The Limits of Prosecutor’s Participation in Civil and Administrative Proceedings

Full Text

Современное состояние законности в России показывает, что имеют место многочисленные факты неисполнения требований законов, несоблюдения прав и свобод человекa, нарушения интересов общества и государства. Часть 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантирует защиту прав и свобод, а государство обязалось обеспечить каждому возможность реализовать указанное правомочие. Наряду с этим государство возложило обязанности по защите граждан на органы государства в пределах их компетенции. Так, органы прокуратуры обеспечивают верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прaв и свобод граждан, а также интересов обществa и государства (ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», далее - Закон о прокуратуре). Осуществляя надзорные полномочия, прокуроры выявляют и устраняют нарушения законов и прав граждан в деятельности органов власти и местного самоуправления, в деятельности органов контроля (надзора). Деятельность органов прокуратуры регламентирована Законом о прокуратуре, который разделяет ее на надзорную и ненадзорную. В части осуществления надзорных полномочий ст. 21, 26 Закона о прокуратуре устанавливают предмет надзорa и его общие рамки. Указанные категории вместе с целями и полномочиями прокурора способствуют формированию правовой основы деятельности органов прокуратуры, обеспечивают единообразную организацию надзора. В связи с этим следует констатировать, что в настоящее время предмет и пределы являются важнейшими категориями, определяющими особенности осуществления прокурорской деятельности. Подтверждением этого тезиса выступают исследования предмета и пределов осуществления надзора в различных направлениях. В силу ст. 1 Закона о прокуратуре участие в рассмотрении дел судами является направлением деятельности прокурора ненадзорного характера. Важнейшим аспектом, связанным с участием прокуроров в судопроизводстве, является качество работы. Надлежащее исполнение обязанностей базируется не только на ответственном к ним отношении, но и на точной правовой базе деятельности. Одной из основных категорий является предмет деятельности, который тесно взаимосвязан с целями и границами деятельности, но Закон о прокуратуре не закрепляет предмет и пределы деятельности в этом направлении. Однако в научной среде появилось понимание необходимости применения единого подхода к надзорным и ненадзорным направлениям деятельности прокурора. В связи с этим актуально определение пределов участия прокурора в судопроизводстве, что позволит установить возможность и полноту вовлечения прокурора в процессуальные правоотношения. Авторы отдельных публикаций уделяли внимание проблематике предмета ненадзорной деятельности, но пределы участия прокурора в рассмотрении дел судами не нашли глубокого изучения. В начале XXI в. предпринимались попытки определить пределы участия прокурора в арбитражном и гражданском процессе. Однако проведенные исследования охватывали правовую базу и полномочия прокурора по отдельным категориям дел, и выводы авторов ограничивались предложениями сузить либо конкретизировать полномочия прокурора. С предложенными авторами формулировками нельзя согласиться, так как они ограничены только полномочиями прокурора, что не тождественно пределам. Представляется интересным проанализировать научные положения об участии прокурора в судопроизводстве в зарубежных странах. Наиболее сходна деятельность органов прокуратуры в России и государствах - участниках СНГ. Результаты подбора научной литературы, посвященной вопросам участия прокурора в рассмотрении дел судами, показали, что за последнее время только в Республике Беларусь издавались работы по данной тематике. Причем часть из них была посвящена сугубо проблематике правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве и в хозяйственном процессе. Другие публикации содержали анализ процессуальных вопросов участия прокурора в судопроизводстве при обращении в суд в интересах иных лиц. Таким образом, надлежит сделать вывод о том, что вопросы определения и содержания предмета и пределов участия прокурора в рассмотрении дел судами в государствах - участниках СНГ не нашли отражения в научных дискуссиях. Поиск научных работ по указанным вопросам на сайтах издательства Springer и Google Scholar не дал результатов. Это можно объяснить спецификой прокуратур стран Европы и США, в деятельности которых участие в рассмотрении судом гражданских дел не является значимой составляющей. Из видов судопроизводства, закрепленных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, наиболее сходны гражданское и административное. До 2015 г. эти виды судопроизводства объединяло одно - гражданское. Порядок производства по делам регламентировал один процессуальный закон - ГПК РФ, который устанавливал единые правила, во многом сохраненные введенным в действие в 2015 г. КАС РФ. В связи с этим наше исследование охватывает пределы участия прокурора в таких видах судопроизводства, как гражданское и административное. При определении критериев и содержания пределов участия прокурора в судопроизводстве надлежит исходить из следующего. Пределы участия прокурора в судoпроизводстве связаны с пределами надзора, которые определены п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, так как участие в рассмотрении дел судами выступает в качестве необходимого продолжения надзора прокурора. Однако пределы участия прокурора в рассмотрении дел судами не тождественны пределам надзора. Кроме этого, пределы участия прокурора в рассмотрении дел судом необходимо определять с учетом нормативных правовых актов, теоретических положений и складывающейся практики указанной деятельности. 