готовится и применяется лишь при условии строжайшего соответствия закону всех его составляющих как формы, так и содержания. Причем законность требований прокурора важнейшее условие при- менения любого акта прокурорского реагиро- вания, одно из его основополагающих свойств. Материальное выражение акта прокурорского реагирования в РФ происходит посредством его составления на государственном (русском) язы- ке. В литературе отдельные авторы различают устные и письменные акты прокурорского реа- гирования8. Как справедливо отмечает С.В. Фи- липенко, с подобной классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку любое действие прокурора, направленное на устранение нару- шений закона, материализуется в письменном виде, с определенными атрибутами, указываю- щими на принадлежность его органам прокура- туры РФ, т.е. соответствующем документе9. Такой же позиции придерживаются и многие другие авторы10. Безусловно, применяя письменный акт прокурорского реагирования, прокурор может устно разъяснить его сущность и изложенные в нем требования, но форма акта должна быть письменной. Следовательно, акт прокурорского реагирования не может быть устным, поскольку: во-первых, он должен быть фиксируемым, т.е. со- держать в себе данные о дате и месте его состав- ления, применения (внесения, вручения, объявно, полномочий органов прокуратуры РФ ослож- Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь руссконили понимание правовой природы актов прокурорского реагирования. Возникла острая необходимость их осмысления, определения критериев их отграничения от иных правовых средств прокурора, в том числе и средств прокурорского реагирования. Такими критериями, дающими возможность объективного осмысления, исследоваго языка. М., 2003. С. 591, 704. Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003. С. 140. Филипенко С.В. Акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 47. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб- ник. М.: МНЭПУ, Юрайт, 2001. С. 145. ления, направления), а также данные о субъекте, которому он направлен, и прокуроре; во-вторых, написание акта прокурорского реагирования предопределяет наличие возможности прокуро- ра контролировать исполнение требований, из- ложенных в акте, что весьма немаловажно при ре- шении основной задачи органов прокуратуры - надлежащего обеспечения исполнения закона. Кроме того, как справедливо отмечается в лите- ратуре, посвященной данному аспекту, акт про- курорского реагирования должен содержать в себе некоторые непременные письменные эле- менты - реквизиты11. Они являются немаловаж- ным его компонентом, одной из его составляю- щих, поскольку обуславливают определённую форму его составления, наличие необходимых реквизитов акта (как документа), указывающих на принадлежность его к органам прокуратуры, и поэтому достаточно важны. Отсюда вывод: письменное отражение акта прокурорского реагирования представляет со- бой внешнее оформление (проявление) любого акта прокурорского реагирования, является од- ним из его признаков. Еще одним признаком актов прокурорского реагирования является субъектность. Понятие субъектность включает в себя два компонента. В первый входят должностные лица, которые впра- ве применить тот либо иной акт прокурорского реагирования. К ним относятся должностные лица прокуратуры РФ, обладающие соответству- ющей компетенцией. Как правило, это первые лица прокуратуры - прокуроры и их замести- тели. Второй компонент определяет круг субъ- ектов, в отношении которых могут быть приме- нены акты прокурорского реагирования. К ним относятся, в первую очередь, поднадзорные ор- ганам прокуратуры субъекты, органы, органи- зации, коммерческие и некоммерческие струк- туры, должностные лица, допустившие наруше- ния закона и попавшие в сферу прокурорской деятельности. К субъектам неподнадзорными органам прокуратуры РФ, как ранее отмечалось, относятся суды. В рамках деятельности, направ- ленной на обеспечение исполнения закона, про- куроры уполномочены обжаловать с помощью ненадзорных актов прокурорского реагирования незаконные судебные акты. Признаком исследуемых актов является так- же опосредованный характер реализации актов прокурорского реагирования. Сущность указан- ного признака обусловлена спецификой компе- тенции прокурора. Прокурор не наделен полно- мочиями самостоятельно устранять выявленные См.: Маляров М.П. Акты прокурорского надзора. М., 1968. С. 4; Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии и сущ- ности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры // Пробелы в российском зако- нодательстве. 