Prava sotsial'no uyazvimykh lits v Rossii. Nadzornaya deyatel'nost' prokuratury po ikh zashchite

Full Text

Развитие государства и общества невозможно без развития отдельного человека с его правами и свободами, потребностями и возможностями их удовлетворения. Чем выше степень удовлетворенности одного человека, а также людей в целом жизнью, тем выше можно оценить уровень государственного и общественного развития. Над вопросами развития государственности, повышения качества жизни думает не одно поколение ученых, в том числе правоведов. С позиций государственной политики качество жизни (англ. - quality of life) - категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения, определяющие степень достоинства и свободы личности каждого человека. При этом в правовом отношении качество жизни является реализацией права на достойную жизнь и свободное развитие человека. Неслучайно повышению качества жизни отведено приоритетное место в ряду национальных интересов страны на долгосрочную перспективу. Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (далее - Концепция), заложившая рамочные условия для сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство. В качестве одного из условий перехода к устойчивому развитию Концепция выделила обеспечение прав и свобод граждан, а к факторам такого развития отнесла усиление роли основных социальных групп населения в осуществлении социально-экономических преобразований. Несомненным достоинством Концепции явились целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни, в числе которых Концепция выделила: продолжительность жизни человека; состояние его здоровья; уровень знаний или образовательных навыков; доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения); уровень занятости; степень реализации прав человека. В целом эти показатели отражают на «языке права» уровень, степень реализации важнейших «базовых» конституционных прав и свобод человека и гражданина в России: права на свободное распоряжение своими способностями к труду (ст. 37 Конституции РФ), права на защиту материнства, детства, семьи (ст. 38), права на социальное обеспечение (ст. 39), права на жилище (ст. 40), права на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), права на образование (ст. 43) и др. Показатели качества жизни в их единстве и взаимосвязи с конституционными личными и социально-экономическими правами и степенью их реализации в России в целом отражают состояние законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и место человека в государстве и обществе. Такой показатель, как численность населения России, анализируемый в единой связке с показателем продолжительности жизни, может служить отправной точкой в оценке качества и условий жизни населения. Анализ численности населения с 1917 г. в России свидетельствует о том, что рост численности населения, имевший место до 1991 г., сменился снижением, продолжавшимся до 2011 г., когда численность населения России достигла 142,9 млн чел. Затяжной экономический кризис 90-х годов послужил толчком к началу процесса депопуляции в России, достигшей максимума в 1998-2000 гг., когда население страны ежегодно сокращалось на 900-950 тыс. человек, при особенно стремительном сокращении в период 1991-1994 гг., когда Россия имела минимальный показатель продолжительности жизни с 1950-х годов - 63,85 года. В 1998 г. показатель продолжительности жизни достиг 67,07 лет и, хотя и неравномерно, но начал повышаться. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) за 2012 г. по продолжительности жизни Россия в списке стран на 123 позиции с показателем 70,5 лет. По состоянию на 2015 г. численность населения страны достигла уровня 2001 г. и составила 146,3 млн чел., а в 2016 г. - 146,5 млн чел. Таким образом, в России пока не удалось остановить процессы депопуляции. Несмотря на поступательное повышение показателя продолжительности жизни в России, 123 место по продолжительности жизни среди других стран мира позволяет сделать вывод о необходимости повышения качества жизни в стране. Неблагоприятную картину с реализацией конституционных прав на образование, охрану здоровья в России (как в городах, так и в селах), проблемы с транспортным сообщением и снабжением необходимыми товарами показывают результаты комплексного наблюдения условий жизни населения, проводимого Федеральной службой государственной статистики. Наиболее наглядно проблемы с реализацией социальных прав граждан (раздельно для проживающих в городе и на селе) видны из таблицы. Итоги комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014 - 2016 гг. Обозначенная проблема Сельское население Городское население 2016 2014 2016 2014 Число опрошенных респондентов до 24 лет, которые не учатся ни в какой образовательной организации 5 % 5,3-5,4% 3,8% 3,9% Недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного и школьного образования 17,2% 18,2% 9,8% 10,7% Время ожидания приезда скорой помощи от 41 минут и до 1 часа 9,2 % 9,3% 4,7% 5,4% Время ожидания приезда скорой помощи более 1 часа 4,5% 2,7% 2,2% 1,6% Потребность в медицинской помощи 25,7% 30,0% 23,8% 25,4% Не могут добраться до медорганизаций без посторонней помощи 5,2% 7,2% 2,7% 4,1% Было тяжело добраться до медорганизаций 7,2% 8.8% 3,3% 3,9% Необходимое лечение можно получить только на платной основе 12,4% 11,0% 12,1% 11,0% Недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере медицинского