1. В первоочередном порядке пределы участия прокурора в судопроизводстве определяются соответствующим законодательством. В числе основных нормативных правовых актов, которые устанавливают формы участия и объем полномочий прокурора по участию в рассмотрении дел судами, укажем Закон о прокуратуре, ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ. В гражданском и административном судопроизводстве прокурор участвует в следующих формах: обращение в суд с заявлением (иском) и вступление в дело для дачи заключения. Закон о прокуратуре (п. 4 ст. 27) устанавливает, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в следующих случаях: в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права; когда нарушены права и свободы значительного числа лиц, когда нарушение имеет особое общественное значение. Также прокурор вступает в дело в защиту прав граждан, интересов общества и государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по различным делам (ст. 39 Закона о прокуратуре). В гражданском судопроизводстве ст. 45 ГПК РФ установила право прокурора обращаться в суд с заявлением и вступать в дело для дачи заключения. Также прокурор участвует в особом производстве при рассмотрении гражданских дел: об установлении юридических фактов; о признании гражданина безвестно отсутствующим, об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о признании движимой вещи бесхозяйной и признании права муниципальной (государственной) собственности на бесхозяйную недвижимую вещь; о внесении изменений в записи актов гражданского состояния и др. (ч. 1 ст. 262 ГПК РФ.). Кроме этого прокурор оспаривает решение третейского суда, если оно затрагивает права и законные интересы граждан, которые по уважительным причинам не могут сами оспорить данное решение (ч. 1 ст. 418 ГПК РФ). В арбитражном процессе прокурор наделен следующими полномочиями: оспаривать законность правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; требовать признания недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия России, доля участия субъектов России, доля участия муниципальных образований; инициировать применение последствий недействительности ничтожной сделки, указанной ранее; истребовать государственное и муниципальное имущество из чужого незаконного владения (ч. 1 ст. 52 АПК РФ). Данный перечень является исчерпывающим, однако имеются нормы АПК РФ, которые его дополняют. Так, ч. 3 ст. 230 АПК РФ устанавливает право прокурора оспорить решение третейского суда по делам, предусмотренным абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если решение затрагивает интересы публично-правовых образований, не участвовавших в разбирательстве. Кроме этого, полномочия прокурора на участие в гражданском судопроизводстве установлены иными федеральными законами. К примеру, в сфере противодействия коррупции Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры могут обратиться в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого государственными (муниципальными) служащими не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы (ст. 16, 17 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»). В области семейных отношений ст. 142 СК РФ наделяет прокурора правом требовать отмены усыновления ребенка. Прокурор также наделен правом требовать возвращения незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в России ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора России (ч. 1 ст. 244.11 ГПК РФ). Положения АПК РФ дополнены постановлением Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (далее - Постановление от 23.03.2012 № 15), который высказал обоснованную правовую позицию о праве прокурора при наличии оснований обратиться в арбитражный суд с заявлением о сносе самовольной постройки, с заявлением о ликвидации юридического лица в порядке ст. 222, 1253 ГК РФ (п. 1). При установлении пределов участия прокурора в административном судопроизводстве необходимо применить подходы, сформулированные п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35, ст. 39 Закона о прокуратуре, так как специальные нормы об участии прокурора в административном судопроизводстве еще не включены в Закон. В связи с этим, в качестве основных укажем ч. 1 и 7 ст. 39 КАС РФ, которые наделяют прокурора правом направить в суд административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов публично-правовых образований, а также в случаях, установленных