2010. № 2. С. 301-303. нарушения закона. В случае выявления указан- ных нарушений он обязан направлять предусмо- тренные законом акты прокурорского реагиро- вания, содержащие требования (предложения) об устранении выявленных нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение, вне зависимости от принадлежности их к надзорной или ненад- зорной функции прокуратуры. Понятие данного признака и его сущность обусловлены спецификой четко регламентиро- ванных действующим законодательством о про- куратуре РФ полномочий, которыми наделены данные органы для обеспечения соблюдения Конституции РФ и законов действующих на тер- ритории РФ. В случае выявления подавляющего большин- ства нарушений закона органы прокуратуры не вправе самостоятельно их устранять, они обяза- ны отреагировать на них с помощью актов и иных правовых средств прокурорского реагирования. Все средства, в том числе и акты прокурорско- го реагирования, предусмотрены Федеральным законом о прокуратуре РФ, процессуальным и иным законодательством. Закон обязывает поднадзорного органам прокуратуры субъекта, получившего акт про- курорского реагирования, обязательно его рас- смотреть и направить прокурору письменное сообщение о результатах рассмотрения и приня- тых мерах в установленный законом срок. Требо- вания же, касающиеся устранения выявленных прокурором нарушений закона, не являются для адресата обязательными для исполнения. Приведенное суждение, на первый взгляд, кажется нелепым и некорректным и, по мне- нию отдельных ученых, «подрывает авторитет прокуратуры»12, в связи с чем требует особого внимания и разъяснения. В действующем Федеральном законе о проку- ратуре содержится специальная норма (ч. 1 ст. 6), в которой прямо указывается на то, что требова- ния прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22, 27, 30, 33, подлежат обя- зательному исполнению. Но это не означает, что любое требование прокурора, изложенное в акте прокурорского реагирования, подлежит обяза- тельному исполнению. Исполнению подлежат лишь законные (в самом широком смысле дан- ной дефиниции) требования прокурора. В связи с этим было бы корректно внести изменение в ч. 1 ст. 6 Федерального закона о прокуратуре и включить в ее новую редакцию законные требо- вания прокурора. Но почему это не было сделано См.: Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А. К вопросу о необ- ходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности // Адми- нистративное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 87-91. законодателем? Как представляется, законода- тель не случайно допустил в редакции указанной статьи подобную неточность. Поскольку апри- ори предполагается, что прокуроры не должны совершать незаконные действия и предъявлять незаконные требования. Но право оценивать требования прокурора с точки зрения их закон- ности и решать вопрос об удовлетворении этих требований (с возможными негативными по- следствиями, которые обязательно наступят для субъекта в случае признания требований проку- рора законными) остается за адресатом. Все правовые средства прокурора опосредо- ваны его функциональными полномочиями, пре- доставленными государством для реагирования на выявленные правонарушения. Средства про- курорского реагирования представляют собой предусмотренные действующим законодатель- ством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокурора, направленные на устранение выявленных нарушений закона, при- чин и условий, им способствующих, привлече- нию виновных лиц к ответственности. Принима- емые прокурором правовые решения (действия) материализуются посредством издаваемых им правовых актов. Правовые акты прокурора пред- ставляют собой регламентированные законом и составленные в определенной форме документы юрисдикционного характера. При этом следует отметить, что в своей повседневной деятельно- сти, направленной на обеспечение исполнения закона, прокурором составляются различные правовые акты, однако не все они являются акта- ми прокурорского реагирования. Есть различие между понятием правовой акт прокурора и акт прокурорского реагирования. Различие между двумя данными дефинициями обусловлено пол- номочиями прокурора. Реагирование - реакция прокурора на нарушение закона является одним из основных должностных полномочий, а также важнейшей обязанностью любого прокурорско- го работника. Реагирование на нарушение зако- на детерминировано властными полномочиями прокурора и производно от них. А поскольку это так, то и издаваемый прокурором акт прокурор- ского реагирования на выявленные нарушения закона представляет собой материальное выра- жение прокурорского решения, выраженное в строго определенной форме - императивной. Следовательно, императивность является харак- терным качеством, свойством акта прокурор- ского реагирования. Сущность его заключается в том, что соответствующие закону требования, изложенные в акте прокурорского реагирования, носят обязательный для исполнения характер, поскольку обязывают определенный, поднад- зорный органам прокуратуры субъект (орган, организацию или должностное лицо) адекватно реагировать на него в установленном законом порядке. В случае неисполнения законных тре- бований прокурора субъект, в адрес которого направлен акт прокурорского реагирования, привлекается к предусмотренной законом от- ветственности. Прокурор - представитель го- сударства, от имени которого он осуществляет деятельность, направленную на обеспечение ис- полнения закона, т.е. обладает особым статусом. Отсюда государственно-властный характер ука- занных актов, поскольку в каждом из них выра- жается воля государства. Указанные аргументы дают возможность констатировать вывод - любому акту прокурор- ского реагирования, применяемому в порядке осуществления надзорной функции прокурату- ры, свойственна императивность, это властно- распорядительные требования, направленные на устранение выявленных нарушений закона. Данное свойство менее характерно для не- надзорных (приносимых на незаконные судеб- ные акты) актов прокурорского реагирования. Требования прокурора в указанных актах в со- ответствии с принципом независимости суда облачены в форму предложения, прошения. Од- нако элементы императивности проявляются и здесь, поскольку в соответствии с действующим процессуальным законодательством суд обязан вынести в определенный законом срок опреде- лённое законом решение относительно акта про- курорского реагирования (оставить его без дви- жения, рассмотреть, удовлетворить, отказать в удовлетворении). Характерным свойством акта прокурорского реагирования является оперативность. Под опе- ративностью следует понимать установленные законом сроки внесения, рассмотрения, приня- тия мер и уведомление прокурора о результатах рассмотрения акта. В подавляющем большинстве сроки актов прокурорского реагирования прямо установлены законом. Но есть исключение. Ста- тья 25.1 Федерального закона о прокуратуре регу- лирует применение предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона. В ней не содержатся конкретные сроки подготовки и ре- ализации данного акта. Однако это не означает, что их нет. Указанный акт прокурорского реаги- рования должен быть использован в том случае, когда прокурору стало достоверно известно, что конкретное должностное лицо намерено совер- шить нарушение закона. Следовательно, предо- стережение о недопустимости нарушения зако- на может применяться прокурорами лишь в том случае, когда конкретное нарушение закона еще не совершено. К свойствам, характеризующим акт проку- рорского реагирования, следует отнести также индивидуальность. Индивидуальность харак- теризует конкретный акт, определяя его как са- мостоятельное, отдельное, отличимое от других средство прокурорского реагирования. Инди- видуальные отличия конкретного акта заклю- чаются не в причислении его к определенному виду актов прокурорского реагирования (про- тест, постановление, предостережение и т.д.), а в его фактической и юридической регламентации (фактических данных, время, место, субъект, ха- рактер правонарушения, конкретные причины и условия совершения правонарушения, характер и особенности изложения и т.д.). Каждый акт прокурорского реагирования сугубо индивидуа- лен, в связи с чем представляется неверным со- ставление актов прокурорского реагирования по типичным бланкам. Важнейшим свойством любого акта проку- рорского реагирования является его убедитель- ность. В соответствии с данным свойством из- ложенные в актах прокурорского реагирования мысли и идеи должны быть неопровержимы для адресата. Убедительность - обобщенная идея, вы- ражающаяся в требовании доказательности, аргументированности выводов, решений, пред- ложений13. В актах прокурорского реагирования убедительность как дефиниция включает в себя более емкое понимание, поскольку обеспечи- вается четырьмя факторами: аргументацией, юридической грамотностью, знанием языка и надлежащим техническим оформлением акта. Аргументация как приведение доводов, дока- зательств проявляется в двух формах: юриди- ческой (изложение нарушенных норм) и фак- тической (указание самих фактов нарушения законности, которые достоверно установлены). Профессиональная (юридическая) грамот- ность обусловливает правильность правовой квалификации правонарушения, надлежащее толкование нарушенных норм права и указания на последствия. Знание русского языка - это литературная, логическая, синтаксическая, ор- фографическая грамотность, надлежащее изсодержащихся в нем. Убедив адресата в логич- ности, обоснованности суждений и выводов, а также законности требований, изложенных в резолютивной части акта, прокурор решает не- маловажную задачу принятия адресатом своев- ременных мер по восстановлению законности со всеми вытекающими отсюда последствиями. В случае же не-убедительности акта прокурор- ского реагирования адресат вправе не испол- нять требования прокурора, а обжаловать их в установленном законом порядке. В данном слу- чае прокурор будет обязан доказывать закон- ность своих требований в суде, что приведет к определенной затяжке сроков их исполнения. Поскольку лишь законные требования прокуро- ра подлежат обязательному исполнению. Как представляется, изложенные выше при- знаки, свойства акта прокурорского реагиро- вания в определенной мере характеризуют его сущность. Однако приведенные аргументы и доводы относительно понимания указанного правового явления представляют лишь опреде- ленный фундамент в осмыслении самой сущ- ности данного правового средства прокурора и являются далеко не исчерпывающими. Многие аспекты, несомненно, являются дискуссионны- ми и требуют дополнительного, детального ис- следования14.