Novels of the Criminal Code of the RF on Liability for Abuses in the Performance of the State Defense Order: Problems of Interpretation and Application

Full Text

В конце 2017 г. Уголовный кодекс РФ (далее - УК РФ) был дополнен двумя новеллами, которые призваны обеспечить более высокий уровень уголовно-правовой защиты правоохраняемых интересов Российской Федерации в сфере обороноспособности путем установления обособленной в отдельных статьях УК РФ ответственности за: злоупотребление полномочиями лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации при выполнении государственного оборонного заказа, т.е. в негосударственном секторе (ст. 201.1 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями, т.е. использование должностными лицами своих служебных полномочий вопреки интересам службы при выполнении государственного оборонного заказа (ст.285.4 УК РФ). Несмотря на то, что на момент завершения работы над настоящей статьей (01.10.2018) не было постановлено ни одного приговора по уголовным делам о названных видах преступлений, на наш взгляд, не следует безучастно ожидать формирования соответствующей позиции высшей судебной инстанции по уголовным делам, воздерживаясь до этого времени от научного толкования нового законодательного материала. Прежде всего потому, что правоприменительная практика нередко начинается с ложного выбора, на корректировку которого могут уйти годы (как это было, например, с толкованием понятия «незаконный доход» применительно к незаконному предпринимательству). Предыстория криминализации служебных злоупотреблений при выполнении государственного оборонного заказа Возникновению потребности в совершенствовании уголовно-правовых мер борьбы со злоупотреблениями при выполнении государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ), в том числе с нецелевым расходованием бюджетных средств на его выполнение, предшествовало поручение Президента РФ Правительству РФ по итогам совещания 10.05.2011 по вопросам развития оборонно-промышленного комплекса, в ходе которого было обращено внимание на то, что ГОЗ за предыдущий год «провален», а значительная часть долгосрочной госпрограммы вооружения стоимостью свыше 20 трлн руб. не выполнена. Уже 17.05.2011 Правительство РФ доложило о применении дисциплинарных мер воздействия к виновным должностным лицам Минобороны России и руководителям ряда предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК), указав на достаточность таких мер для обеспечения «персональной ответственности … и предотвращения случаев нарушения сроков сдачи изделий заказчику». Тем не менее, в конце 2011 г. Минэкономразвития России и Счетная палата РФ сделали вывод о том, что действующее законодательство не позволяет выполнить ГОЗ ни 2011 г., ни в 2012 г. Несмотря на активное использование мер дисциплинарной и административной ответственности восстановить дисциплину исполнения ГОЗ не удалось. В середине 2012 г. на заседании Коллегии Главной военной прокуратуры было обращено внимание на распространенность преступных посягательств на бюджетное финансирование гособоронзаказа, в том числе злоупотреблений при проведении конкурсных процедур, заключении государственных контрактов. Названными деяниями государству был причинен ущерб на сумму свыше 400 млн руб. В этом же докладе впервые официально было обращено внимание на рост нарушений порядка распоряжения имуществом для обеспечения нужд обороны со стороны ОАО «Оборонсервис» и его субхолдингов. В конце того же года в Отчете о работе Счетной палаты РФ в 2012 г. отмечалось, что несмотря на принятые меры ряд заданий ГОЗ в 2011 г. выполнен не был, в том числе из перечня приоритетных. Не осуществлена поставка вооружения, военной и специальной техники по 91 государственному контракту. Первой реакцией законодателя на масштабные нарушения в сфере ГОЗ стало принятие Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее - Закон о ГОЗ), которым не только были детально регламентированы многие вопросы формирования, размещения и исполнения госзаказа, но и закреплена отсылочная норма об ответственности (включая уголовную) за нарушение положений данного закона, других федеральных законов и нормативных правовых актов РФ в сфере ГОЗ (ст. 15). Тем не менее, принятие Закона о ГОЗ не позволило сколько-нибудь существенно повысить эффективность контроля за правильностью бюджетных расходов на ГОЗ. На фоне обострившейся в 2014 г. потребности в жесткой их экономии вследствие качественно изменившегося положения России в мировой политике и экономике, введения в отношении нашей страны масштабных экономических санкций, ситуация с малоэффективным контролем за расходованием бюджетных средств ГОЗ стала нетерпимой. Поручением Президента РФ от 05.12.2014 № Пр-2821 (пп. 5 п. 3 соответствующего Перечня поручений) Минобороны России, Росфинмониторингу, Банку России и другим заинтересованным федеральным органам исполнительной власти было поручено в срок до 01.07.2015 разработать и внедрить систему контроля за использованием средств при размещении и выполнении ГОЗ, предусмотрев «усиление ответственности исполнителей за использование средств при размещении и выполнении государственного оборонного заказа». Во исполнение данного Поручения был, в частности, подготовлен и затем принят Федеральный закон от 29.06.2015 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном оборонном заказе” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Названным актом Закон о ГОЗ был дополнен запретами на действия (бездействие) головного исполнителя (исполнителей), которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта (ч. 3 ст. 8), а ФАС России наделена большей частью