Sotsiologicheskoe obespechenie strategicheskogo protsessa v monogorodakh, munitsipal'nykh obrazovaniyakh: pravovye, teoreticheskie, metodicheskie podkhody k realizatsii Federal'nogo zakona ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federatsii»

Abstract

Для лучшей реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планирова-нии в Российской Федерации» необходимо социологическое сопровождение стратегического процесса при разработке дол-госрочных программ, стратегий социально-экономического развития территории. Это позволит обеспечить большееучастие населения в выработке решений, которые они будут реализовывать в дальнейшем.

Full Text

В 2014 г. был принят головной закон о стратегическом планировании - Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - ФЗ-172), который ввел в правовые рамки данный процесс для отраслей и территорий. В девяностые годы, в период социетальной трансформации в России, сопровождавшейся социально-экономическим кризисом, закрытием предприятий в моногородах, органы местного самоуправления инициативно занимались разработкой стратегий для территории. В 2004 г. нами был предложен алгоритм стратегического планирования в шахтерском моногороде (рис.1), который практически реализовывался в период реструктуризации угольной отрасли, в период закрытия градообразующих предприятий этой отрасли. Алгоритм составлен на основе изучения отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования и управления на территориях, который был обобщен автором с применением средств визуализации алгоритмического языка ДРАКОН, разработанного В.Д. Паронджановым. В рисунке отражено, что на территории должен появиться лидер, который искренне заинтересован в развитии этого города, поселения. Его избрало местное сообщество своим главой за то, что он имеет определенные идеи по развитию этого социально-экономического объекта, своей малой Родины или места, куда он был направлен по распределению после ВУЗа, где вырос как профессионал своего дела, создал семью и, считая это место очень перспективным и для новых поколений, готов потрудиться для поиска его нового будущего. В местном сообществе у него должны быть сторонники, последователи, которые разделяют его идеи развития и имеют свои предложения. Специалисты, профессионалы своего дела в муниципалитете, руководители, отвечающие за развитие различных направлений на территории, - его управленческая команда. Тогда они смогут подключить население и донести до него свои идеи, обогатиться новыми идеями от активных членов местного сообщества. Рис. 1. Алгоритм стратегического планирования в моногороде. Ключевой идеей является принцип вовлеченности и взаимодействия населения в процессе планирования, определения будущего для города и его жителей. Достичь сохранения и развития потенциала жизнеспособности данного территориального социального образования (ТСО) как места жительства населения и сферы деятельности местного сообщества возможно только при коллективном (совместном) планировании параметров и видения будущего этой территории. Многие блоки данного алгоритма нашли отражение в принятом ФЗ-172. Перед проведением преобразований необходимо определить состояние социально-экономической и управленческой систем ТСО. Для этой цели автором разработана методика комплексной социальной диагностики исходного состояния потенциала жизнеспособности ТСО, позволяющая выявить жизненные планы и установки работников, специалистов и руководителей хозяйствующих субъектов, состояние отдельных подсистем ТСО, удовлетворенность населения и работников различными факторами производственной и общественной жизни в ТСО. Комплексность диагностики заключается в том, что в ней применяются методы социологического анализа, используемые в социологии управления, социологии труда, экономической социологии, а также инструменты экономического анализа, изучение документов, проведение расчетов. С помощью этих инструментов проводится диагностика основных систем ТСО, в наибольшей мере определяющих потенциал его жизнеспособности. Комплексная социальная диагностика потенциала жизнеспособности ТСО включает в себя: диагностику экономической системы, социальной системы и системы управления. Диагностика состояния экономической системы предполагает выявление ее ключевых параметров, влияющих на потенциал жизнеспособности ТСО: соотношения прибыльных и убыточных предприятий на территории; наполняемости местного бюджета за счет активности экономических субъектов; рыночного положения предприятий базовой отрасли промышленности и перспектив их развития и сохранения; системы управления предприятиями, ее соответствия рыночным условиям и адекватности влияния на трудовой и экономический потенциал предприятия, потенциал его жизнеспособности; развитости предпринимательского потенциала в ТСО; уровня удовлетворенности работников предприятия параметрами производственно-бытовой и непроизводственной сферы; уровня и причин социальной напряженности и социальных конфликтов в трудовых коллективах; уровня развитости основных и дополнительных рабочих навыков трудового населения; уровня готовности трудовых ресурсов к восприятию рыночных отношений; уровня и динамики изменения трудовой занятости; «точек экономического роста» на территории и т.