On the Consolidation in the Legislation of the Concept of Rational Use of Land

Full Text

Понятие «рациональное использование земель» является ключевым для земельного законодательства. Так, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. оно использовалось 12 раз, в ЗК РСФСР 1991 г. - 13 раз. В действующем Земельном кодексе РФ 2001 г. указано, что образование земельных участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим рациональному использованию земель (п. 6 ст. 11.9), а одной из целей охраны земель провозглашено обеспечение такого использования (ст. 12). Как известно, формирование в нашей стране земельного законодательства как самостоятельной отрасли права стало результатом послереволюционной национализации всей земли и исключения земельных отношений из сферы регулирования гражданского законодательства (первый Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. в ст. 3 прямо предусматривал, что эти и ряд других отношений регулируются особыми кодексами). Произошедшее в 1990-х годах распространение действия норм гражданского законодательства на отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками придает еще большее значение дефиниции «рациональное использование земель», которое должно позволить более четко реализовать принцип земельного законодательства о его разграничении с гражданским законодательством (абз. 13 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Причем именно земельное законодательство реализует базовые положения Конституции РФ о земле как основе жизни и деятельности народов. В ряде случаев обе отрасли законодательства регламентируют одни и те же общественные отношения, причем реализация правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, по совершению с ними сделок регулируются гражданским законодательством, но только, если иное не предусмотрено земельным законодательством (п. 3 ст. 3 ЗК РФ), которое уточняет, а в ряде случаев прямо корректирует нормы гражданского (например, общие положения ГК РФ о том, что количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности, не ограничиваются, п. 2 ст. 13). Примерами таких уточнений и корректив являются: 1) определение степени ограничения оборотоспособности земельных участков: в ст. 27 ЗК РФ прямо указаны все виды земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, а также определены особенности реализации имущественных прав на них; 2) ограничение общей площади сельскохозяйственных угодий, которыми одно частное лицо может обладать на праве собственности (п. 2 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте сельхозземель); 3) Земельным кодексом РФ предусмотрены дополнительные условия совершения ряда сделок с земельными участками (купля-продажа, аренда), выражающиеся, например, в том, что объектом сделки могут быть только земельные участки, прошедшие кадастровый учет. Также согласно ЗК РФ некоторые условия договора купли-продажи земельного участка признаны заведомо недействительными: договоренность о праве продавца выкупить участок обратно по собственному желанию или о последующем ограничении распоряжения приобретенным участком (п. 1 и 2 ст. 37 ЗК РФ). В отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения государство наделено преимущественным правом их покупки (пп. 3 п. 3 ст. 1; п. 1 ст. 8 Закона об обороте сельхозземель); 4) если земельные участки данной категории находятся в долевой собственности более чем 5 лиц, то решение относительно владения, пользования и распоряжения ими принимается не путем консенсуса, а большинством голосов на общем собрании сособственников (п. 1 ст. 14 Закона об обороте сельхозземель), а возможности собственников земельных долей по распоряжению ими существенно отличаются от правил, присущих общей долевой собственности на иное имущество, и меняются, отражая курс аграрной политики государства (с 2005 г. эти возможности весьма ограничены - в пользу агрохозяйств, использующих соответствующие земли в сельскохозяйственном производстве - п. 1 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель). Основной предпосылкой для вышеназванных и ряда других решений законодателя по земельно-правовым вопросам является обеспечение рационального использования соответствующих земель и земельных участков. Между тем, как это ни удивительно, ни в советский период, ни сейчас однозначного определения «рационального использования земель» в законодательстве не было и нет. Причем, для научных работ изучение этого понятия было и остается весьма распространенным (в том числе и по причине отсутствия его легального закрепления - возможности для поиска открыты). Так, И.А. Иконицкая и соавторы понимали под рациональным землепользованием достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом. Примерно такой же подход мы видим у С.А. Боголюбова - рациональное использование - это такое, которое не причиняет вред земле как природному объекту, ведется по целевому назначению с оптимальной организацией территории. К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов выделяют в первую очередь эффективное производство в соответствии с объективными закономерностями развития природы и общества (совокупность предпринимаемых для этого субъектами земельных отношений целенаправленных действий). В.П. Троицкий, С.Н. Волков и М.А. Гендельман дали в свое время наиболее развернутую характеристику понятия «рациональное использование земель», подразумевая под ним: 1) наиболее полный учет природных и экономических условий и свойств данной территории; 2) обеспечение коренных социально-экономических интересов общества; 3) достижение высокой эффективности производственной и других видов деятельности; 4) обеспечение охраны и воспроизводства продуктивных и иных полезных свойств земли. К этой формулировке следовало бы добавить лишь то, что рациональность землепользования должна предусматривать баланс интересов различных участников отношений по поводу земельных ресурсов (фактические и будущие землепользователи, общество, государство), а также учет сочетания экономических, экологических, социальных, правовых и организационно-технических аспектов. Также следует упомянуть технический стандарт советского периода - ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения (утвержден постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 № 3453), согласно которому рациональное использование земель - это обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами. Впрочем, это определение весьма абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. А основания для такого использования, как ни удивительно, имеются (во всяком случае, имелись до недавнего времени). Так, согласно ст. 285 ГК РФ (в редакции, действовавшей до 2017 г.) грубое нарушение правил рационального использования земли могло повлечь за собой изъятие земельного участка у его собственника. Впрочем, в этой же статье было оговорено условие, что правила рационального использования устанавливаются земельным законодательством. Таким образом, понятие «рациональное использование земель» законодательно не раскрыто (но как термин в нем присутствует) и в зависимости от обстоятельств может включать в себя различные трактовки «правильного» землепользования - от «не наносящего ущерба земле как природному объекту» до «экономически обоснованного и позволяющего максимизировать излечение пользы от земли, как в текущий момент, так и в перспективе», - в той или иной степени развивая советскую триединую трактовку «правильного» использования земель, как 1) наиболее полного, 2) рационального и 3) эффективного (ст. 121 ЗК РСФСР 1970 г.). Куда более полно в постсоветском законодательстве присутствует и проработано понятие «ненадлежащее использование земель (земельного участка)» как антипод надлежащего, рационального использования (в том числе, наступающая при этом ответственность). Впервые это понятие было применено к земельным правоотношениям в ГК РФ 1994 г., а затем использовано также в ЗК РФ 2001 г. и Законе об обороте сельхозземель 2002 г. Этот новый для земельных отношений термин объединил в себе все виды использования земель с нарушением требований законодательства, и, как отмечает А.А. Соколова, именно его универсальность, объединяющая весь спектр земельных правонарушений, связанных с использованием земли, обусловила его последующее широкое применение в законодательстве и правоприменительной практике. Так, ЗК РФ (пп. 1 п. 2 ст. 45 - до 2016 г.) определял ненадлежащее использование земельного участка как: - его использование с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; - порчу земель; - невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; - неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В ГК РФ и Законе об обороте сельхозземель под «надлежащим использованием» подразумевалось использование с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшее за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, а также неиспользование для сельскохозяйственного производства в течение 3 и более лет подряд. Однако в 2016 г. в ГК РФ, ЗК РФ и в Закон об обороте сельхозземель были внесены поправки (вступили в силу в 2017 г.), в результате которых раскрытия понятия «ненадлежащее использование земельного участка» в базовых законах больше нет. Так, в ЗК РФ и Законе об обороте сельхозземель вообще нет упоминания о таком использовании. А в ГК РФ содержится указание на возможность прекращения прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования (а также на находящиеся на таком участке здания, сооружения или другое недвижимое имущество), не определяя, в чем такое использование выражается (п. 1 ст. 239 и ст. 287). Для устранения возникшей неясности можно вернуть в пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ определение ненадлежащего использования земельного участка. Но более правильным представляется законодательно закрепить оба рассмотренных выше понятия - «рациональное» и «ненадлежащее» использование (последнее - как грубое нарушение первого) - через раскрытие содержание землеустройства, которое уже сейчас «включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны….» (п. 1 ст. 68 ЗК РФ). Причем, учитывая то, что с момента принятия Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» из него лишь исключались наиболее содержательные нормы (так, в 2006 г. из состава землеустроительных работ были исключены геодезические и картографические работы; в 2008 г. упразднено понятие территориального землеустройства, а из числа объектов землеустройства исключены земельные участки; в 2014-2015 гг. из числа таких объектов были исключены также зоны с особыми условиями использования территорий; а в 2017 г. - территориальные зоны), этот закон требует «восстановления», т.е. принятия в новой редакции. В нем, наряду с раскрытием понятия «рациональное использование» (и его грубого нарушения - ненадлежащего использования) также следовало бы: - предусмотреть разделение землеустройства на публичное (государственное и муниципальное) и инициативное (по заказу граждан и юридических лиц); - более четко разграничить функции и полномочия федеральных и региональных органов в сфере землеустройства; - гармонизировать правовую регламентацию землеустроительной и кадастровой деятельности - как между собой, так и с международным законодательством в сфере землеустройства, а также с градостроительным, лесным, водным и другими отраслями законодательства; - закрепить формы и методы участия в проведении землеустройства саморегулируемых организаций и граждан; - определить специфику землеустроительных работ в отношении земель под линейными объектами производственной инфраструктуры, при осуществлении сельскохозяйственного зонирования и определении правового режима использования земель на урбанизированных территориях, в местах интенсивной добычи полезных ископаемых, а также в местах традиционного проживания коренных народов и др. Таким образом, следует законодательно закрепить понятие «рациональное использование земель», а в случае, если поиски оптимальной формулировки займут длительный срок (выше отмечено, что такого закрепления не было, несмотря на разного рода научные изыскания в этой области), то, как минимум, восстановить раскрытие понятия «ненадлежащее использование земель», поскольку факт такого использования влечет за собой существенные правовые последствия.

About the authors

S A Lipski

State University of Land Use Planning

Email: lipski-sa@yandex.ru

References

Supplementary files