полномочий Рособоронзаказа, упраздненного Указом Президента РФ от 08.09.2014 № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств». Данное решение, по-видимому, должно было устранить один из ключевых факторов неэффективности государственного контроля в сфере ГОЗ - прямую зависимость основного контролирующего органа в указанной сфере (Рособоронзаказ) от основного госзаказчика (Минобороны России), поскольку Рособоронзаказ находился в ведении Минобороны России. Одновременно тем же законом КоАП РФ был дополнен 9-ю новеллами об ответственности за: 1) отказ или уклонение поставщика (исполнителя, подрядчика) от заключения госконтракта по ГОЗ (новая редакция ст. 7.29.2); 2) нарушение должностным лицом головного исполнителя срока и порядка оплаты поставляемых (выполняемых, оказываемых) товаров (работ, услуг), в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования (новая ч. 2.1 ст. 14.55); 3) грубое нарушение условий госконтракта, совершенное лицом, указанным в ч. 1, 2 или 2.1 ст. 14.55 КоАП РФ (новая редакция ч. 3 ст. 14.55); 4) ликвидацию или перепрофилирование головным исполнителем без согласования с государственным заказчиком производственных мощностей, обеспечивающих поставки продукции по ГОЗ (новая ст. 14.55.1); 5) совершение действий (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции, неисполнению либо ненадлежащему исполнению госконтракта (новая ст. 14.55.2); 6) нарушение требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, в том числе за неисполнение головным исполнителем, исполнителем по ГОЗ требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности и за грубое нарушение теми же субъектами правил ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности (новая редакция ст. 15.37); 7) совершение уполномоченным банком операций, проведение которых не допускается в соответствии с законодательством РФ в сфере ГОЗ (новая ст. 15.40); 8) воспрепятствование осуществлению законной деятельности должностного лица федерального органа исполнительной власти, выполняющего функции по контролю и надзору в сфере ГОЗ, или должностных лиц его территориальных органов (новая ст. 19.4.2); 9) непредставление информации и документов или представление заведомо недостоверных информации и документов в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в сфере ГОЗ (ст. 19.7.2). Полномочия по рассмотрению соответствующих административных правонарушений также в основном были переданы ФАС России, за исключением дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 15.40 КоАП РФ, рассмотрение которых отнесено к компетенции ЦБ РФ. Тем не менее, законодатель на этом этапе воздержался от того, чтобы каким-либо образом усовершенствовать меры уголовной ответственности за преступления, связанные с неисполнением ГОЗ. Первая попытка решить эту проблему была предпринята Правительством РФ 13.10.2016, которое внесло в Государственную Думу ФС РФ (далее - Государственная Дума) проект федерального закона № 5198-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части усиления ответственности за преступления в сфере государственного оборонного заказа» (далее - законопроект № 5198-7) , которым предлагалось дополнить: 1) УК РФ новой ст. 201.1 «Нецелевое расходование финансовых средств, предназначенных для выполнения заданий государственного оборонного заказа», 2) ст. 285.1 УК РФ новыми частями, предусмотрев в них ответственность за расходование в крупном размере (т.е. на сумму свыше 1,5 млн руб.) бюджетных средств должностным лицом госзаказчика ГОЗ на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетными документами, являющимся основанием для получения бюджетных средств, предназначенных для выполнения заданий ГОЗ (ч. 3), а также за те же деяния, совершенные при наличии одного или обоих отягчающих обстоятельств в виде группы лиц по предварительному сговору или (и) в особо крупном размере, т.е. на сумму свыше 7,5 млн руб. (ч. 4). Предварительное следствие по делам о названных видах преступлений предлагалось возложить на следователей Следственного комитета России, МВД России и ФСБ России. В пояснительной записке к законопроекту № 5198-7 отмечалось, что подготовка данного законопроекта была обусловлена тем, что в сфере ГОЗ сформировалась негативная практика, когда головные исполнители и исполнители заданий на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для целей обеспечения обороны и безопасности РФ расходуют средства ГОЗ «не по целевому назначению, хотя бы даже в интересах этих организаций». По мнению разработчика (Правительство РФ) головной исполнитель ГОЗ, являющийся в соответствии с ГК РФ коммерческой организацией, в подобных случаях нередко «не усматривает» причинения существенного вреда своим интересам, интересам общества или государства, что ограничивает применимость ст. 201 «Злоупотребление полномочиями» УК РФ. Одновременно лица, выполняющие управленческие функции в таких организациях, не относящиеся в соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ к должностным лицам, не подлежат ответственности и по ст. 285.1 УК РФ за нецелевое расходование бюджетных средств. Также разработчик рассматриваемого законопроекта исходил из того, что исполнители ГОЗ - казенные учреждения на практике не признаются получателями бюджетных средств, вопреки положениям ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Как следствие, их руководители не могут нести ответственность по ст. 285.1 УК РФ (в редакции, действовавшей на момент внесения законопроекта № 5198-7 в Государственную Думу). Приведенное разработчиком обоснование необходимости подготовки законопроекта № 5198-7, на наш взгляд, не в полной мере соответствовало букве тех положений УК РФ, на которые была сделана ссылка в пояснительной записке. На это, в частности, обратило внимание Правовое управление Государственной Думы, которое в своем заключении по законопроекту указало, что согласно п. 2 ст. 3 Закона о ГОЗ госзаказчиками по ГОЗ являются также государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос», которые в соответствии с законодательством РФ являются одновременно получателями бюджетных средств, т.