Role of European Securities and Markets Authority in the EU OTC Derivatives Legal Regulation

Full Text

В течение последних двадцати лет правовое регулирование финансовых рынков ЕС претерпело существенные изменения: важной вехой в современной истории финансового сектора ЕС является принятие в 1999 г. Плана действий в сфере финансовых услуг (далее - ПДСФУ), предполагавшего разработку всеобъемлющей нормативно-правовой базы. Как справедливо отмечает Касьянов Р.А., в этот момент, т.е. «на рубеже XX-XXI вв., начинает складываться единая политика ЕС в сфере финансовых услуг», причем переход «к качественно новому этапу развития во многом связан с принятием Плана действий в сфере финансовых услуг». Несмотря на первые успехи в регулировании финансовых рынков, которые во многом связаны с итогами реализации ПДСФУ, европейская рыночная инфраструктура оказалась в большей степени не готова к проблемам, которые повлек мировой финансовый кризис 2007-2009 гг. Кризис спровоцировал экономический спад, безработицу, дефицит бюджета и рост внешнего долга государств-членов ЕС. С серьезными проблемами столкнулись финансовые рынки, оказавшиеся на грани коллапса. В 2010 г. для преодоления последствий кризиса Еврокомиссия подготовила масштабную реформу. В этих целях была создана Группа Ж. де Ларозьера, которая разработала доклад с предложениями по изменению регулирования финансовых рынков в ЕС. Одним из пунктов реформы являлось создание новой системы европейских надзорных органов. В 2011 г. на основании решения Еврокомиссии в Париже был создан Европейский орган по ценным бумагам и рынками (далее - ЕОЦБР). Целью его деятельности является защита общественных интересов для обеспечения средне- и долгосрочной стабильности и эффективности финансовой системы. Структурная организация ЕОЦБР ЕОЦБР состоит из Наблюдательного совета, в составе 28 представителей национальных надзорных органов государств-членов ЕС, наблюдателей от Исландии, Лихтенштейна и Норвегии, Еврокомиссии, представителей Европейского органа по банковскому надзору (далее - ЕОБН), Европейского органа по надзору в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения (далее - ЕОНСНП), а также Европейского совета по системным рискам. Наблюдательный совет является конечной инстанцией в принятии решений относительно широкого круга вопросов, включая технические стандарты ЕОЦБР, мнения, рекомендации и другие документы, адресованные институтам ЕС. Заседания Совета происходят как минимум два раза в год. Во главе органа стоит председатель. С 2011 г. эту должность занимает Майоор С., ранее возглавлявший орган в сфере надзора за финансовыми рынками в Нидерландах. В 2016 г. Майоор С. был переизбран на второй пятилетний срок. Управление органом осуществляется Правлением, состоящим из шести членов Наблюдательного совета, избираемых им из своего состава. Исполнительный директор, вице-председатель, а также представитель Еврокомиссии - члены Правления без права голоса (представитель Еврокомиссии имеет право голосовать исключительно по вопросам бюджета). Роль Правления заключается в обеспечении выполнения органом его целей и задач, при этом особое внимание уделяется административным аспектам, таким как разработка и имплементация долгосрочной рабочей программы, бюджета и кадровой политике. В случае необходимости Правление может делегировать часть своих полномочий внутренним комитетам и советам. ЕОЦБР, ЕОБН, ЕОНСНП (Европейские надзорные органы) имеют общий Апелляционный совет, который был учрежден в целях защиты интересов сторон, затронутых решениями надзорных органов. Апелляционный совет рассматривает жалобы на решения, принятые надзорными органами ЕС, в случае, если они имеют прямое или косвенное действие на заявителя. За время существования ЕОЦБР Апелляционным советом были рассмотрены шесть апелляций. Решения Апелляционного совета могут быть обжалованы в Суде ЕС. ЕОЦБР является членом Объединенного комитета Европейских надзорных органов, на базе которого осуществляется координация их деятельности. Объединенный комитет контролирует межотраслевое развитие, риски, способствует установлению финансовой стабильности, осуществляет надзор за крупными финансовыми компаниями, бухгалтерским учетом и аудитом, а также предотвращение отмывания денег. Деятельность ЕОЦБР ЕОЦБР перенял большую часть функций у своего предшественника - Комитета европейских регуляторов ценных бумаг (далее - КЕРЦБ), при этом его сфера компетенции была значительно расширена. В 2001 г. одной из задач, поставленных Советом Мудрецов под председательством А. Ламфалусси, являлось улучшение правового