законами и КАС РФ, вступать в процесс и давать заключение по делу. Реализуя указанные правомочия, прокурор обращается в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части (ч. 3 ст. 208 КАС РФ); о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (ч. 4 ст. 218 КАС РФ); в защиту избирательных прав граждан (ч. 6 ст. 239 КАС РФ); о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений (ч. 4 ст. 270 КАС РФ). Прокурор вступает в дело для дачи заключения в случае оспаривания нормативного правового акта (ч. 4 ст. 213 КАС РФ). Кроме этого, КАС РФ предусматривает извещение судом прокурора о времени и месте рассмотрения дела о защите избирательных прав граждан (ч. 3 ст. 243), дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания такого иностранного гражданина в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268), о госпитализации граждан в недобровольном порядке в психиатрический стационар, о продлении срока такой госпитализации (ч. 5 ст. 277), о психиатрическом освидетельствовании граждан в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280), о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 283), дела по вопросам административного надзора (ч. 3 ст. 272), дела о защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни этого гражданина (ч. 3 ст. 285.3). Участие в судопроизводстве подразумевает не только обращение с заявлением и вступление в дело для дачи заключения в суде первой инстанции, но и пересмотр судебных постановлений в апелляционном, кассационном и надзорном порядке. 2. Нормативные правовые акты достаточно подробно определяют возможности участия прокурора в судопроизводстве применительно к определенным областям правоотношений. В гражданском судопроизводстве прокурор без ограничений может инициировать рассмотрение дела в сфере трудовых, служебных и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. В других случаях заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). В силу ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами (к примеру, в семейных правоотношениях - по делам о лишении родительских прав на основании ч. 2 ст. 70 СК РФ). Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением в защиту прав организаций и граждан в сфере экономической деятельности (ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ). Прокурор вправе направить в Суд по интеллектуальным правам заявление об оспаривании нормативных правовых актов в сфере защиты интеллектуальной собственности (гл. 23 АПК РФ). По делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса (ч. 5 ст. 52 АПК РФ). В соответствии с ч. 5 ст. 52 и гл. 23 АПК РФ прокурор вправе вступить в дело об оспаривании нормативного правового акта в сфере защиты интеллектуальной собственности. При этом прокурор не вмешивается в правоотношения, не предусмотренные законом в объеме его полномочий, к примеру, в гражданско-правовые отношения субъектов предпринимательской деятельности, что корреспондирует пределам надзора, указанным в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Последствия несоблюдения указанных требований заключаются в обоснованном отказе суда в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, ст. 127.1 АПК РФ). В административном судопроизводстве прокурор участвует в рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 1 КАС РФ). Таким образом, нами определено условие, определяющее пределы участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве, - установленные законом сферы правоотношений, в которых прокурор может защитить права, свободы и интересы иных лиц. 3. Рассмотрим круг лиц, права, свободы и интересы которых защищает прокурор. В гражданском судопроизводстве такими субъектами выступают граждане, неопределенный круг лиц, публично-правовые образования (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ), в арбитражном процессе - граждане, организации, публично-правовые образования (ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198, ч. 3 ст. 230 АПК РФ). При этом заявление в защиту прав гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по уважительным причинам не может сам обратиться в суд (кроме категорий дел, перечисленных в ч.1 ст. 45 ГПК РФ). Согласноп.3 Постановления от 23.03.2012 № 15 прокурор вправе также обратиться в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц (что противоречит ст. 52 АПК РФ). Части 1 и 7 ст. 39 КАС РФ наделяют прокурора правом обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов публично-правовых образований, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, вступать в процесс и давать заключение по делу в случаях, предусмотренных кодексом. Следовательно, субъектный состав участников правоотношений также очерчивает рамки участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве, что позволяет определить его в качестве критерия пределов указанной деятельности. 