е. их должностные лица могут нести ответственность также и по ч. 1 или 2 ст. 285.1 УК РФ, как должностные лица получателей бюджетных средств. Удовлетворительного решения данной проблемы законодателем не было найдено, что стало, по-видимому, одной из причин того, что законопроект № 5198-7, включенный в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на декабрь 2016 г., так и не был рассмотрен. 19.09.2017 Президентом РФ был внесён в Государственную Думу новый проект федерального закона № 268752-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - законопроект № 268752-7), в котором было предложено дополнить УК РФ: 1) ст. 201.1, устанавливающей ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, за злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа, если такое деяние повлекло причинение существенного вреда охраняемым законом интересам общества или государства при выполнении ГОЗ; и 2) ст. 285.4, предусматривающей ответственность должностных лиц за злоупотребление служебными полномочиями при выполнении ГОЗ. Таким образом, инициатор законопроекта № 268752-7 (Президент РФ) предложил иное (более общее) решение задачи усиления ответственности исполнителей за использование средств при размещении и выполнении ГОЗ, которая была поставлена им перед Правительством РФ в упомянутом выше поручении от 05.12.2014 № Пр-2821. Одновременно указанным законопроектом было предложено распространить положения п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ о конфискации имущества как иной мере уголовной ответственности и на преступления, предусмотренные предлагаемыми новеллами. Эта замена, как показывает анализ, была вызвана не столько сложностями в дифференциации круга субъектов деяний, подлежащих криминализации в предложенных новеллах, и противоречиями терминологии УК РФ, БК РФ и Закона о ГОЗ, сколько осознанием формальной невозможности нецелевого расходования средств при размещении и выполнении ГОЗ при существующей крайне детализированной и автоматизированной системе безналичных расчетов и жесткой системе банковского и финансового контроля, которая не позволяет расходовать средства иначе, чем предусмотрено данной системой. При этом, однако, формально правильное целевое расходование средств на выполнение ГОЗ не является гарантией его выполнения. Действовавший на момент внесения в Государственную Думу УК РФ уже предусматривал ответственность за десятки видов преступлений, которые могут совершаться в сфере ГОЗ (различные формы мошенничества, причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием, незаконное предпринимательство, фальсификация финансовых документов учета и отчетности финансовой организации и др.). Тем не менее, идея использовать уголовный закон в качестве инструмента концентрации усилий правоохранительных органов и судов на борьбе с отдельными формами уже наказуемой криминальной активности была признана единственно правильной (как это уже было десятки раз при принятии законодателем решений в аналогичных правовых ситуациях). 14.12.2017 (т.е. менее чем через 3 месяца после внесения в Государственную Думу) на основе законопроекта № 268752-7 Государственной Думой единогласно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации». 29.12.2017 соответствующий Федеральный закон был подписан Президентом РФ. В сравнении с первоначальным вариантом законопроекта ко второму его чтению по инициативе депутата Государственной Думы О.И. Аршбы в него были внесены два изменения. Первое касалось необходимости дополнения частей вторых предлагаемых новелл квалифицирующим признаком причинения деянием тяжких последствий. Согласно заключению Правового управления Аппарата Государственной Думы на первоначальный вариант рассматриваемого законопроекта предложенную инициатором законопроекта редакцию ст. 201.1 УК РФ следует рассматривать в качестве специальной нормы по отношению норме об ответственности за злоупотребления полномочиями, закрепленной в ст. 201 УК РФ. При этом ч. 2 ст. 201 УК РФ предусмотрена повышенная ответственность за деяние, повлекшее тяжкие последствия, а предлагаемая ст. 201.1 УК РФ не содержит такого квалифицирующего признака, при том, что санкция нормы, закрепленной в ч. 1 новеллы, мягче санкции нормы, закрепленной в ч. 2 ст. 201 УК РФ. Из этого сравнения был сделан вывод о том, что назначение меньшего наказания за злоупотребление полномочиями в сфере ГОЗ, повлекшее тяжкие последствия, чем за такое же злоупотребление в любой иной сфере противоречит концепции законопроекта № 268752-7. Аналогичные замечания были высказаны в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы и по отношению к предложенной редакции ч. 2 ст. 285.4 УК РФ, определенной в качестве специальной нормы по отношению к норме ст. 285 УК РФ об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Данный вывод был сделан несмотря на то, что из сравнения санкций указанных выше норм следует, что за злоупотребление должностными полномочиями в сфере ГОЗ было предложено наказание в виде лишения свободы на срок от 4 до 8 лет независимо от тяжести последствий, а за злоупотребление должностными полномочиями, повлекшее тяжкие последствия, в ч. 3 ст. 285 УК РФ предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до 10 лет. Приведенное сравнение представляется нам некорректным по двум причинам. Во-первых, указанное противоречие является мнимым, поскольку в случае причинения тяжких последствий в результате злоупотребления должностными полномочиями в сфере ГОЗ содеянное представляло бы собой идеальную совокупность преступлений, подлежащую квалификации одновременно и по ч. 1 ст. 285.4 УК РФ, и по ч. 3 ст. 285 УК РФ. В этом случае при назначении наказания (в общем случае) следовало учитывать то, что оно не может быть меньше 4 лет лишения свободы (как это предусмотрено ч. 1 ст. 285.4 УК РФ) и больше 10 лет лишения свободы (как это предусмотрено ч. 1 ст. 285.4 УК РФ). Во-вторых, следует учитывать, что деяние, предусмотренное ч. 3 ст. 285 УК РФ, не является однозначно более опасным по отношению к злоупотреблению должностными полномочиями при исполнении ГОЗ без квалифицирующих признаков, поскольку минимальный размер наказания за первое составляет в общем случае 2 месяца лишения свободы, а минимальный размер наказания за второе - 4 года лишения свободы. Это сопоставление, на наш взгляд, имеет принципиальное значение для квалификации любых смежных составов преступлений. Второе изменение, внесенное в президентский вариант новелл, касалось дополнения содержащегося в ч. 5 ст. 151 УПК РФ перечня статей статьей 285.4 УК РФ, о которой разработчик, по-видимому, забыл. 09.01.2018 Федеральный закон от 29.12.2017 № 469-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 469) вступил в силу. Проблемы квалификации злоупотреблений при выполнении государственного оборонного заказа организациями негосударственного сектора Несмотря на то, что после вступления в силу Федерального закона № 469 прошло лишь несколько месяцев, в современной научной литературе уже появились статьи, посвященные отдельным проблемам квалификации рассматриваемых видов преступлений. Анализ этих публикаций позволяет прийти к выводу о том, что в научной среде пока не сложилось (да и не могло сложиться в силу ряда причин) сколько-нибудь единообразного понимания ключевых признаков (элементов) составов рассматриваемых преступлений. В настоящей статье мы остановимся лишь на наиболее существенных противоречиях. Поместив ст. 201.1 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» в гл. 23 УК РФ, законодатель признал родовым объектом соответствующего посягательства общественные отношения, обеспечивающие интересы службы в коммерческих и иных организациях негосударственного сектора, под которыми, как правило, понимается право работодателя (нанимателя) устанавливать в соответствии с законодательством такой порядок работы по найму (служебных правил поведения), который обеспечивает достижение максимальной пользы. Из этого можно заключить, что интересы службы в коммерческих и иных организациях негосударственного сектора, в сущности, совпадают с законными интересами работодателя (нанимателя). Вместе с тем, один из вариантов толкования наименования и текста ч. 1 соответствующей статьи позволяет сделать вывод о том, что непосредственным объектом рассматриваемого преступления являются вовсе не интересы работодателя, а охраняемые законом интересы: а) общества или б) государства при выполнении государственного оборонного заказа. Для выявления действительного содержания непосредственного объекта рассматриваемого посягательства и правильного его отграничения от непосредственных объектов смежных составов преступлений (что важно для решения вопросов квалификации соответствующих деяний) необходимо обратить внимание на допускаемую законодателем альтернативность указанного непосредственного объекта состава преступления, означающую, что рассматриваемое преступление может иметь место даже в тех случаях, когда преступлением нарушаются только охраняемые законом интересы государства (заказчика) и не затрагиваются охраняемые законом интересы общества и наоборот. Данный подход нельзя назвать исключительным, т.е. свойственным только рассматриваемому запрету. Однако сравнение описания альтернативного непосредственного объекта преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ, с описанием объекта общего состава преступления в ст. 201 УК РФ позволяет заключить, что законодатель по не вполне ясным причинам исключил из числа альтернативных непосредственных объектов злоупотребления полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа прямое указание на такие элементы (виды) непосредственного объекта как: а) права и законные интересы граждан и б) права и законные интересы организаций. В этой связи перед правоприменителем поставлен трудно разрешимый вопрос об обоснованности толкования последних как разновидностей охраняемых законом интересов общества. Одним из серьёзных препятствий для такой интерпретации, на наш взгляд, является требование ч. 2 ст. 3 УК РФ о недопустимости применения уголовного закона по аналогии. Тем не менее, нельзя не учитывать и возможности иного толкования содержания непосредственного объекта рассматриваемого состава преступления, к которому может прибегнуть правоприменитель, интерпретируя характеристику объективной стороны для уяснения содержания объекта преступления. Объективная сторона основного (институционального) состава рассматриваемого преступления, на наш взгляд, характеризуется: 1) деянием (действием или бездействием) в форме использования полномочий, объективно противоречащим законным интересам этой организации; 2) обстановкой совершения деяния (условием, при котором соответствующее деяние может рассматриваться как признак преступления, предусмотренного ст. 201.1) - осуществлением деяния при выполнении ГОЗ; 