п. Диагностика социальной системы предполагает выявление ее ключевых параметров, влияющих на потенциал жизнеспособности ТСО: динамики и тенденций демографических показателей - рождаемости, смертности, брачности, достигнутой продолжительности жизни; направленности и размеров миграционных потоков; динамики и структуры заболеваемости населения; причин, динамики и тенденций распространения новых социальных болезней; изменений в культурной и досуговой сфере; изменений в образовательной сфере; изменений в распространении привычек здорового образа жизни, занятий спортом, физкультурой и т.п.; возрождения народных традиций, ремесел, обычаев взаимной помощи, самоуправления и самоорганизации по месту жительства; уровня социальной защиты и самозащиты населения и т.п. Диагностика системы управления предполагает выявление основных управленческих практик, влияющих на потенциал жизнеспособности ТСО: практики внутренней управленческой деятельности в структуре органов местного самоуправления; практики вовлечения населения в самоуправление на территории; практики организации органами местного самоуправления взаимодействия между хозяйствующими субъектами территории для нахождения баланса интересов собственников труда (населения трудоспособного возраста), собственников капитала (владельцев предприятий); практики проведения мониторинга социального самочувствия населения как механизма обратной связи на принимаемые решения; уровня удовлетворенности населения качеством предоставляемых муниципальных услуг, состоянием инженерной и социальной инфраструктуры ТСО; практики стратегического управления и планирования, выбора вариантов развития в будущем; авторитета власти, избранного лидера и команды управленцев-профессионалов; потребности в обучении управленческих кадров ТСО и т.п. Таким образом, комплексная социальная диагностика потенциала жизнеспособности ТСО на основе использования комплекса социологических, статистических и экономических методов исследования позволяет выявить исходное состояние основных систем территориального образования: экономической, социальной и управленческой. Комплексная оценка исходного состояния позволяет определить индекс развития потенциала жизнеспособности ТСО, создает основу для проведения сравнительного анализа и нахождения научно обоснованных методов преобразований. В ФЗ-172 определено, что стратегическое планирование в РФ осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований (ч. 2 ст. 1). В ФЗ-172 (п. 2, 3 ст. 3) государственное управление определено как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; а муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития территории, города, моногорода, муниципального образования. Опираясь на понятия ФЗ, уточняем их для целей нашего исследования: стратегическое планирование для города, моногорода, муниципального образования - это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития муниципального образования, сферы муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. На наш взгляд, требуется добавить: с учетом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и стратегии развития страны. Таким образом, мы подчеркиваем, что существуют цели более высокого уровня, которые необходимо знать и учитывать в стратегическом планировании развития отдельной территории. Целеполагание для города, моногорода, муниципального образования - это определение направлений, целей и приоритетов их социально-экономического развития и с учетом обеспечения национальной безопасности и стратегических целей Российской Федерации. Цели социально-экономического развития - приоритеты развития местного сообщества, населения, экономики муниципального образования, предприятий всех форм собственности, организаций социальной сферы: образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, природной среды, которые определяются участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуются количественными и (или) качественными показателями. Задача социально-экономического развития - комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития. Задачи формируются на основании целей социально-экономического развития города, моногорода, муниципального образования. Процесс прогнозирования - это деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о возможностях и рисках социально-экономического развития территории, города, муниципального образования на основе изучения прогнозов мирового, национального, регионального уровней социально-экономического, технологического, экологического развития стран - мировых лидеров, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В ФЗ-172 (п. 34 ст. 3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период. В ФЗ-172 (п. 9 ст. 3) система стратегического планирования определена как механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения. На наш взгляд, для работы этого механизма обеспечения, согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, требуется социологическое сопровождение процесса. Документ стратегического планирования - стратегический план, долгосрочная программа социально-экономического развития территории, города, муниципального образования, стратегия развития города, муниципального образования - документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. В