4. Согласно п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре надзор осуществляется за законностью деятельности и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, которые выступают объектами надзора. Осуществляя деятельность в направлении от надзорной проверки к обращению в суд с заявлением, прокурор по результатам проверки при наличии оснований инициирует гражданское и административное судопроизводство путем обращения в суд с требованиями к субъектам, которые перечислены в п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре. В указанный исчерпывающий перечень объектов надзора законодатель не включил граждан. Поэтому физические лица не являются поднадзорными прокуратуре субъектами. Однако в отдельных случаях, когда необходимо защитить такого субъекта правоотношений, который в силу уважительных причин не может защитить свои права, свободы и законные интересы в суде, прокурор обязан предъявить требования в порядке гражданского судопроизводства к гражданам. К примеру, в защиту прав несовершеннолетних прокурор предъявляет требования о лишении родительских прав, о взыскании задолженности по алиментам и многие другие. Задолженность индивидуального предпринимателя по заработной плате работникам также пресекается прокурором путем направления иска (заявления о выдаче судебного приказа). Следует констатировать, что в арбитражном процессе в качестве ответчика могут выступить органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, юридические лица, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов России, доля участия муниципальных образований, субъекты предпринимательской деятельности (индивидуальные предприниматели, юридические лица). Проанализированная нами специфика участия граждан в роли ответчиков не характерна для административного судопроизводства, в котором разрешаются административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля законности и обоснованности осуществления государственных или иных публичных полномочий. Следовательно, пределы участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве определяются кругом субъектов, к которым прокурор вправе предъявлять требования в судебном порядке. 5. Реализуя полномочия по участию в судопроизводстве, основываясь на ст. 12 ГК РФ, прокуроры применяют следующие способы защиты прав и свобод иных лиц. Заявления о взыскании денежных средств: взыскание с работодателей в доход бюджета Пенсионного фонда России задолженности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование; в случае, если в результате преступления осужденное виновное лицо завладеет чужим имуществом и продаст его, тем самым совершит ничтожную сделку, то прибыль от сделки подлежит взысканию в доход государства по иску прокурора; если потерпевшему от преступных деяний был причинен вред здоровью, то возмещение средств, затраченных на лечение потерпевшего, производится за счет причинителя вреда в пользу соответствующего ТФОМС по иску прокурора; прокуроры инициируют возмещение ущерба, причиненного незаконным выловом рыбы, добычей других животных и растений; прокуроры в интересах муниципального образования предъявляют в суд общей юрисдикции исковые заявления о взыскании арендной платы по договорам аренды земельных участков, заключенных с гражданами. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, в частности, в случае незаконного (самовольного) занятия земельного участка. Прокурор вправе требовать восстановить положение, существовавшее до нарушения права на данный земельный участок и обязать виновного гражданина освободить данный земельный участок. В порядке особого производства прокурор инициирует признание информации, размещенной на сайте в сети Интернет, информацией, распространение которой в стране запрещено. По заявлениям прокуроров в интересах несовершеннолетних для установления статуса ребенка, оформления пособия в отдельных случаях их родителей признают недееспособными, безвестно отсутствующими. Также прокуроры обращаются с заявлениями об установлении факта регистрации рождения несовершеннолетних, установления факта постоянного проживания на территории России. Если в результате преступных действий гражданам причинен вред здоровью или незначительные телесные повреждения, прокуроры обращаются в суд с заявлениями о взыскании с виновных лиц компенсации причиненного потерпевшим морального вреда. Инициируя понуждение к исполнению обязанности, прокуроры обращаются в суд в связи с необеспечением работников средствами индивидуальной защиты. В интересах неопределенного круга лиц прокуроры в судебном порядке требуют возложить на администрацию муниципального образования обязанности: по обеспечению доступа к информации о деятельности органа местного самоуправления; по установлению вблизи образовательного учреждения для несовершеннолетних дорожные знаки 1.23 «Дети»; по устранению нарушений законодательства, ограничивающих доступ граждан (инвалидов) к объектам социальной инфраструктуры; по организации работ по восстановлению ливневой канализации на территории муниципального образования. Приведем примеры некоторых типичных заявлений прокуроров в защиту отдельных граждан: обязать администрацию муниципального образования заключить с гражданином договор социального найма жилого помещения, находящегося в