регулирования в сфере ценных бумаг. Проблема была отчасти решена посредством предоставления полномочий по принятию решений на уровень комитологии - на рассмотрение комитетов, агентств и других органов ЕС. В рамках этого процесса КЕРЦБ был наделен лишь ограниченным кругом полномочий, включавших предоставление Еврокомиссии независимых рекомендаций. Кроме того, КЕРЦБ «можно считать механизмом постоянного и тесного сотрудничества национальных регуляторов, позволяющим достичь единообразного понимания многих сложных вопросов в финансово-правовой сфере». По прошествии десяти лет ЕОЦБР получил главную роль в процессе подготовки технических стандартов, принимаемых Еврокомиссией в качестве делегированных или имплементирующих актов. Деятельность ЕОЦБР осуществляется по четырем направлениям: оценка рисков для инвесторов, рынков и финансовой стабильности; завершение формирования единого свода правил для финансовых рынков ЕС; способствование стандартизации надзорной практики; непосредственный надзор за деятельностью финансовых органов. ЕОЦБР является органом ЕС с делегированными полномочиями. Нормативно-правовой основой делегирования является Регламент Европейского Парламента и Совета ЕС № 1095/2010/ЕС. В соответствии с решением Суда ЕС по делу Meroni все делегируемые полномочия должны быть отражены в соответствующем европейском нормативно-правовом акте, так как делегирование полномочий с большим пространством для принятия решений невозможно. ЕОЦБР обладает полномочиями в сфере принятия «мягкого права»: рекомендаций, принципов и норм, которые могут быть адресованы компетентным органам и участникам рынка. Несмотря на то, что данные нормы не являются обязательными для их адресатов, последние должны прилагать все усилия для их соблюдения, а также отчитываться об их исполнении. ЕОЦБР обладает правом настаивать на соблюдении национальными компетентными органами принятых им норм, в противном случае нарушение может быть включено в итоговый отчет о деятельности органа. Помимо нормотворческой деятельности ЕОЦБР в определенных ситуациях имеет право вмешательства в отношения между национальными компетентными органами и участниками рынка в целях разрешения споров и устранения недочетов в их деятельности. Так ЕОЦБР обладает полномочиями принимать юридически обязательные решения, адресованные национальным органам, в отношении разрешения определенных споров. Более того, ЕОЦБР может приостановить, ограничить или запретить операции, которые несут угрозу функционированию финансовых рынков и стабильности. Надзорная деятельность осуществляется ЕОЦБР на ежедневной основе. Это производится за счет принципа «домашнего контроля»: ЕОЦБР назначает национальный надзорный орган, обеспечивающий соблюдение норм ЕС в сфере финансовых рынков в пределах отдельного государства. Полномочия ЕОЦБР в сфере ВПФИ Функционирование рынка внебиржевых производных финансовых инструментов (далее - ВПФИ) является одним из важнейших аспектов деятельности ЕОЦБР, поскольку ошибки, допущенные в регулировании данной области, сказались на развитии мирового финансового кризиса. В ЕС была запущена работа по созданию фундаментального нормативно-правового регулирования рынка ВПФИ, основной объем которой был произведен ЕОЦБР. В первую очередь ЕОЦБР разработал положения Регламента № 648/2012/ЕС «О внебиржевых производных финансовых инструментах, центральных контрагентах и торговых репозитариях», являющегося краеугольным камнем правового регулирования отрасли. Документ в корне реформировал правила заключения сделок с ВПФИ в целях обеспечения стабильности и прозрачности финансовых рынков ЕС. В Регламенте заложены фундаментальные основы и принципы функционирования внебиржевых рынков. Ключевыми нововведениями данного Регламента стали следующие. Стороны по договорам о ПФИ были разделены на финансовых и нефинансовых контрагентов. Критериями их классификации являются род деятельности компании, а также объем договоров с ПФИ. Регламент № 648/2012/ЕС установил, что компании, чья ежедневная деятельность связана с финансовыми рынками, являются финансовыми контрагентами. Таким образом, к данной категории были отнесены инвестиционные фирмы, кредитные учреждения, страховые организации, организации страхования жизни, организации перестрахования, негосударственные и альтернативные пенсионные фонды, созданные в соответствии с вторичным правом ЕС. Обязанности стороны по договору о ПФИ находятся в зависимости от того, к какой категории она относится. Принадлежность компании к категории финансовых или нефинансовых контрагентов связана с превышением ею клирингового