соответствии с п. 33 ст. 3 ФЗ-172 стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Корректировка документа стратегического планирования - изменение документа стратегического планирования (в связи с изменениями внешних условий или внутренних ресурсов объекта планирования) без изменения периода, на который разрабатывался этот документ стратегического планирования. В п. 12 ст. 3 ФЗ-172 предусматривается методическое обеспечение стратегического планирования - разработка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования. На наш взгляд, методическое обеспечение должно быть разработано по процедуре и содержанию процесса стратегического планирования: • по составу участников групп стратегического планирования; • по основным направлениям разработки стратегии; • по регламентам работы групп стратегического планирования; • по процедуре организации совместной работы участников групп стратегического планирования; • по основным вопросам, которые должны быть обсуждены в процессе совместной работы участников групп стратегического планирования; • по разработке инструментов социологического сопровождения стратегического процесса в муниципальном образовании: фокус-группы с предпринимателями, почтовые опросы домохозяйств, телефонные опросы по работе ЖКХ и других служб и т.п. В п. 15 ст. 3 ФЗ-172 определен результат социально-экономического развития - фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями. Достижение результата возможно, если органы управления смогут донести до населения цели развития, организовать хозяйствующих субъектов на их выполнение. Лучшей мотивацией является непосредственное участие людей в процессе выработки решений. Таким образом, нами рассмотрены и прокомментированы правовые основы процесса стратегического планирования города, моногорода, муниципального образования - объекта стратегического планирования (далее объекта или территориального социального образования - ТСО). Обратимся к социологическим подходам, которые рассматривают сущность процесса социального взаимодействия и его влияния на каждый этап процесса стратегического планирования. Наша идея состоит в том, что в самом процессе совместной работы над выработкой видения будущего ТСО, объекта создается и развивается местное сообщество, повышается потенциал жизнеспособности объекта. Рассматривая понятие «потенциал», можно обнаружить, что некоторые исследователи под ним понимают только неиспользованную часть возможностей, например, как в случае «жизненного потенциала» в потенциальной демографии. Другие исследователи (в частности, Н.И. Шаталова, И.П. Маноха) понимают под потенциалом весь «действительный» и «возможный» потенциал. Нами используется второй подход. Понятие «потенциал жизнеспособности социально-экономического объекта», на наш взгляд, содержит в себе все аспекты имеющегося поля жизнеспособности. Проявленная «жизнеспособность» - это актуализированный потенциал, выражаемый в жизнедеятельности населения и функционировании всех систем территориального социального образования. Само понятие потенциала жизнеспособности социально-экономического объекта - ТСО содержит в себе жизненные потенции, силу и мощь, способность к воспроизводству, воспроизведению жизни, деятельности людей на данной территории. Понятие «потенциал жизнеспособности» может употребляться применительно к отдельному индивиду, и к целым социальным группам или слоям, и к территориальным социальным образованиям, в том числе отраслевым территориальным образованиям - моногородам. В основе его лежит понятие «жизнь» как бытие, наличие среди существующих. На уровне территориального образования - это интегральный показатель его существования сейчас и в будущем. При этом «потенциал жизнеспособности» социальной группы, ТСО - это производная от потенциала индивидов и качества социального управления. Качество социального управления может быть обеспечено при высоком уровне интеллектуального потенциала в местном сообществе, в органах управления, участии местного сообщества в выборе и реализации стратегий развития ТСО. Следовательно, возрастает роль системы образования как населения, так и работников управляющих органов, для создания и использования интеллектуального потенциала местного сообщества. Понятно, что использование интеллектуального потенциала возникает при необходимости осуществления деятельности, которая носит творческий, инновационный характер, выходит за рамки наработанных алгоритмов и действий. Интеллектуальный потенциал общества - это его возможности генерировать и вносить в исторический процесс нечто новое и тем самым создавать предпосылки для движения вперед. Можно выделить: 1) внутренний и 2) внешний потенциал жизнеспособности территориального социального образования (ПЖ ТСО). Первый в наибольшей мере обусловлен качественными характеристиками уровня социального взаимодействия в местном сообществе, трудового потенциала населения, субъектов управления и экономической деятельности, потребностями и жизненным укладом населения ТСО. Второй в наибольшей мере характеризуется общей политической и экономической ситуацией в стране и мире и зависит от состояния мировых отраслевых рынков, инвестиционного климата в стране и данном регионе, условий для развития предпринимательства и экономического роста. Таким образом, потенциал жизнеспособности территориального социального образования - это то поле сил, ресурсов, возможностей, которое существует во внутренней и внешней среде ТСО и уже реализуется, а также то поле сил, ресурсов, возможностей, которое находится в процессе формирования во внутренней и внешней среде ТСО, создает предпосылки для развития. Актуализированный внутренний потенциал ТСО реализуется на основе использования внутренних и внешних ресурсов. Чем более развит внутренний потенциал ТСО, тем больше имеется шансов для привлечения ресурсов внешнего потенциала ТСО. Чем активнее местное сообщество, тем больше шансов привлечь внимание серьезного инвестора, крупного политического деятеля и т.