The Phenomenon of the Parliaments of the European Union and the Eurasian Economic Union

Full Text

Опыт деятельности межпарламентских органов на постсоветском пространстве, таких как межпарламентские ассамблеи Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического сообщества, Организации Договора о коллективной безопасности, Парламентского собрания Союза Белоруссии и России, Парламентской ассамблеи ГУАМ (Ассамблея Организации за демократию и экономическое развитие), позволил достичь высокого уровня взаимодействия национальных парламентов. Однако логика интеграционных процессов в Евразийском экономическом союзе (далее - ЕАЭС) подсказывает необходимость создания Парламента ЕАЭС (далее - Евразийский парламент). О целесообразности создания Евразийского парламента заявляли высшие должностные лица стран ЕАЭС. Так, Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев предположил, что в недалеком будущем дебаты будут вестись с трибуны Евразийской ассамблеи - наднациональной структуры, объединяющей парламентариев наших стран. Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва С.Е. Нарышкин отметил вектор развития, направленный на поэтапное преобразование Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС в Евразийскую Межпарламентскую Ассамблею, а затем в полноценный Евразийский парламент. На парламентских слушаниях 21.12.2017 в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, посвященных подписанию Договора о Евразийском экономическом союзе, выступающие также единодушно высказывались о перспективах создания Евразийского парламента, при этом подчеркивали, что его формирование - не задача одного дня. Наработанный опыт межпарламентской дипломатии и правовые традиции парламентаризма должны стать основой формирования Евразийского парламента. Потребность разработки правовых основ создания Евразийского парламента подталкивает исследователей к изучению Европейского парламента Европейского Союза (далее - Европарламент), которому свойственны черты как национального парламента, так и международной межпарламентской организации. Европейский Союз и ЕАЭС представляют собой уникальные модели интеграции европейских государств, которые основаны на международных договорах между государствами. Общим для Европейского союза и ЕАЭС стали экономические причины их создания, связанные с идеей общего рынка товаров, услуг, капиталов и трудовых ресурсов. Так, основа европейской интеграции была заложена именно на базе интеграционного сближения европейских сообществ, Евратома и ЕОУС (Европейского объединения угля и стали). В дальнейшем сотрудничество перешагнуло данные рамки, интеграционные процессы начали влиять и на политическую сферу. Европарламент можно рассматривать в качестве модели становления международного парламента. В 1952 г. состоялось заседание Парламентской ассамблеи Европейского объединения угля и стали, в которой страны-участницы были представлены 78 членами. Европарламент - представительный орган европейского сообщества создан Римским договором 1957 г. (до 1962 г. -Ассамблея). Компетенция Европарламента прописана договорами сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом. Прямые выборы в высший европейский законодательный орган впервые были закреплены в Конвенции, которую приняла Парламентская ассамблея Европейского экономического сообщества в мае 1960 г. Но лишь в 1976 г. был принят Акт «Об избрании Европейского парламента всеобщими прямыми выборами». К настоящему времени достаточно четко и комплексно определены полномочия и процедуры деятельности Европейского парламента. В отличие от европейской интеграции, которая шла к союзу долгим путем становления и объединения в условиях развития экономики, ЕАЭС образовалось в результате реинтеграции республик, входивших в распавшийся СССР, в условиях экономического кризиса. Именно кризис, как это ни парадоксально, сослужил хорошую службу, ускорив процессы интеграции на постсоветском пространстве. Еще одну особенность образования ЕАЭС выделяет Д.М. Фельдман, который полагает, что для политического руководства государств СНГ взаимодействие с близкими элитами союзных государств является попыткой совместно противостоять внешним угрозам, компенсировать уязвимость позиций отдельной страны на международной арене. Другие авторы указывают на необходимость противодействия «цветным революциям», как одну из причин интеграции (реинтеграции) бывших советских республик. Договор о Европейском Союзе (подписан в г. Масстрихт 07.02.1992) поставил Европарламент на первое место в ряду всех институтов Европейского Союза, отразив тем самым европейский подход к представительной демократии. Европарламент является политическим органом Европейского Союза, который чаще всего именуется представительным органом Европейского Союза, осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию, а также назначения на должности, но не аккумулирует в себе реальных законодательных полномочий, коими наделены парламенты в национальных государствах. Европейский парламент только совместно с Советом Европейского Союза осуществляет законодательную и бюджетную функции. Такое ограничение правотворческой функции Европарламента было обусловлено, по-видимому, опасениями ряда государств, что Европарламент, получив нормотворческие полномочия, целиком выйдет из-под их контроля, станет полностью наднациональным органом. В то же время, по мнению Н.