муниципальной собственности; обязать администрацию муниципального образования поставить ветерана Великой Отечественной войны на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий в целях обеспечения жилым помещением; обязать родителей несовершеннолетних детей включить в общую собственность на жилое помещение детей (в случае приобретения жилого помещения на средства материнского капитала). Типичными являются заявления прокуроров о признании вещей, объектов недвижимости бесхозяйными. Так, в случае не прохождения товаром таможенного контроля он подлежит признанию бесхозяйным и обращению в собственность Российской Федерации. По требованиям прокуроров признавалось незаконным использование администрацией муниципального образования, коммерческими юридическими лицами Государственного герба РФ при издании официальных документов по вопросам, не связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, использование печати с изображением символики Государственного герба РФ. По заявлениям прокуроров признается незаконной деятельность индивидуального предпринимателя по розничной реализации табачных изделий в магазине, решением суда запрещается продажа табачных изделий в торговом павильоне, расположенном на расстоянии менее 100 метров от границ территории образовательного учреждения - общеобразовательной школы. В арбитражном процессе прокуроры активно инициируют признание сделок недействительными и применение последствий недействительности ничтожной сделки в интересах публично-правовых образований, к примеру, договора аренды земельного участка, заключенного между предпринимателем и Комитетом по управлению имуществом, с возложением на предпринимателя обязанности по освобождению незаконно занятого земельного участка, сноса возведенных сооружений. Также признаются недействительными договоры аренды нежилых помещений, заключенные муниципалитетом с индивидуальным предпринимателем, который обязывается освободить эти помещения. По заявлениям прокуроров признаются недействительными полностью или в части распоряжения глав администраций муниципального образования. В то же время прокурор не наделен правом предъявить в интересах публично-правового образования в арбитражный суд требования о взыскании задолженности, к примеру, по арендной плате по договорам аренды земельных участков, заключенных с субъектами предпринимательской деятельности. В порядке административного судопроизводства прокурор может применить такой способ защиты прав иных лиц, как признание нормативного правового акта недействующим полностью или в части и признание незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями; признание незаконными решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что пределы участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве определяются также способами защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и интересов других лиц. 6. Специфика участия прокурора в судопроизводстве в различных стадиях также выступает одним из условий определения границ осуществления указанной деятельности. На основании ст.45ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав и свобод иных лиц, участвует в рассмотрении дела и способствует вынесению законного решения суда. Но действующим законодательством прокурор не наделен статусом участника исполнительного производства; закон не устанавливает права прокурора истребовать в суде исполнительные документы, а также обращаться с заявлением о возбуждении исполнительного производства. Однако практика реализации полномочий прокурора в гражданском процессе сформировала подходы к решению данной проблемы. Как правило, суды не препятствуют получению прокурором исполнительных листов, что тем более оправдано при защите прокурором интересов неопределенного круга лиц, а также пожилого или несовершеннолетнего гражданина. Выскажем уверенность, что подобная практика будет сформирована при исполнении решений судов в рамках административного судопроизводства. В дальнейшем исполнительные листы принимаются судебными приставами и служат поводом возбуждения исполнительных производств. В то же время прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов судебными приставами при исполнении решений судов. При установлении оснований принятия мер реагирования прокуроры применяют установленные Законом о прокуратуре акты реагирования, а также в порядке административного судопроизводства обращаются в суд с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей. АПК РФ также не устанавливает права прокурора получать исполнительный лист по делам, инициированным прокурором. Отметим, что практика удовлетворения арбитражными судами ходатайств прокурора о направлении исполнительного листа в ОССП нашла закрепление в Постановлении от 23.03.2012 № 15, п. 17 которого ориентирует суды на признание права прокурора получать исполнительный лист и предъявлять его к исполнению по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК. Прокурор также вправе оспорить в судебном порядке действия (бездействия) судебного пристава в порядке гл. 24 АПК РФ. Аналогичный подход реализовал Пленум Верховного Суда РФ в п. 8 постановления от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»: прокурор вправе оспорить в судебном порядке постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц ФССП России в случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, ч. 1 ст. 39 КАС РФ, ч. 1 ст. 52 и ч. 2 ст. 198 АПК РФ). Таким образом, имеются особенности пределов участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве на стадии исполнения решений, частично разрешенные правоприменительной практикой и требующие нормативного закрепления. Представляется, что законодатель должен принять во внимание данный подход, сформированный практикой и показавший свою оптимальность. 