обслуживания 37,2% 37,0% 23,1% 21,8% Большая отдаленность аптек 47,6% 43,9% 10,1% 11,1% Большая отдаленность торговых точек 21,3% 19,4% 8,0% 8,9% Плохая организация работы общественного транспорта 39,4% 37,6% 19,9% 21,9% Низкий уровень качества жизни, отсутствие возможности в полной мере реализовать свои конституционные права: на образование, охрану здоровья, социальную поддержку, труд, культуру, свободу передвижения, прослеживается у тех людей, которые, как правило, имеют низкий уровень дохода либо не имеют его совсем, что возникает ввиду определенных факторов, к основным из которых можно отнести: а) возраст (детский, преклонный); б) состояние здоровья (ненадлежащее: болезнь, инвалидность); в) состав семьи: неполные семьи, многодетность, одиночество (имеющее определяющее значение для пожилых граждан, либо граждан с ограниченными возможностями здоровья); г) трудовая занятость (неполная занятость, потеря работы, особенно в моногородах); д) низкий уровень зарплат и высокий уровень инфляции; е) удаленность места проживания от центра и невозможность в этой связи реализации конституционных прав в полной мере; е) изменение - резкое ухудшение условий жизни ввиду форс-мажорных обстоятельств (потеря, уничтожение имущества ввиду стихийных бедствий, военных конфликтов, преступных посягательств; неспособность нести обязательства по кредитам ввиду кризисных явлений в экономике, влекущая последующее банкротство физических лиц и др.). Все указанные, а также иные факторы приводят к тому, что человек не может обеспечить себе и своей семье необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума, условия жизни ненадлежащие и он нуждается в поддержке и защите со стороны государства. В нашей стране понимание необходимости оказания помощи слабым и больным является идеей, имеющей глубокие исторические корни, реализуемой на государственном уровне еще на Руси с середины XVI в., когда стали создаваться реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения (помощи). Так, в 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде главы преклонити». Значительный вклад в создание системы государственного призрения внес император Петр I, впервые признавший обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся. Существенные дополнения в эту систему были внесены в период правления Россией Екатерины II. К началу 1917 г. в России действовали тысячи государственных и благотворительных заведений. После Октябрьской революции 1917 г. советской властью взамен существовавшей сети богаделен и домов призрения в СССР были созданы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых. Российская Федерация провозгласила себя правовым и социальным государством, создав Конституцию РФ 1993 г. и федеральное законодательство на основе международных стандартов уважения прав человека, в первую очередь в соответствии с принятыми Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Декларацией социального прогресса и развития 1969 г., Декларацией прав инвалидов 1975 г. и др. Согласно ст. 7 Конституции РФ в России охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Следовательно, забота о человеке, особенно о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей оказываются неспособными обеспечить себе необходимый уровень жизни, становится поистине приоритетной задачей на национальном и наднациональном уровнях в современном мире. Решение этой задачи в России возложено наряду с иными органами и на органы прокуратуры. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» выделил прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельное самостоятельное направление прокурорского надзора (гл. 2), наделил прокурора целым рядом правовых средств защиты прав граждан, своего рода гарантиями обеспечения того либо иного права. Как справедливо отмечают ученые-конституционалисты, «каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность его обеспечить, гарантии в сущности, и есть обязанности, применительно к конституционным правам и свободам это обязанность государства». В настоящее время правозащитная функция органов российской прокуратуры, носящая публичный характер, пронизывающая все направления деятельности органов прокуратуры, наиболее развернуто реализуется в рамках прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которому придается приоритетное значение. Согласно данным прокурорской статистики по надзору за соблюдением прав человека и гражданина ежегодно отмечается тенденция количественного увеличения числа выявляемых нарушений законов в сфере конституционных прав граждан (см. рис. 1). В качестве приоритетных объектов прокурорской правозащиты выступают инвалиды, пенсионеры, престарелые и некоторые другие категории граждан. Согласно отчетным данным, в 2015 г. по сравнению с 2014 г. почти в два раза (на 95%) увеличилось количество принесенных прокурорами протестов на незаконные правовые акты, регламентирующие права инвалидов, пенсионеров престарелых: 2069 протестов в 2015 г. против 1060 в 2014 г. В 2016 г. заданный вектор на приведение в соответствие с законодательством нормативных правовых актов, регламентирующих права пенсионеров и инвалидов, был продолжен и количество протестов прокуроров на такие акты увеличилось на 144% по сравнению с 2015 г. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования незаконные правовые акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с федеральным законодательством. Стабильно высокими остались показатели работы прокурора по внесению представлений об устранении нарушений закона: в 2016 г. их количество составило 21 173 (против 21 901 в 2015 г., 17 991 в 2014 г.). По материалам, направленным прокурорами о нарушениях прав инвалидов, престарелых, инвалидов в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, органами следствия и дознания в 2016 г. возбуждено 184 уголовных дела (в 2015 - 116 уголовных дел, в 2014 г. - 126). Подробнее остановимся на понятии объекта правозащиты органов прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности вне уголовно-правовой сферы. В нашем понимании - это человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечивается органами прокуратуры при осуществлении полномочий вне уголовно-правовой сферы. К приоритетным объектам правозащиты органов прокуратуры можно отнести лиц, которые в силу факторов, указанных выше, не имеют возможности в полной мере реализовать свои основные конституционные права, как правило, это: а) инвалиды, б) иные лица, имеющие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящие к ограничению жизнедеятельности и вызывающие необходимость в их социальной защите, которые по каким-либо объективным причинам не признаны инвалидами в установленном порядке; в) пенсионеры, пожилые граждане; г) безработные; д) многодетные семьи; е) несовершеннолетние, в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; ж) лица, признанные малоимущими в установленном законом порядке; з) жители периферийных территорий, не имеющие доступа к важнейшим социальным благам, а также иные граждане, являющиеся получателями социальных услуг, мер государственной поддержки, а также граждане, нуждающиеся в помощи. Вышеназванных лиц можно обобщенно назвать социально уязвимыми, именно они выступают приоритетными объектами прокурорской правозащиты. Перечень объектов прокурорской правозащиты не статичен, он изменяется ввиду развития государства, происходящих в обществе процессов, явлений. Совершенствуются и правовые средства прокурорской правозащиты. Так, множественные пожары в стационарных учреждениях социального обслуживания для инвалидов и престарелых, особенно участившиеся в 2010-2011 гг., сориентировали прокуроров на активизацию прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите инвалидов, при осуществлении которого особое внимание уделялось вопросам противопожарной безопасности в стационарных учреждениях для инвалидов. В периоды кризисных явлений в экономике, когда вероятность кризисов в реализации прав человека повышается, растет число нуждающихся в социальной защите лиц, объекты прокурорской правозащиты дополняются целыми социальными группами, совершенствуются и правовые средства такой правозащиты. В качестве примера совершенствования надзорных правовых средств прокуратуры, имевших место в период глобального финансово-экономического кризиса 2008-2010 гг., можно привести расширение полномочий прокурора по обращению в суд с заявлениями в защиту социальных прав граждан (на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах) на основании Федерального закона от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», увеличившего количество объектов гражданско-процессуальной правозащиты органов прокуратуры и оснований обращения прокуроров в суды с заявлениями по результатам общенадзорной деятельности. Целенаправленная работа прокуратуры по защите социальных групп граждан может быть проиллюстрирована на примере защиты прав «обманутых дольщиков». Так, например, после перехода страны от административно-командной системы с плановой экономикой на рельсы рыночной экономики, финансово-экономические кризисы 1991-1994 гг., 1998 г. дали толчок для появления нового, не имевшего аналогов в истории, способа нарушения в массовом порядке прав добросовестных граждан, участвовавших за счет собственных средств в строительстве многоквартирных домов, вложивших деньги в строительство и не получивших ожидаемого жилья. К 2000 годам из таких граждан, число которых увеличивалось ежемесячно, сформировалась самостоятельная социальная группа, получившая впоследствии название «обманутые дольщики». Надзор за соблюдением жилищных прав граждан, участвующих в долевом строительстве многоквартирных домов, с середины 2000-х годов на основании руководящих документов (заданий, поручений) Генеральной прокуратуры РФ стал одним из приоритетных в правозащитной деятельности органов прокуратуры, а с 19.10.2012 на основании поручений Президента РФ по вопросам защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве, работа по защите прав «обманутых дольщиков» и надзор за соблюдением жилищных прав граждан в сфере долевого строительства жилья стали осуществляться на постоянной основе. При участии органов прокуратуры в результате принятых мер к настоящему времени удалось снизить число как проблемных объектов, так и обманутых дольщиков: количество проблемных объектов за пятилетие сократилось на 36,2% (с 800 в 2010 г. до 510 в 2015 г.), а обманутых дольщиков за анализируемый период сократилось на 43,3% (с 75 тыс. в 2010 г. до 42,5 тыс. в 2015 г.). Таким образом, надзор за соблюдением конституционных прав социально уязвимых категорий граждан является действенным рычагом их защиты со стороны органов прокуратуры.

About the authors

N A Igonina

Email: igonadezhda@yandex.ru

References

Supplementary files