И. Шаповалова, общие тенденции развития Европарламента направлены на расширение его полномочий, в том числе как нормотворческого органа с относительно определенной компетенцией. Как нам представляется, Евразийский парламент подобно Европарламенту должен выступать как выразитель идей и социальных программ народов государств - участников ЕАЭС. Во многих евразийских странах традицией является признание большего авторитета исполнительных органов власти в ущерб законодательным. Чтобы избежать такого перекоса между ветвями власти, для осуществления общих социально-политических проектов в интересах граждан, Евразийский парламент должен контролировать деятельность наднациональных исполнительных органов. В то же время наделение Евразийского парламента правом законодательной инициативы, исходя из опыта Европарламента, представляется нецелесообразным. На протяжении XX в. тенденцией развития избирательного законодательства в Европе было укрепление роли политических партий в избирательном процессе. На выборах в Европейский парламент, проводимых во всех странах по пропорциональной избирательной системе, выдвижение списков кандидатов осуществляется в основном политическими партиями и лишь в отдельных странах допускается участие независимых кандидатов. Обращает на себя внимание тот факт, что в прежней модели формирования Европарламента, которая действовала в соответствии с Договором об учреждении Европейского экономического сообщества, Европейский парламент представлял «народы государств, объединившихся в Сообщество» (ст. 189). В настоящее время Европарламент представляет уже не народы, а граждан Европейского Союза. Создание международных интеграционных организаций, и Европарламент не является исключением, неизбежно приводит к формированию правовых традиций данных образований. Такие традиции Европарламента с течением времени начинают влиять на национальные правовые традиции, а на определённом этапе вступать с ними в противоречия. В соответствии с международными демократическими стандартами, общими принципами деятельности партий для государств ЕАЭС являются: признание многопартийности, равенства политических партий, законности и транспарентности их деятельности, добровольности участия граждан в партиях. Государствами, входящими в состав ЕАЭС, была подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, которая может стать правовой основой для избрания Евразийского парламента. Во всех конституциях государств - участников ЕАЭС признается особая роль партии как объединения граждан, носителя идей (политических программ), провозглашается политическое многообразие и многопартийность. Во всех государствах ЕЭАС сложилась схожая нормативная правовая база, регламентирующая создание, деятельность партий, их права и обязанности, а также взаимоотношения политических партий с государством. Общим для избирательного законодательства государств ЕАЭС является наделение политических партий особыми правами в избирательном процессе: участие в формировании избирательных комиссий, организующих выборы; право выдвижения кандидатов на выборные должности, в том числе в парламент; доступ партий к СМИ; предоставление государственной финансовой поддержки на выборах; оспаривание итогов выборов и др. В Армении, Казахстане, Кыргызстане избрание парламента этих государств происходит по пропорциональной (партийной) избирательной системе. Государственная Дума Федерального Собрания РФ избирается по смешанной избирательной системе. Иная избирательная система применяется в Беларуси. На протяжении всех созывов выборы Палаты представителей парламента Республики Беларусь проходили только по мажоритарной избирательной системе. Несмотря на то, что законодательство Беларуси не выделяет особый статус партий в избирательной системе, их роль в избирательном процессе остается весомой. Так, например, в сентябре 2016 г. на выборах депутатов Палаты представителей Республики Беларусь 9 политическими партиями было выдвинуто 298 зарегистрированных кандидатов. При этом только 77 из числа зарегистрированных кандидатов выдвигались гражданами путем сбора подписей, 24 - трудовыми коллективами организаций. Однако необходимо отметить особенности политических систем стран ЕАЭС, отличающие их от европейской модели. Так, в государствах-членах ЕАЭС парламентаризм возник достаточно поздно по сравнению с другими странами, уже в ХХ в. Это объясняет традицию большего доверия к исполнительной власти. Например, по данным опросов, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в Российской Федерации на протяжении с 1994 г. по 2018 г. уровень доверия к Правительству РФ и Президенту РФ был выше, чем к палатам Федерального Собрания РФ. На основе проведенного анализа длительности правления президентов в постсоветских государствах к выводу о доминировании органов исполнительной власти приходит М.А. Краснов. В таких условиях роль партий как одной из несущих конструкций политической системы не велика. Например, большинство партий, представленных в национальных парламентах Белоруссии, Казахстана и России, имеют ярко выраженный пропрезидентский характер. Применение пропорциональной избирательной системы на выборах Евразийского парламента должно в определенной мере не допустить чрезмерного влияния исполнительной власти на представительную. В то же время возможное доминирование отдельных партий в Евразийском парламенте не может являться основанием для сомнений в эффективности или демократичности будущего Евразийского парламента. Так, в национальной правовой традиции парламентов Великобритании и США присутствует доминирование двух партий, что не ущемляет права других политических партий. В парламенте Великобритании представлены 7 партий: Консервативная партия, Партия независимости Соединённого Королевства, Либерально-демократическая партия, Лейбористская партия, Шотландская национальная партия, Плайд Камри - Партия Уэльса, Юнионистская партия Ольстера. В настоящее время Великобритания в Европарламенте представлена двумя партиями: Партия независимости Соединённого Королевства и Британская национальная партия. Уникальный опыт Европарламента может быть особенности полезен для ЕАЭС, эволюция которого во многом совпадает с теми процессами, которые имели место в Европейском Союзе. При этом исторические, социальные и политические особенности становления политических систем стран ЕАЭС, их национальные правовые традиции подчеркивают необходимость осторожного заимствования зарубежного опыта создания наднационального парламента. Было бы наивно думать, что правовую модель Европарламента можно легко применить в любой точке мира. Чрезмерная ориентация на европейские правовые теории и конструкции может привести к ошибкам в государственном строительстве. Необходим поиск собственной идентичности и модели Евразийского парламента. Идеальной модели парламента для всех стран мира не существует, и каждая из них имеет свои преимущества и недостатки. Феномен наднационального парламента следует определять в контексте социально-политических условий ее организации и функционирования с учетом национальных правовых традиций, правовой культуры и менталитета общества.

About the authors

M M Kakitelashvili

Academy of the Prosecutor General’s office of RF

Email: mmk2010@yandex.ru

References

Supplementary files