д. Следовательно, чем больше используется, задействован, работает, реализуется потенциал жизнеспособности каждой системы территориального социального образования, тем больше он становится. Недоиспользование потенциальных возможностей систем ведет к депрессивности. Применение социологических методик позволит включить активных членов местного сообщества в выработку видения будущего города, учесть жизненные планы молодых поколений, выявить мнения всех групп населения относительно различных вариантов стратегии социально-экономического развития территории. Нами разработана методика проведения фокус-групп с предпринимательским сообществом, работодателями для выявления позиций, интересов, готовности-неготовности вкладывать свои ресурсы в развитие города. Также считаем полезной методику проведения фокус-групп с интеллектуальной элитой местного сообщества, которая часто является выразителем чаяний и интересов наиболее активной, образованной и культурной части местного сообщества. Каждая методика содержит в себе процедурную часть - технологию, правила проведения исследования, расчета выборочной совокупности, определения ошибки выборки, правил математической обработки массива анкет и т.п., и содержательную часть - непосредственно инструмент: опросный лист, анкету или план-тему работы фокус группы и т.п. Использование социологической методики проведения опросов учителей местных школ, других учебных заведений способствует выявлению имеющегося потенциала образовательной системы ТСО, ее направленности на формирование и развитие человеческого капитала территории через систему образования. Дополнением к ней является методика проведения опросов родителей школьников, учащихся для выявления уровня удовлетворенности качеством работы образовательной системы в городе. Таким образом, появляется реальная оценка данной сферы с разных позиций: потребителей и производителей образовательных услуг - значимого сектора социализации молодых поколений, их воспитания. Методика проведения опросов работников культуры, спорта, учреждений рекреации и т.п. позволит уточнить их роль в развитии и сохранении человеческого капитала на территории через культурно-рекреационную систему, внедрение здорового образа жизни среди всех слоев населения, а методика проведения опросов врачей и других категорий медперсонала будет способствовать выявлению потенциала здоровья населения и готовности системы здравоохранения к решению необходимых задач. При разработке стратегии развития ТСО важно знать жизненные планы населения. Их выяснение может иметь двойной эффект: во-первых, группа стратегического планирования должна их изучить и иметь в виду при определении перспектив развития объекта; во-вторых, респонденты, узнавшие о процессе стратегического планирования в своем городе, о работе по его сохранению и развитию, могут изменить свои планы, остаться в этом городе и в определенном направлении влиять на планы своих детей. Для работы в этом направлении нами разработана методика проведения фокус-групп с родителями выпускников местных школ для выяснения предполагаемых планов для обучения в ВУЗах их детей, их дальнейшего трудоустройства, а также методика проведения опросов школьников выпускных классов для выяснения предполагаемых планов для обучения в ВУЗах, ССУЗах, последующего трудоустройства в родном городе или по месту обучения. Население ТСО является заказчиком и потребителем государственных, муниципальных и частных услуг на территории. Разработанная методика проведения опросов через местную газету членов домашних хозяйств для выявления их потенциала покупательской способности, готовности-неготовности вложения средств в долгосрочные проекты строительства дома, квартиры, дачи; выяснения уровня удовлетворенности работой органов местного самоуправления, предоставления госуслуг и различных сфер городского хозяйства и др., будет содействовать эффективности стратегического процесса и повышению качества управленческих решений; проведение опросов членов общественных организаций позволит выявить мнения значимых в общественном мнении групп по видению будущего моногорода. В советских моногородах, построенных, созданных при заводах, шахтах и других промышленных объектах, в отраслевых территориальных образованиях человек рассматривался как трудовой ресурс. Ценность человека, его статус в ТСО рассматривался через его роль, статус в профессиональном сообществе, в доминирующей производственной системе. Население рассматривалось по своей соотнесенности к производственной системе, включенности в нее, занимаемом статусе. Трудовой