3) одним или обоими видами последствий в форме причинения существенного вреда охраняемым законом интересам: а) общества; б) государства, связанным с выполнением ГОЗ; 4) причинно-следственной связью между соответствующим деянием и одним или обоими из названных последствий, которая должна носить закономерный, типичный, а не случайный характер. Таким образом, рассматриваемый институциональный состав преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 201.1 УК РФ, относится к категории так называемых материальных составов преступлений. Соответственно, данное преступление может считаться оконченным лишь с момента причинения соответствующими действиями (бездействием) существенного вреда охраняемым законом интересам общества или государства. При составлении общей характеристики объективной стороны рассматриваемого состава преступления автор исходил из того, что примененный законодателем при формулировании его объективной стороны признак «при выполнении государственного оборонного заказа» относится и к свойствам соответствующего действия или бездействия, и к характеристике последствия. При ином толковании пришлось бы признать, что по ст. 201.1 могут быть квалифицированы действия (бездействие), которые не были связаны с выполнением ГОЗ, но причинили существенный вред государственным или общественным интересам. Например, одностороннее изменение иностранной компанией, не участвующей в выполнении ГОЗ, технических характеристик материалов, закупаемых одним из участников ГОЗ, повлекшее срыв сроков поставки готовых изделий по ГОЗ. Кроме того, иное толкование позволяло бы квалифицировать по ст. 201.1 УК РФ противоречащие законным интересам организации действия (бездействие), которые хотя и были совершены при выполнении ГОЗ, но причинили вред охраняемым законом интересам общества или государства, не связанным с выполнением ГОЗ (например, интересам сохранности природной среды). Необходимое для уяснения признаков объекта и объективной стороны рассматриваемого преступления понятие государственного оборонного заказа раскрывается в п. 1 ст. 3 Закона о ГОЗ, согласно которому под ГОЗ понимаются установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки: а) товаров, б) выполнение работ, в) оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности РФ, а также г) поставки продукции в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами РФ. Государственный оборонный заказ и мероприятия по его выполнению утверждаются Правительством РФ в месячный срок после подписания Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период одновременно с утверждением государственных заказчиков (ч. 1 и 2 ст. 5 Закона о ГОЗ). К государственным заказчикам ГОЗ согласно п. 2 ст. 3 Закона о ГОЗ альтернативно относятся обеспечивающие поставки продукции по государственному оборонному заказу: 1) федеральный орган исполнительной власти, 2) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; 3) Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос». Понятие «выполнение государственного оборонного заказа» не имеет определения в Законе о ГОЗ, хотя и используется в нем (наименование главы 5). Тем не менее, систематический анализ Закона о ГОЗ позволяет уяснить основные признаки данного понятия. Так, из характеристики предмета регулирования Закона о ГОЗ, содержащейся в ст. 1 данного закона, следует, что указанный акт устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных не только с выполнением ГОЗ, но и с его формированием, особенностями размещения и государственного контроля (надзора). Из чего, в частности, следует, что к выполнению ГОЗ не относится деятельность по его: 1) формированию, 2) размещению, и 3) государственному контролю (надзору). Соответственно, различного рода общественно-опасные злоупотребления при совершении указанных видов деятельности, связанных с ГОЗ, не могут рассматриваться как деяния, ответственность за которые предусмотрена ст. 201.1 УК РФ. Тем не менее, в некоторых случаях (в частности, при наличии признака совершения деяний организованной группой, предусмотренного п. «а» ч. 2 ст. 201.1 УК РФ) участие лица, выполняющего управленческие функции в организации - головном исполнителе или исполнителе ГОЗ, в формировании и размещении ГОЗ в составе организованной группы, по-видимому, может иметь признаки приготовления (ч. 1 ст. 30 УК РФ) к злоупотреблению полномочиями при выполнении ГОЗ (с учетом того, что рассматриваемое деяние относится к категории тяжких - ч. 4 ст. 15 УК РФ). Конкретное содержание действий (бездействия) при выполнении ГОЗ определяется: 1) государственным контрактом по государственному оборонному заказу - договором, заключенным государственным заказчиком от имени РФ с головным исполнителем на поставки продукции по ГОЗ и предусматривающим обязательства сторон, их ответственность (п. 6 ст. 3 Закона о ГОЗ); 2) контрактом - договором, заключенным в письменной форме головным исполнителем с исполнителем или между исполнителями на поставки продукции, необходимой головному исполнителю, исполнителю для выполнения ГОЗ, и предусматривающим в том числе обязательства сторон и их ответственность (п. 7 ст. 3 Закона о ГОЗ). Общие (примерные) условия, подлежащие включению в соответствующие государственные контракты и контракты, к которым относятся условия, определяющие надлежащее исполнение обязательств по поставке продукции, сформулированы в постановлении Правительства РФ от 26.12.2013 № 1275 (далее - Постановление № 1275). К ним в соответствии с п. 5 указанного Постановления относятся: 1) количество, 2) качество, 3) комплектность и 4) соответствие обязательным требованиям, установленным госзаказчиком для определенных