порога. Клиринговый порог - это объем сделок с определенным ПФИ, который устанавливается Еврокомиссией по предложению ЕОЦБР в регулятивном техническом стандарте и подлежит регулярному пересмотру на основании публичных консультаций. Клиринговый порог варьируется для различных типов ПФИ и составляет от 1 до 3 млрд евро для операций с кредитными ПФИ, инструментами на акции, процентными, валютными и товарными ПФИ. Высокие клиринговые пороги являются определенным достоинством настоящего законодательства, так как это освобождает большинство нефинансовых контрагентов от исполнения обязательств в соответствии с положениями Регламента. Подсчет номинальной позиции контрагента является обязанностью каждого юридического лица. В случае превышения клирингового порога информация об этом должна быть незамедлительно предоставлена ЕОЦБР. Особенностью режима финансовых контрагентов является то, что на них автоматически распространяется обязательство по клирингу центрального контрагента и предоставлению информации о договоре торговому репозитарию. Аналогичные правила распространяются и на нефинансовых контрагентов, чья средняя позиция в течение одного месяца превышала клиринговый порог, установленный для определенного класса ПФИ. Что касается нефинансовых контрагентов, заключающих договоры с ПФИ без превышения клирингового порога, в их обязанности входит регулярное использование установленных методов снижения рисков, разработка правил применения которых также входит в компетенцию ЕОЦБР. ЕОЦБР вправе пересматривать положения о финансовых и нефинансовых контрагентах и вносить в них определенные коррективы. В ноябре 2016 г. ЕОЦБР было принято предложение по освобождению финансовых контрагентов с ограниченным оборотом операций с ПФИ от клирингового обязательства ввиду отсутствия опасности нанесения урона экономике ЕС. Правовое регулирование центральных контрагентов, производящих клиринг ПФИ, осуществляется также ЕОЦБР. Центральный контрагент - это юридическое лицо, которое играет роль посредника между сторонами по договору, заключаемому на финансовых рынках. Центральный контрагент является покупателем для каждого продавца и продавцом для каждого покупателя. Важность участия центральных контрагентов на рынке ВПФИ объясняется следующими факторами: клиринг ВПФИ улучшает и упрощает управление рисками сторонам по договору, равно как и повышает эффективность сделок, а доступ к информации со стороны надзорных органов и других клиринговых членов обеспечивает стабильность и устойчивость функционирования финансовой системы. Полномочия ЕОЦБР в отношении клиринговых учреждений включают следующее. Орган осуществляет регистрацию и авторизацию центральных контрагентов. В связи с этим ЕОЦБР были разработаны нормативные технические стандарты, предусматривающие требования к кандидатам на получение регистрации или авторизации. Данные условия включают в первую очередь требования к первоначальному капиталу центральных контрагентов в размере 7,5 млн евро, что, по мнению ЕОЦБР, является суммой, достаточной для покрытия рисков. По состоянию на февраль 2017 г. ЕОЦБР предоставил авторизацию 17 центральным контрагентам. Полномочия ЕОЦБР в отношении клиринговых учреждений не ограничиваются регистрацией и авторизацией. ЕОЦБР были разработаны общие требования к осуществлению операций центральными контрагентами. Соблюдение процедурных правил является основным условием сохранения регистрации (авторизации) клиринговых учреждений. В случае нарушения установленных требований ЕОЦБР сохраняет за собой право применения санкций или приостановки деятельности центральных контрагентов. В апреле 2016 г. Органом был проведен стресс-тест для определения устойчивости и безопасности центральных контрагентов, а также для выявления недостатков системы. Стресс-тест был проведен впервые, при этом было установлено, что все 17 центральных контрагентов, авторизованных в ЕС, обладают организацией, устойчивой к возможным кризисным явлениям. Кроме того, ЕОЦБР разработал правила об информации, подлежащей хранению в архивах центральных контрагентов, о сотрудничестве клиринговых учреждений в ЕС и другие технические нормы их деятельности. В соответствии с нормами о регулировании рынка ВПФИ стороны по договору должны предоставлять информацию о сделке торговым репозитариям, деятельность которых была также полностью разработана и регламентирована ЕОЦБР. Торговый репозитарий - это юридическое лицо, осуществляющее централизованный сбор и хранение информации о ПФИ. Введение обязательства по предоставлению информации о ПФИ было продиктовано несколькими причинами. Европейским