ресурс - это то, что так или иначе потребляется, используется и воспроизводится в процессе производственной деятельности. Приоритетность производственной деятельности, оценка человека через его участие, роль именно в этой деятельности были безусловными. Высокий общественный престиж профессий металлурга, шахтера и др. в советское время обеспечивали привлекательность этих ТСО и приток населения в моногорода. В моногородах функционирование и развитие социальной сферы рассматривалось в контексте полезности для производства. Во многом этот взгляд, этот подход, доминировавший в социальном планировании развития трудовых коллективов, сохраняется и до настоящего времени. И само население продолжает себя осознавать именно в качестве трудового ресурса, а не самостоятельного субъекта экономических отношений. Косвенно об этом свидетельствует сохранение неправовых практик в трудовой сфере. Препятствуют осознанию себя самостоятельным субъектом экономических отношений, предпринимателем в данном ТСО сложившиеся в общественном сознании стереотипы противопоставления «честного, добросовестного труда в шахте, на заводе» и «нечестной, спекулятивной самостоятельной деятельности». Кроме того, новому предпринимателю требуются правовые и управленческие знания, первичный капитал и поддержка местного сообщества. Проведенная автором статьи комплексная социальная диагностика территориальных социальных образований угольной промышленности в период закрытия шахт выявила дифференциацию населения по занимаемой позиции относительно будущего моногорода, поселка. Те, кто в первую очередь продолжал себя считать «трудовым ресурсом», после закрытия шахты были заинтересованы в возобновлении производственного статуса ТСО, приветствуя приход промышленных инвесторов и поддерживая местные власти в развитии производства на территории. Пенсионеры, интеллигенция, предприниматели более критичны к идее новой промышленной экспансии на территории, в первую очередь, из-за связанных с ней экологических проблем. Поэтому закрытие промышленных предприятий в территориальных отраслевых образованиях является катастрофой для трудоспособного населения, занятого в сфере производства, одновременно являясь благом для природной среды, в которой осуществляется жизнедеятельность человека и населения, не заинтересованного в производственной деятельности. При наличии в моногороде предприятий в кризисном состоянии, которым грозит закрытие, необходимо заблаговременно исследовать: поведенческие установки, трудовые навыки, жизненные планы персонала, готовность к обучению и переобучению, переходу в другую сферу деятельности. Сами инициаторы процесса стратегического планирования должны быть достаточно грамотны, инициативны и готовы к изменениям. Применение методики проведения опросов работников администрации муниципального образования для выявления их готовности-неготовности к проведению преобразований в социально-культурном, экономическом, инфраструктурном направлениях ТСО, в развитии предпринимательства, общественных инициатив, реального самоуправления жителей домов, кварталов и др. вопросов управления на территории позволит выявить реальные потребности работников администрации в обучении, освоении новых знаний и методов работы с населением. Использование методики проведения опросов работников сферы жилищно-коммунального хозяйства, муниципальных и частных предприятий ЖКХ по состоянию данной сферы и сбор предлагаемых ими путей решения накопленных проблем даст практические направления действий для реализации стратегии. Анализ методов работы региональных и муниципальных команд, проводимый автором на протяжении пятнадцати лет, показывает, что при разработке долгосрочных программ, проектов, стратегий социально-экономического развития пока недостаточно изучаются и используются для обоснования и принятия стратегических решений жизненные планы, мнения и предложения различных групп населения. Разработанный автором комплекс социологических инструментов и их использование при стратегическом процессе в моногородах позволит выработать более обоснованные варианты развития различных сфер социально-экономической деятельности на территории, учитывая интересы различных социально-экономических групп. Наш опыт работы показывает, что если активные члены местного сообщества - группы субъектности - участвуют в разработке долгосрочных программ, стратегий социально-экономического развития территории, являются участниками групп проектной работы, то реализация стратегии, проекта развития моногорода, муниципального образования активно поддерживается ими и большей частью населения. В данной статье автором предложен современный подход к организации стратегического процесса на территории с привлечением широкой общественности для реализации ФЗ-172. Данная работа является актуальной, так как разработка документов планирования социально-экономического развития была введена в правовые рамки принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», что активизировало деятельность по стратегическому планированию и управлению в регионах и муниципальных образованиях. Применение социологических методов работы с населением сделает стратегический процесс более плодотворным, выработанные стратегические решения более обоснованными и реализуемыми.