видов продукции в соответствии с: а) законодательством РФ о техническом регулировании и (или) б) государственным контрактом. Одновременно в государственном контракте и иных контрактах на выполнение ГОЗ определяются, соответственно, права и обязанности головного исполнителя (исполнителя) (п. 7 Постановления № 1275), а также порядок их исполнения сторонами (п. 18 Постановления № 1275). Содержание этих условий, порядка исполнения государственного контракта (контракта), обязанностей головного исполнителя (исполнителя) применительно к конкретному государственному контракту или иному контракту на выполнение ГОЗ, на наш взгляд, должны приниматься во внимание правоприменителем при решении вопроса о наличии признаков противоречия законным интересам организации - головного исполнителя или исполнителя ГОЗ тех или иных действий, относящихся к использованию лицом, выполняющим управленческие функции в такой организации, своих полномочий. Предложение С.П. Гребенщикова и П.С. Яни использовать для уяснения содержания понятия «использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки интересам службы» толкование сходного признака состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), изложенное в п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19 (в части понимания под злоупотреблением полномочиями, должностными - применительно к ст. 285 УК РФ, факта совершения входящих в круг таких полномочий действий «при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения»), на наш взгляд, несомненно полезно в теоретическом отношении, однако малоприменимо на практике в силу уже упоминавшихся требований ч. 2 ст. 3 УК РФ. Обязательным признаком, характеризующим альтернативное последствие как обязательный признак объективной стороны состава рассматриваемого преступления, является существенность вреда, причиняемого охраняемым законом интересам общества или государства. Законодатель не предлагает определения понятия существенного вреда охраняемым интересам общества применительно к рассматриваемому составу преступления. По указанной выше причине использование содержащегося в п. 18 указанного выше постановления Пленума ВС РФ № 19 разъяснения понятия «существенного нарушения прав организаций в результате злоупотребления (должностными) полномочиями» не только не имеет свойства обязательности для правоприменителя при квалификации содеянного по ст. 201.1 УК РФ, но и сопряжено с дополнительными рисками отмены решений, базирующихся на таком толковании. Вместе с тем, следует принять во внимание то обстоятельство, что одним из смежных для состава преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ, как показывает анализ, является состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ (грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу), для которого постановлением Правительства РФ от 02.06.2014 № 504 установлены следующие критерии грубого нарушения условий государственного контракта: 1) повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 14.55 КоАП РФ; 2) нарушение условий государственного контракта, повлекшее ущерб РФ на сумму не менее 5% (но в любом случае не менее 5 млн руб.) цены государственного контракта. Данное правонарушение может быть совершено только должностным лицом головного исполнителя. Таким образом, при определении признаков существенного вреда, причиненного лицом, выполняющим управленческие функции в организации, являющейся головным исполнителем по ГОЗ, правоприменитель должен исходить из того, что размер такого вреда, причиненного интересам государства, не может быть меньше размера ущерба, причиненного Российской Федерации, отнесенного к грубому нарушению условий госконтракта при выполнении ГОЗ в ст. 14.55 КоАП РФ. Данный критерий не применим (в силу названных выше причин) для разграничения смежных составов административных правонарушений и преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ, если субъектом последнего является лицо, выполняющее управленческие функции в организации - исполнителе контракта, заключенного с головным или иным исполнителем по ГОЗ. В этой связи, до момента истолкования понятия «причинение существенного вреда охраняемым законом интересам общества или государства при выполнении государственного оборонного заказа» самим законодателем или, по меньшей мере, до появления соответствующих разъяснений по практике применения ст. 201.1 УК РФ высшей судебной инстанцией по уголовным делам, правоприменитель будет иметь возможность относительно произвольно (в наибольшей степени - применительно к оценке вреда, причиненного лицами, выполняющими управленческие функции в организациях - исполнителях по ГОЗ) в каждом конкретном случае самостоятельно определять критерии и конкретные характеристики существенности вреда, причиняемого рассматриваемым преступлениям охраняемым законом интересам общества или государства с учетом всех обстоятельств уголовного дела. Субъектом рассматриваемого преступления, исходя из смысла ч. 1 ст. 201.1 УК РФ, может быть признано лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации при выполнении последней ГОЗ, определение понятия которого дано в п. 1 примечаний к ст. 201 УК РФ. Таким лицом согласно признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях. В соответствии с Законом о ГОЗ соответствующая организация должна обладать статусом: а) головного исполнителя поставок продукции по ГОЗ, которым может быть только юридическое лицо, образованное в соответствии с законодательством РФ и заключившее с государственным заказчиком госконтракт по ГОЗ (п. 3 ст. 3); или б) исполнителя, участвующего в поставках продукции по ГОЗ, - лицо, входящее в кооперацию головного исполнителя и заключившее контракт с головным исполнителем или иным исполнителем (п. 4 ст. 3). Исходя из буквального смысла п. 4 ст. 3 Закона о ГОЗ исполнителем, участвующим в поставках по ГОЗ, может быть любое лицо, заключившее контракт с головным исполнителем или иным исполнителем, в частности, индивидуальный предприниматель без образования юридического лица. На правильность такого толкования, в частности, указывает разъяснение, содержащееся в письме Минэкономразвития России от 15.09.2015 № ОГ-Д28-12161. Таким образом, исходя из систематического толкования приведенных выше положений УК РФ и Закона о ГОЗ индивидуальный предприниматель, не являющийся юридическим лицом, т.