7. При реализации полномочий прокурорам необходимо учитывать не только нормы законодательства, но и более конкретные ведомственные организационно-распорядительные акты, которые предписывают порядок действий в определенных ситуациях. Такие положения установлены п. 4.2 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты надлежит безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения - обратиться с заявлением в суд. Указанную последовательность применения мер реагирования надлежит включить в число критериев пределов участия прокурора в гражданском судопроизводстве. 8. Ведомственные организационно-распорядительные акты нацеливают прокуроров на недопущение ухудшения положения поднадзорных органов и организаций, нарушения прав иных лиц при пресечении и устранении нарушений, привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, что также надлежит определить в качестве критерия пределов участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Представляется, что в целях повышения эффективности участия прокурора в судопроизводстве критерии пределов этой деятельности важно включить в Закон о прокуратуре, в соответствующий ведомственный приказ и учесть при подготовке ведомственного организационно-распорядительного акта об участии прокурора в административном судопроизводстве. В свою очередь, успешной реализации полномочий прокурора в административном судопроизводстве будет способствовать издание соответствующего организационно-распорядительного акта Генерального прокурора РФ, в котором будут установлены пределы участия прокурора в данном судопроизводстве. Как установлено, критериями пределов участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве надлежит определить: нормы законодательства; область правоотношений; круг лиц, права, свободы и интересы которых защищает прокурор; круг субъектов, к которым прокурор вправе предъявлять требования в судебном порядке; способы защиты прав и свобод иных лиц; специфику участия прокурора в судопроизводстве в различных стадиях; положения ведомственных организационно-распорядительных актов, которые предписывают порядок действий в определенных ситуациях; требования ведомственных организационно-распорядительных актов о недопущении ухудшения положения поднадзорных субъектов, нарушения прав иных лиц в ходе реализации полномочий прокурора. Реализуя общий подход формирования нормативной основы деятельности прокуроров, предмет и пределы участия прокурора в рассмотрении дел судами могут быть сформулированы в положениях нормативных правовых актов, а также в теоретических выводах, они опосредуются в результатах практики, в особенностях организации участия прокурора в судопроизводстве в органах прокуратуры. Исходя из реальной обстановки в отдельном органе прокуратуры, могут быть определены мероприятия по совершенствованию организации участия прокурора в судопроизводстве: информационно-аналитическое обеспечение и планирование работы, подбор и обобщение судебной и прокурорской практики, распределение обязанностей в прокуратуре и др. Итоги участия в судопроизводстве за определенный период времени отражаются в соответствующей отчетности каждого органа прокуратуры, которая формируется также с учетом предмета и пределов участия в судопроизводстве. При обучении студентов и осуществлении повышения квалификации, переподготовки прокурорских работников органов прокуратуры формирование учебных программ, подготовка научно обоснованных учебных пособий, методических рекомендаций, обобщений прокурорской практики должны осуществляться с учетом предмета и границ деятельности в судопроизводстве. Приведенные нами тезисы и аргументы позволяют сделать вывод, что пределы участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве охватывают все права человека и гражданина, интересы неопределенного круга лиц, общества, публично-правовых образований в многообразии правоотношений. Определяя границы участия в судопроизводстве, надлежит руководствоваться не одним определенным критерием, а всей совокупностью требований. Дальнейшие исследования выявленных нами границ участия прокурора в рассмотрении дел судами позволят критически осмыслить выводы данной работы, обосновать выделение других критериев.

About the authors

I I Golovko

Academy of the Prosecutor General of the RF

Email: irinaivanovna2009@yandex.ru

References

Supplementary files