институтам необходима информация о рисках, которые несут в себе договоры с ПФИ, при этом сведения о сделках должны находиться в открытом доступе Европейского Совета по системным рискам, центральных банков и других компетентных органов в реальном времени. Кроме того, деятельность торговых репозитариев имеет положительные аспекты и непосредственно для участников рынков ПФИ. Информация о договоре, подписание которого произошло определенное время назад, продолжает храниться у торгового репозитария и может быть истребована с согласия сторон по договору. Органы осуществляют консолидацию сведений о сделках вне зависимости от того, прошли ли они процедуру клиринга центрального контрагента или нет. Также стоит отметить, что сбор данных торговыми репозитариями не нарушает правил об ограничении распространения информации сторонами по договору. ЕОЦБР предоставляет торговым репозитариям разрешение на осуществление их деятельности, устанавливает требования к их организации и выполняет контроль за качеством предоставляемых услуг, оставляя за собой право применения санкций вплоть до лишения авторизации. ЕОЦБР разработал важный массив нормативно-правового материала, связанного с обязательным заключением сделок с ВПФИ на регулируемых торговых площадках. В 2014 г. были приняты Регламент № 600/2014/ЕС и Директива № 2014/65/ЕС «О рынках финансовых инструментов». В момент принятия данных правовых актов произошел переход к следующему этапу в развитии правовых основ ЕС в области регулирования рынков финансовых инструментов, который обусловлен необходимостью решить целый ряд старых проблем. Применение данных правовых актов начнется в 2018 г. Это произойдет, в том числе, и за счет лучшего регулирования сделок с ВПФИ, которые никогда до этого не были четко урегулированы с точки зрения организации процесса самой торговли, а сами сделки были во многом непрозрачными. Правила совершения сделок с ВПФИ будут ужесточены посредством введения требования о заключении сделок на одном из четырех видов торговых площадок. К таковым относятся: регулируемые рынки; многосторонние торговые площадки; организованные торговые площадки; зарубежные торговые площадки, по которым Еврокомиссией было принято соответствующее решение. Правило о необходимости осуществлять сделки с ВПФИ на регулируемых площадках называется «трейдинговым обязательством». В соответствии со ст. 32 Регламента «О рынках финансовых инструментов» ЕОЦБР разрабатывает регулятивный технический стандарт, определяющий классы ВПФИ, сделки с которыми должны заключаться на регулируемых торговых площадках. 28.09.2015 был опубликован проект рамочного регулятивного технического стандарта, закрепивший критерии ВПФИ, сделки с которыми должны будут заключаться только на регулируемых рынках. По замыслу ЕОЦБР и Еврокомиссии на одни и те же классы ПФИ должны распространяться одновременно клиринговое и трейдинговое обязательства. Регулятивные технические стандарты, связанные с данным вопросом, в настоящий момент находятся на стадии разработки. В соответствии с проектами документа распространение трейдингового обязательства на ВПФИ будет зависеть от двух основных факторов: критерий торговой площадки: определенный класс ВПФИ должен быть допущен до трейдинга или торговаться на одной из определенных торговых площадок, и критерий ликвидности: является ли производный финансовый инструмент достаточно ликвидным и имеется ли достаточный интерес третьих сторон и покупательский интерес к данному классу ВПФИ. Заключение Европейский орган по ценным бумагам и рынкам является органом, на который легла важная часть работы по преодолению ошибок и последствий, связанных с мировым финансовым кризисом 2007-2009 гг. В его деятельности особое внимание уделяется вопросам, связанным с регулированием ВПФИ. С 2011 г. укрепляется международное финансовое сотрудничество, проводится комплексная защита интересов клиентов и инвесторов финансовых рынков. ЕОЦБР успешно справляется с задачей по подготовке нормативно-правовых актов в сфере правового регулирования рынка ВПФИ. Кроме того, данным органом осуществляется надзор за национальными агентствами по финансовым рынкам, производятся проверки на местах, предоставляется авторизация и контроль за деятельностью центральных контрагентов и торговых репозитариев, а также разрабатываются технические и регулятивные стандарты в различных отраслях. Благодаря деятельности ЕОЦБР правовое регулирование рынка ВПФИ стало более совершенным.

About the authors

A M Kriger

Leiden University, the Netherlands

Email: Angelica.kriger@mail.ru

References

Supplementary files