е. организацией, не может быть признан субъектом преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ. Вместе с тем, нет разумных оснований полагать, что действия индивидуального предпринимателя - исполнителя, участвующего в поставках продукции по ГОЗ, не могут привести к причинению существенного вреда охраняемым законом интересам государства, связанным с выполнением ГОЗ. В настоящее время действия (бездействие) индивидуального предпринимателя - исполнителя по ГОЗ, «которые приводят или могут привести к … неисполнению либо ненадлежащему исполнению госконтракта», подлежат наказанию как действия должностного лица по ст. 14.55.2 УК РФ административным штрафом на сумму от 20 тыс. до 50 тыс. руб. Субъективная сторона рассматриваемого преступления характеризуется виной в виде прямого умысла, конкретизированного альтернативной или совокупной целью: 1) извлечения выгод и преимуществ для себя; 2) извлечения выгод и преимуществ для других лиц. Наличие цели как обязательного признака субъективной стороны рассматриваемого состава преступления указывает на необходимость установления при квалификации содеянного по ст. 201.1 УК РФ не только того, что виновное лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), но и предвидело возможность или неизбежность наступления их последствий (существенный вред охраняемым законом интересам общества или государства), а также желало их наступления (ч. 2 ст. 25 УК РФ). Понятия выгод и преимуществ являются оценочными, т.е. определяемыми правоприменителем в каждом конкретном случае самостоятельно с учетом всех обстоятельств совершенного преступления. В характеристике субъективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ, отсутствует такой признак как цель нанесения вреда другим лицам, отнесенный законодателем к одной из альтернативных целей преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ. Установление данной цели (при отсутствии названных вышей целей извлечения выгод и преимуществ) применительно к злоупотреблению полномочиями при выполнении ГОЗ, на наш взгляд, исключает возможность квалификации содеянного по ст. 201.1 УК РФ, строгость наказания за которое существенно превышает строгость наказания за преступление, предусмотренное ст. 201 УК РФ. Наиболее строгим наказанием за первое (без отягчающих обстоятельств) является лишение свободы сроком на 8 лет со штрафом в размере 1 млн руб. и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью сроком на 3 года; за второе - лишение свободы сроком на 4 года. К числу квалифицирующих признаков рассматриваемого преступления законодатель отнес альтернативно или в совокупности: 1) совершение того же деяния организованной группой (п. «а» ч. 2 ст. 201.1 УК РФ) и 2) причинение тяжких последствий (п. «б» ч. 2 ст. 201.1 УК РФ). Понятие организованной группы раскрывается в ч. 3 ст. 35 УК РФ. При решении вопроса о наличии или отсутствии данного признака в действиях по меньшей мере двух лиц, выполняющих управленческие функции в организациях, которые согласно п. 4.1 ст. 3 Закона о ГОЗ образуют кооперацию головного исполнителя (т.е. совокупность взаимодействующих между собой лиц, участвующих в поставках продукции по ГОЗ в рамках сопровождаемых сделок), на наш взгляд, необходимо учитывать, что формальная принадлежность соответствующих организаций к такой кооперации не может рассматриваться как признак, указывающий на наличие организованной группы. Понятие тяжких последствий так же как и понятие существенного вреда является оценочным, т.е. определяемым правоприменителем в каждом конкретном случае самостоятельно с учетом всех обстоятельств совершенного преступления. При этом важно учитывать, что тяжкие последствия преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 201.1 УК РФ, выразившиеся в причинении имущественного ущерба охраняемым законом интересам РФ (так же как существенный вред), не могут быть меньше 5% цены госконтракта (в любом случае меньше менее 5 млн руб.), т.е. размера ущерба, причиненного РФ, отнесенного к грубому нарушению условий госконтракта при выполнении ГОЗ для ст. 14.55 КоАП РФ. Некоторые проблемы квалификации злоупотреблений при выполнении государственного оборонного заказа организациями государственного сектора Состав преступления, предусмотренного ст. 285.4 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа», в силу названных выше причин целесообразно рассматривать не только как специальный по отношению к составу преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями», но и как необходимое дополнение запрета, сформулированного в ст. 201.1 УК РФ. Несмотря на сходство значительного числа сопоставимых признаков институтивных и квалифицированных составов рассматриваемых преступлений, между ними имеются существенные отличия. Первое существенное отличие состоит в том, что родовым объектом преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 285.4 УК РФ, в отличие от родового объекта преступления, подлежащего уголовному преследованию в соответствии со ст. 201.1 УК РФ, являются общественные отношения, обеспечивающие охраняемые законом интересы государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, как это вытекает из господствующей в современной научной литературе по уголовному праву позиции относительно родового объекта преступлений, нормы об ответственности за которые закреплены в гл. 30 УК РФ. Так же как и охраняемые законом интересы службы в коммерческих и иных организациях негосударственного сектора (которые, как уже отмечалось, в значительной мере совпадают с законными интересами работодателя - нанимателя) интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления во многом совпадают с интересами государственной и муниципальной власти, носители которой, как правило, выступают представителями нанимателя для государственных и муниципальных служащих. Тем не менее, анализ круга социальных ценностей (общественных отношений), на которые непосредственно посягает преступление, ответственность за которое установлена ст. 285.4 УК РФ, показывает, что они выходят за пределы традиционного понимания содержания родового объекта преступлений, предусмотренных статьями гл. 30 УК РФ. В выполнении ГОЗ в соответствии с рассмотренными выше требованиями Закона о ГОЗ помимо коммерческих и иных организаций негосударственного сектора, защита служебных интересов которого обеспечивается нормами, закрепленными в гл. 23 УК РФ, могут участвовать те организации, которые перечислены в п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ: государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации, государственные компании, государственные и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям. Должностные лица этих организаций не являются государственными и муниципальными служащими и, соответственно, не состоят на государственной и муниципальной службе. Таким образом, непосредственным объектом преступления, ответственность за которое предусмотрена ст. 285.4 УК РФ, являются общественные отношения, обеспечивающие охраняемые законом интересы службы в государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, являющихся головным исполнителем или исполнителем по ГОЗ. Объективная сторона основного (институционального) состава преступления, предусмотренного ст. 285.4 УК РФ, как показывает анализ, отличается от объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ, тем, что для характеристики альтернативных последствий первого законодатель использовал понятие «существенное нарушение» вместо понятия «существенный вред». Данное отличие имеет определенное значение для правоприменителя, поскольку понятию существенного нарушения в результате злоупотребления должностными полномочиями (хотя бы и применительно к правам организаций) даются разъяснения в уже упоминавшемся п. 18 постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19. В соответствии с этими разъяснениями при оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п. Субъектом преступления, предусмотренного ст. 285.4 УК РФ, как это следует из анализа п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ и соответствующих положений Закона о ГОЗ, может быть только должностное лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. Субъективная сторона преступления, предусмотренного ст. 285.4 УК РФ, отличается от субъективной стороны преступления, ответственность за которое установлена в ст. 201.1 УК РФ, тем, что прямой умысел, характерный для обоих видов преступлений, в первом случае конкретизируется альтернативно: а) корыстной или б) иной личной заинтересованностью, а не целью извлечения выгод и преимуществ для: а) себя или б) других лиц - во втором случае. В отличие от понятия «цель извлечения выгод и преимуществ» понятия «корыстная заинтересованность» и «иная личная заинтересованность» получили детальное разъяснения в п. 16 постановления Пленума ВС РФ № 19 применительно к характеристике общего состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). В том же пункте отмечается, что корыстная заинтересованность может проявляться в стремлении должностного лица получить выгоду имущественного характера не только для себя, но и для других лиц, а иная личная заинтересованность - в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленную, в частности, семейственностью. Отмеченная «асимметрия» в характеристике субъективной стороны рассмотренных видов преступлений, на наш взгляд, не имеет разумных оснований и, к сожалению, не может быть устранена исключительно при помощи доктринального толкования. Выявленные противоречия и пробелы в характеристике рассмотренных уголовно-правовых новелл, направленных на повышение эффективности предупреждения и пресечения служебных злоупотреблений при выполнении государственного оборонного заказа, на наш взгляд, будут препятствовать формированию единообразной правоприменительной практики по соответствующим уголовным делам и, соответственно, обеспечению равных гарантий защиты прав и законных интересов организаций, которым нанесен существенный вред, а также прав и законных интересов обвиняемых по таким делам. Устранение данных противоречий и пробелов, несомненно, относится к компетенции законодателя. В качестве промежуточной меры для разрешения рассмотренных проблем мы бы полагали целесообразным внести изменения (учитывающие, в частности, изложенные в настоящей статье замечания) в постановление Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», распространив его и на сопоставимые формы злоупотреблений в негосударственном секторе.

About the authors

A Ya Asnis

Asnis & Partners Law Firm

References

Supplementary files